国有企业内部控制建设存在的常见问题和改善要点

蔡才伟

摘要：国有企业是我国社会经济发展的重要支柱，完善国有企业内部控制，提高委托代理经营有效性，有着十分重要的意义。现阶段，仍有部分国有企业缺乏完善、有效的内控设计与运行，影响了企业经营管理的规范与效益。本文简要分析了国有企业内部控制常见问题及原因，并针对性的提出了改善国有企业内部控制的要点，希望能为推进国有企业内控建设起到添砖加瓦的作用。

关键词：国有企业;内部控制;风险管理

国有企业是我国社会经济发展的重要支柱，习近平总书记指出：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值”。十八大以来，国有企业改革不断迈出新的实质性步伐，顶层设计基本形成，重大试点梯次展开，现代企业制度不断完善，改革成效不断显现。但仍有不少国有企业在内部控制方面存在薄弱之处，影响了国有企业经营管理的规范与效益，需加以改善。

一、国有企业内部控制存在的常见问题及原因分析

（一）风险管控意识不强

市场经济存在着较多的内外部不确定因素，而且随着我国市场多元化竞争的深化与全球化进程的深入，国有企业其实面临很大的市场风险与管理风险。但现阶段不少国有企业中高层管理人员仍习惯性地认为，国有企业有着国家和政府的支撑，船大不惧风浪，没必要太关注风险管控。部分国有企业的内部控制与风险管理相分离，内部控制与风险管理没有形成有机统一与闭环运行。

（二）企业股权结构、治理结构及组织结构不合理导致内控乏力

部分国有股一股独大甚至国有独资的企业，长期缺少外部股东及社会监督压力，企业治理结构不规范、议事规则不清晰，董事会、监事会、经理层和经理层没有形成科学有效的职责分工和制衡机制，董事会未能在内部控制设计与运行中发挥主导、决定性作用，内部控制部门和内部审计部门独立性较低，内审内控乏力。财务部门局限在会计核算为主的基本财务活动，未能在制订企业发展战略与经营战略、分析评估风险和绩效考核等环节扮演重要参谋助手作用。

（三）信息与沟通机制不顺畅

不少国有企业内部信息沟通主要通过电话、会议、电子邮件、文件等形式进行，企业信息及溝通传递大部分以自上而下为主，很少出现以下而上的信息反馈。管理层难以了解基层业务信息和工作动态情况，普通员工也只是单纯的执行命令，很少提出重大反馈或者建议，这种情况导致企业内部信息与沟通不充分，信息质量不高，影响内部控制运行有效性，也影响着企业既定目标的完成和创新发展。同时，部分企业对外进行信息沟通和共享的方式主要通过报纸等传统媒体及网络进行简单、单向的宣传，无法及时有效吸纳客户等相关方的意见建议，影响企业对市场的灵敏嗅觉与快速反应程度，不利于国有企业服务与产品的改进与创新。

二、国有企业内部控制改善要点

笔者主要针对以上国有企业常见的内部控制问题，针对性地提出改善国有企业内部控制的要点。

（一）建立健全内部控制环境是改善国有企业内控的关键基石

1.推广、深化混合所有制改革，完善企业治理结构

分类推广、深化国有企业混合所有制改革，大力推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，积极探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，鼓励引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革，推广混合所有制企业员工持股。以股权结构的优化推动企业治理结构的实质性完善，并把企业党组织内嵌到企业治理结构之中，使董事会、监事会、经理层在决策、执行、监督等方面权责清晰、有效制衡。充分发挥董事会对内部控制工作的决定权和监事会对内部控制工作的监督权，使经理层对企业经营管理和内部控制的日常运行勤勉尽责。根据2018年10月9日召开的全国国有企业改革座谈会精神，国有企业应按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则，建立职业经理人制度。

2.增强内审内控部门独立性，全员参与内控

成立独立性较高的内部控制部门（规模较小、尚不适合成立单独内控机构的国有企业也要设置内部控制专职岗位），成立独立于财务部门的内审机构（也可将内部审计职能融入到纪检监察部门），明确内部控制部门和内部审计部门的职责，授予内部控制部门和内部审计部门充分的权力以确保其独立地履行内审内控工作职责。

企业内部各业务单元、各职能部门以及全体员工都应在设计与实施内部控制过程中承担相应职责并发挥积极作用。企业可以根据需要在各业务单元、各职能部门的内部设立内部控制兼职岗位，专门负责与本部门相关的内部控制工作，并按期与企业内部控制部门进行沟通。企业要逐步构建人人有主人翁精神、阳光沟通互动的企业文化，调动员工主人翁精神和责任心，促进互相监督、自我监督和及时主动纠偏。按照规定，国有企业应当建立举报投诉制度和举报人保护制度，有条件的还应设置举报专线，并将之及时传达到全体员工。

（二）实现内部控制与风险管理有机融合是改善国有企业内控的有效模式

风险管理与内部控制虽然在理论上是企业管理两个不同的工具，各自经历了理论体系的创新发展，但在实务中，随着内控制度由传统的内部牵制发展成为以风险为导向的内部控制整合框架，内控控制和风险管理日益紧密相连，两者应该深度融合、一体化运行，避免“两张皮”现象，尤其是对于容易出现形式主义做法的国有企业。

在在风险识别环节，企业可选用或组合选用问卷调查、头脑风暴、SWOT分析、情景分析等方法，也可以利用外部专业咨询机构来助力风险识别。在风险分析环节，可采用风险矩阵、敏感性分析、行业标杆比较法等模型来科学分析衡量风险可能性、风险影响程度及风险重要性水平。在风险应对环节，企业应结合自身所处的行业特征、发展阶段、整体风险承受程度、国资监管政策等因素，权衡成本效益的基础上选择合适的应对策略及方法，包括风险规避、风险降低（预防或 抑制）、风险分担、风险承受等，并根据内外部变化情况及时调整风险应对策略与方法。对国有企业来说，尤其要对分包业务在分包合同中明确风险责任及赔偿规定，防止对方利用国有企业在社会责任方面的特殊角色来推卸、转移责任，造成国有利益损失。

（三）构建全覆盖、全流程的信息系统是改善国有企业内控的重要抓手

建立健全企业信息与沟通制度，确保内部控制信息在企业内部各管理级次、业务单位、业务环节之间，以及企业与外部监管部门、税务机构、中介机构、投资者、银行、客户、供应商等有关方面信息连通互动。但同时要建立保密制度，明确保密内容、密级程度、保密措施和传递范围，防止泄露商业秘密。

企业可通过自主研发或外购引进覆盖企业所有业务及流程节点的信息系统，明确各个岗位之间、各个机构之间的信息传递职责与规则，规范信息传递和沟通，实现信息双向传递，避免信息在各部门之间独立分散或堵塞。同时，企业要对信息系统建立起安全访问制度，通过明确规定信息系统查询与操作规范，对信息系统的管理权限进行细分，防止因授权不当出现的信息交流障碍或误传递。

笔者简要阐述了国有企业在内部控制上的一些常见问题，通过分析发现，这些问题实际上并不是独立存在的，问题之间都互有关联、互相影响。因此，国有企业必须全面推进内部控制建设，但实务中一定要抓住关键要点，通过形成良好的内部控制环境，实现内部控制与风险管理有机融合，构建全覆盖、全流程的信息系统等，改善国有企业内部控制设计与运行，固本浚源，从根本上保证国有企业健康、可持续发展。

参考文献：

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