湖北省国有资产监管模式的研究*——以“管资本”为主，提升湖北省国有资产管理效能

曹 騣，魏 珂，栗 洁，凌 莉，吴 鸣

(武钢党校，湖北 武汉 430080)

2015年9月13日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，并且改组组建国有资本投资运营公司[1]。国务院发展研究中心研究员陈清泰认为推进“管资本”改革，既是国有资产实现形式的改变，也是遵循《公司法》规定，建立现代企业制度的过程。课题组结合中国国资国企改革中出现的问题，借鉴新加坡淡马锡经验，探索湖北省国有资产有效监管模式，促力监管效能的提高。

一、中国国资国企改革及存在的问题

中国的国企改革始于1978年十一届三中全会，国资改革始于2002年十六届三中全会。十六届三中全会指出：“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。”2003年3月，国资委成立，根据国务院授权，由国资委履行出资人职责，监管中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。国资委的成立，解决了国有资产“所有者缺位”的问题。这个时期的国资委管理所有的国有企业，建立了管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，从法规上明确了国有资产的出资人，落实了国有资产的责任主体，实现权责统一，有利于消除矛盾，盘活国有资产，实现国有资本保值增值。国有资产管理体制稳步推进，但国有资产监督机制还不完善，国有资产监管还存在越位、缺位、错位等现象，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业还比较突出，亟需加快调整优化监管职能和方式。

2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司[2]。新阶段的改革，在一定程度上放弃了绝对控制权和经营权，坚持效率优先，坚持市场配置资源，是以实现国企功能为导向，分类分层进行改革与监管，国资国企改革进入了分类改革与监管的新时代。

管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，使得国资委同时承担着规章制度的制定及产业布局等宏观管理职能和国企管理、改革重组等微观管理职能，造成政府过度干预企业生产经营，影响了国企的市场化运作。“婆婆”似的微观管理，减少了企业活力，导致企业经济效率难以提升，国有资产保值增值的目标难以实现；“婆婆”似的微观管理，也导致了国有资产管理机构难以从战略上思考国有资产的布局，以至于国有经济、国有资产战线过长，分布太散。

二、新加坡淡马锡模式解析

新加坡淡马锡公司模式是指新加坡政府通过国有控股公司对本国国有资产进行监管的模式,被誉为全世界国有企业的成功典范。自1974年成立以来所实现的股东总回报率达到16%。

新加坡国有资产管理实行三层架构监管模式。国民选举国会议员进而产生总统,总统委任总理进而组成内阁产生各部部长。财政部的财长公司是国有资产所有者的最高官方代表机构，财长公司下设淡马锡控股公司等三大国有控股公司。财政部长委任淡马锡控股公司董事会成员,淡马锡控股公司董事会对其旗下相关国有企业实施监督管理,而相关国联公司自主经营。国有控股公司作为政府与企业之间的隔离层，确保企业经营不受政府的行政性干预。

淡马锡控股公司成立以后，新加坡政府专注于政策法规制定和宏观层面监管，将国有资本授权给淡马锡公司进行具体经营。财政部通过对淡马锡控股公司董事会来达到国有资本保值增值的监管目的，淡马锡公司董事会共有10名董事，其中8人来自政府，董事长由财政部副部长担任，董事包括金融管理局局长、财政部总会计师和贸易发展局局长。淡马锡公司负有对国有资本保值增值的职责，定期向财政部报告公司经营状况，但是财务部不干涉公司具体事务，保障淡马锡公司完全依据市场规则从事各项商业活动，淡马锡在投资决策、资金使用等方面完全独立自主。其次，淡马锡控股公司对关联企业的监管重点是公司治理及其掌控的企业国有资本的投资运营上,通过对国有企业进行精简化或整合的方式,实现新加坡国有企业资本监管的保值增值目标[3]。

三、构建湖北国有资产有效监管模式的对策建议

根据深化国资国企改革的要求，借鉴淡马锡的经验，提出以下五点建议。

1.实行三级国有资产监管模式

建立国有资产管理三级监管框架，设立国有资本投资运营平台，将国有资产授权给投资运营公司管理。省国资委依法对投资运营公司进行监督，投资运营公司履行出资人职责对省属国有企业进行管理，国有企业独立经营，即形成监—管—营的三级框架。著名国企改革研究专家李锦提出“两权分离论—两把刀论”，国企改革要在所有权与经营权之间切两刀，一刀从组织体制上切开政府与企业的联系，一刀从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系，使国有企业成为独立的市场主体[4]。设立国有资本投资运营公司就是从组织体制上切了一刀，切开政府与企业的联系，实现政资分开。省国资委监管重点应该放在国有资产战略布局、规范资本运作和国有资产的保值增值上来。同时投资运营公司在国资委和国企之间形成了隔离墙，从运行机制上又切了一刀，切开了出资人代表与职业经理人的联系，实现了政企分开。

