卫生监督人力资源配置研究进展

王泽南，李宇阳

(杭州师范大学医学院，浙江 杭州 310036)

卫生监督队伍建设是卫生监督体系建设的基础与核心。建设一支能适应新时期改革开放和社会主义现代化建设需要的廉洁自律、秉公执法和办事高效的卫生监督队伍，是实现卫生监督保障人民健康目标的基础性、战略性工作。要全面提高卫生监督队伍的建设水平，必须要对卫生监督队伍的发展现状有一个全面、客观的了解和认识[1]。2003年“非典”疫情发生之后，卫生监督部门与疾控部门分离，由此展开了对卫生监督部门的一系列研究。关于卫生监督人员的研究中，主要包括：卫生监督人员数量及编制情况分析，全国以及各省市县卫生监督人员的现状及对比研究，卫生监督各科室人员配备情况，卫生监督人员配置的公平性及流动性研究以及卫生监督人员的未来需求预测等。本文拟对卫生监督人力资源配置的相关研究文献进行梳理、归纳，根据存在的问题提出相应建议。

1 卫生监督人力资源的现状

1.1 卫生监督人员的规模

1.1.1 数量

2010年和2016年全国卫生监督人员分别有93,612人、80,710人；按照东、中、西地区划分，2016年各地区分别有35,396人、25,066人和20,248人，平均每万常住人口拥有卫生监督员0.56人、0.62人、0.64人[2]。2006年浙江省共有在编在岗卫生监督人员3531人，平均每万服务人口拥有0.7名卫生监督人员[3]。何翔，王冀[4]等采用分层整群抽样的方法抽取了全国11个省份共209家卫生监督机构进行调查，共计调查卫生监督员9268人，平均每家机构49人；按照东、中、西划分，平均每家机构卫生监督员数分别为53人、58人、30人；以省市县不同级别划分，卫生监督员数分别为93人、57人和31人。萝莉等[5]根据2009年全国卫生监督人员的调查结果，发现全国共有98，647名卫生监督人员，平均每0.75名监督人员需要负责1万名常住人口的卫生监督工作，东、中、西部每万人口拥有卫生监督人员数分别为0.68名、0.78名、0.78名，这离《卫生部关于进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》[6]中提到的“参照辖区每万名常住人口配备1～1.5名卫生监督人员的标准”还有一定距离。

1.1.2 编制性质

侯峰忠[7]对全国32家省级卫生监督机构卫生监督员进行了调查，结果表明，被调查的机构中实行公务员编制的仅有1家，参照公务员管理的有11家，剩余20家均为事业单位编制。由此可以看出，全国有一半以上的卫生监督员是事业单位编制。是否实行公务员或参照公务员管理在机构级别和地区分布上有差异，级别越高，实行公务员或参公管理的比例越高，具体表现为：省级32.8%、市级25.5%、县级13.2%；按照东、中、西划分，该比例也是逐渐递减，分别为：39.3%、22.9%、7.2%[1]。到了2012年，全国卫生监督人员以公务员、参公以及事业单位身份管理的比例分别为2.20%、48.22%、48.90%。其中，参照公务员管理的比例省级为76.67%、市级为71.54%、县级为39.73%[8]，该比例较2006年提升幅度较大。

1.2 卫生监督人员的结构

1.2.1 性别

2010年全国卫生监督员中，男性占比61.2%，女性占比38.8%，2016年这一比例为59.1%和40.9%，男女比例逐渐均衡[2]。根据地理位置、社会经济发展水平以及人口规模的不同，王雪凝[1]抽取了东、中、西部共10个省份进行调查，结果表明：平均每家监督机构有男性28.9人，女性19.6人。在各省内部，男、女比例情况差异较大。如重庆市[9]被调查的1132名卫生监督员中，男、女分别占64.4%和35.6%；河北省[10]男性卫生监督员750人，女性为334人，男女性别比2.4∶1。

1.2.2 年龄

无论是2010年还是2016年，全国卫生监督人员的年龄均集中在35～54岁。其中，2010年35～44岁组人数最多，2015年则是45～54岁组占比最大[2]。孙剑寒[3]等对浙江省卫生监督人员进行调查发现，卫生监督员年龄主要集中在35～45岁，占总人数的76.9%，其中，省级25～30岁年龄组比例最高，为24.3%。周保松[8]等人的研究也表明：2012年全国卫生监督人员平均年龄为41.46岁，这与曹文妹[11]、孙肖潇[12]、金涛[13]等调查结果类似，提示我国卫生监督队伍以中青年人为主，目前我国卫生监督人员的年龄构成相对合理。

1.2.3 工作年限

2010年和2016年的调查均显示，全国卫生监督人员工作年限以20～29 a人数最多，工作5 a以下人数最少[2]。冯娟[14]根据区域发展及环境抽取我国20个省份共计113家卫生监督机构进行调查，发现卫生监督机构中以工作10～30 a的人数居多，约占总人数的三分之二。对河北省[9]卫生监督人员的调查也发现，从事卫生监督工作年限20 a以上的人数最多。

1.2.4 专业

陈理良等[15]对山东省卫生监督人员调查显示，专业以医学相关专业为主，包括预防医学、临床医学等，占总人数的74.23%，管理类占9.23%，法学专业仅占5.64%；么净净[16]的调查研究表明，30.9%的监督员为临床医学专业、法律及预防医学分别为15.7%和15.4%；周保松等[8]2012年的调查结果显示：预防医学专业的监督员所占比重最高，为29.62%，除预防医学外的医学相关专业人员占26.95%，法律类占11.88%。近年来，由于监管对象的不断增多和执法取证难度的加大，法律和管理类卫生监督人员的需求日渐上升，现有卫生监督队伍的专业结构还有待进一步改善。

1.2.5 学历

2010年和2016年的调查显示，全国卫生监督人员学历均以大专学历人数最多[2]。何翔[4]等在2007年的研究结果表明，卫生监督员的学历水平主要以大专及以上为主(69.9%)，硕士以上者比例最低，仅为1.6%；就执法人员而言，若按照机构级别划分，专科以上学历人员比例由省市县依次递减，分别为：94.24%、83.92%、71.23%；按东、中、西地区划分，专科以上学历人员也是东部地区最多(80.74%)，西部占80.4%，中部地区占65.07%。《2005-2010年全国卫生监督员教育培训规划》[17]明确指出，我国省市县各级卫生监督机构人员大专以上文化程度人员比例应分别达到：98%、95%、80%，参照以上要求，中、西部及市县级卫生监督员的学历水平还有待进一步提升。

1.2.6 职称

2010年和2016年全国卫生监督人员的职称以初级及中级为主，分别为54.5%和46.5%，高级职称人员占比较少[2]。以各省为单位调查的结果也与全国类似，以重庆市[18]为例，初级职称比例39.2%，中级职称27.4%，无职称人员占比超过25%。根据原卫生部《中国2000年预防保健战略目标》，卫生监督人员的职称构成应达到如下要求，高级、中级、初级、无职称比例分别为：1∶5∶12∶2，依据此标准，卫生监督人员的职称应进一步优化。

1.3 卫生监督人员的配置公平性

公平性研究主要运用的是洛仑兹曲线和Gini(基尼)系数。目前关于卫生监督人员配置公平性的研究较少，王安广[19]根据研究结果计算出我国卫生监督人员按照人口数量分布的基尼系数为0.2042，根据基尼系数的划分标准，表明我国卫生监督人员按照人口数量分布的公平性处于相对公平状态。罗莉[20]等对全国省级卫生监督机构人员进行调查，经计算得到全国省级卫生监督人员相较于各省总人口数的基尼系数为0.402，结果表明全国各省级卫生监督人员数量配置与各省人口数不相匹配。另外的研究发现，北京地区卫生监督人员按人口数分布的基尼系数为0.243，处于相对公平状态，但按照地理面积的基尼系数则达到了0.579，超过了国际上公认的警戒线[21]；上海按人口数分布的基尼系数较好(为0.257)，按照地理面积的基尼系数也达到0.578，按监管对象分布的基尼系数为0.275，也处于相对公平状态[22]；对广州按人口分布的基尼系数为0.173，低于北京和上海，处于高度公平状态，而按地理面积的基尼系数为0.631，则高于北京和上海[23]。以上研究结果表明，各地均存在卫生监督人员配置不公平的问题。

2 存在问题

2.1 卫生监督人员身份有待统一明确

通过以上文献回顾发现，我国卫生监督队伍有公务员、参公管理、以及事业单位等多种身份，人员身份尚不明确。多数地区的监督队伍未实行公务员管理或参照公务员管理，作为卫生行政部门的执法队伍，属于事业编制，其执法职能与身份不符，职业认同感较差，不利于调动工作积极性。

2.2 卫生监督人员数量不足

虽然卫生监督人员的数量在不断增长，但随着监管对象的不断增多及监管任务的加剧，卫生监督人员的数量仍存在较大缺口，全国多数地区配备的卫生监督人员数量均达不到国家的每万名常住人口配备1～1.5名卫生监督人员的标准。

2.3 卫生监督人员学历水平偏低

卫生监督人员多以专科学历为主，硕士以上人数最少，尤其中、西部及市县级卫生监督人员的学历水平较低，卫生监督人员的素质有待提高。

2.4 不同地区、不同级别卫生监督机构人员分布不平衡

目前我国卫生监督人员出现“两个不均衡”现象，具体表现在：各地区卫生监督人员的数量不均衡，东部地区人员数量多于中、西部地区；高学历及职称的卫生监督人员也主要集中在东部地区和省级卫生监督机构，由东向西，从省级到县级，依次递减。

3 建议

3.1 明确卫生监督人员行政执法身份

继续深化卫生监督体制改革，借鉴公检法系统的人员身份管理[24]，将卫生监督人员纳入行政执法类公务员队伍，尽快明确卫生监督人员的身份，提高卫生监督人员的职业认同感和福利待遇，以更好的发挥工作的积极性、主动性、创造性。

3.2 增加卫生监督人员的总体编制

各级政府应加大宏观调控力度，应适当增加卫生监督人员编制数量。同时根据实际情况，针对基层和中西部地区卫生监督机构人员缺口较大的情况，在政策制定上，应向这些地区适当倾斜，通过财政支持和合理规划[25]，合理分配人员数量。

3.3 完善考核机制，加强在岗培训

建立健全卫生监督人员考核机制，重视卫生监督执法的专业性和技术性。人员考核应以业务技能为主，同时关注服务能力和服务意识[26]。鉴于目前卫生监督队伍专科学历人数较多，在今后新进人员招聘中，可适当提高学历门槛，严把入门关。加强在职人员教育和培训，包括举办一些培训班、专家讲座等，从而提升卫生监督人员的整体素质。

3.4 强化政府引导，均衡卫生监督人员配置结构

卫生监督属于政府调控领域，因此政府应发挥在卫生监督人员配置上的引导作用，加大对中、西部地区和基层卫生监督机构的投入，适当提高中、西部地区和基层卫生监督人员的工资水平和福利待遇，引导青年人建设中、西部地区和服务基层，逐步解决卫生监督队伍“上下不均”、“东西不均”的问题[27]。针对目前各地卫生监督人员按照地理面积分布的公平性较差，建议日后在人员配置时还应完善相应配置标准，考虑监管对象的数量及地理面积分布。