2.实行省国有资产统一监管制度

按照新加坡淡马锡模式，财政部是国有资产所有者的最高官方代表机构，淡马锡直接向财政部负责，对国有资产实行统一监管。我国目前现状是国资委和财政部都是国有资产出资人代表，财政部是金融企业的出资人代表，国资委只负责一部分经营性国有资产的监管，由于历史原因，仍有部分国有经营性资产直接从属于各党政机关、事业单位，形成了多头监管。因此，实行“大国资”战略，实现一般经营性国有企业、金融国企和文化国企等的统一集中监管将是改革的方向。国家层面的统一可能还要逐步实现，但是湖北省层面的统一还是可以实现的。现在有省份已经实现了统一，如上海对金融企业国资实行统一监管，探索“实体经济(产业)+虚拟经济(金融)+技术经济(互联网)”新模式，实现产融结合。金融资产的统一监管，其显著的表现在于上海国有资产流动平台持有的上市公司股权越来越多[5]。

3.探索省国资委监管职能转型，实行分层监管

实行三级国有资产监管模式，必然涉及到省国资委职能转型。这里需要界定清楚出资人职责、国资委监管职责和公共管理职责。出资人职责是行使国有股东的权力，具有资产收益、选择管理者和参与重大决策的权力；国资委监管职责负有国有资产保值增值的责任，主要强化资本运营职能，牵头改组组建国有资本投资运营公司，实施资本运作，采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、创新发展投资引导基金等相关投资基金；公共管理职责主要是政策法规制定和宏观层面监管。

湖北省国资委下属还有地市国资委，原省市国资委涉及公共管理部分的职责逐步归还各行业部门，省、地市国资委国资监管模式有三种：第一种，双重职责优化模式，即地市国资委同时履行出资人和监管职责；第二种，纯出资人模式，地市国资委只履行出资人职责，监管职能由省国资委承担；第三种，纯监管模式，地市国资委只履行监管职责，授权国资投资运营公司履行出资人职责。课题组建议采用纯监管模式，有利于分层监管、科学界定监管边界。每级国资委履行监管职责，负责政策的制定及资本运作，加强投资运营公司董事会的建设；国资投资运营公司履行出资人职责，负责国有资本布局、提高资本回报率、维护资本安全。

4.健全国有企业资本管理董事会制度，实行分类监管

健全国有企业资本管理董事会制度。淡马锡公司成功的基础是具有完善的公司法人治理结构及其健全的董事会制度。省国资委应当以完善现代公司治理机制为契机完善公司董事会制度，在董事会结构上充分考虑专业背景，建立引入外部董事的有效机制，使其在企业经营决策过程中充分发挥相对独立和制衡的作用。

对国有企业进行功能分类，实施分类监管，可使省国资委对所属企业国有资产的监督和管理更有针对性，有利于协调统一，提高监管效能。分类监管是西方发达国家各国政府监管国有企业的共同特征。2016年，湖北省国资委已经将全省18家省出资企业划分为商业类和特殊功能类两大类，商业类国有企业又细分为充分竞争的商业类国有企业(10家))和承担重大专项任务的商业类国有企业(6家)，特殊功能类有2家。

5.创新国有资产出资人监管方式

大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，改变重审批轻监管的行政化监管方式。通过事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责，更多运用市场化、法治化、信息化的监管方式，减少出资人审批核准事项，把更多行政资源从事前审批转移到加强事中事后监管上来，切实提高监管的科学性和有效性。

事前规范制度。严格依据公司法、企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等法律法规规定的权限和程序行权履职。健全完善湖北省国有资产监管法规制度体系，建立出资人监管的权力和责任清单，清单以外的事项由企业依法自主决策。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中[6]。事中加强监控。建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，整合信息资源，统一工作平台，畅通共享渠道，健全湖北省国有企业产权、投资、财务等监管信息系统，实现动态监测，提升整体监管效能。事后强化问责。改进考核体系和办法，实施分类监管，分类考核。

从以管企业为主转向以管资本为主，新一轮深化国有企业改革呈现出崭新面貌，一场极具革命性意义的监管体制改革也正悄然发生。探索湖北省国资监管有效模式，提升国有资产管理效能，推动湖北国有企业做优做强做大、实现国有资产保值增值，任重而道远。

参考文献：

[1]中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见，2015.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，2013.

[3]黄宇行.“深圳模式”对中国国资国企改革应用研究[D].2015.

[4]李锦.国企改革顶层设计解析[M].中国言实出版社，2015.

[5]国务院国资委新闻中心,《国资委报告》杂志社.国企改革12样本[M].中国经济出版社，2016.

[6]国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见，2015.