珠三角农村集体经济的现实困境与多元化发展探讨——以东莞市为例

刘晋飞

(东莞行政学院 文化与社会教研部， 广东 东莞 523083)

党的十九大明确提出要“实施乡村振兴战略”，同时指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。因此，进一步推进农村集体经济体制改革、促进农村集体经济健康发展是实施乡村振兴战略的重要举措和重要任务[1]。

改革开放40年来，珠三角农村集体经济无论是发展速度、规模、效益都在全省乃至全国占有极其重要的地位。其中东莞市是一个典型案例。正是依靠崛起的农村集体经济，东莞迅速从一个传统农业县发展成为新兴工业城市，创造了令人瞩目的“东莞模式”。2018年东莞政府工作报告指出，2017年全市28个镇全部入选全国千强镇，13个镇入围前100名，虎门、长安进入500亿元俱乐部，村组两级集体经营总收入突破200亿元[2]。然而，取得成绩的同时也应该清醒看到：在珠三角地区的农村集体经济发展中，镇村基层集体经济可持续发展依然面临诸多困难，部分镇街招商乏力、用地趋紧、发展缓慢，也有部分镇街债务结构有待优化，农村集体经济保持稳定增长的压力进一步加大。

一、珠三角农村集体经济发展的现实困境

珠三角是中国改革开放的排头兵、先行地和试验田，也是农村集体经济发展的典型代表。以东莞为例，2013年底东莞全市村组两级净资产首次突破千亿元大关，至2017年底，全市村组两级总资产1603.5亿元，总收入202.6亿元，村组增资减债再度创新高[2]。然而，在快速发展的同时，东莞农村集体经济仍然面临着收入来源单一、村组间经济实力不均匀、资不抵债潜存隐患以及集体收益普惠率低等问题。

(一)集体经济收入来源相对单一

珠三角村(社)集体经济收入来源中，物业租赁经济占绝对主导地位。从东莞农村集体经济发展历程来看，改革开放后，基层农村村(社)集体采取以集体土地建设厂房和商业铺位出租给外资和民营企业，逐渐形成了以物业租赁为主的农村集体经济模式。根据东莞统计局数据，2011年，东莞市的农村集体物业出租及相关收入达到了107.77亿元，占总收入的72.58%[3]；2013年，其租赁收入占总收入比重达到75%以上的村(社)有295个，比例高达53.10%[4]；经资产优化与重组，至2017年12月底,全市村组出租类收入比例虽有下降，但仍占总收入的72.1%[5]。因此，从目前来看，多数农村村组经济收入在很大程度上还依赖于“卖地—建厂房—收租”的传统经济模式，部分村(社)仍未找到适合自身发展的多元化路径。同时，面对村组两级可供开发的土地资源短缺、物业建设和维护成本逐渐上升等传统要素成本压力，农村经济仅靠租赁收入来实现集体收入的增长已不再成为现实，进一步推进集体经济多元化发展迫在眉睫。

(二)村组经济实力不均

由于地理位置、经济结构及人口数量等因素限制，不同的村(社)之间，其集体经济收入普遍面临着差异化和不均衡性。以东莞市望牛墩镇横沥村为例，其村集体经济实力较弱，根据东莞市统计局数据，2017年集体经济收入仅150万元，村里的发展资金多为扶贫贷款和政府补助。与之对比，中堂镇潢涌村每年可支配集体收入达到了4.5亿元，村委会除了能够完全自行承担基础设施建设、环卫等公共支出费用外，还能够供给高保障性的支出项目，诸如重大疾病险、医保、学生补助等，村民生活水平普遍高于横沥村村民。可以看出，农村集体经济发展存在明显差异。究其原因：一方面归结于不同村(社)的地理区位，由于每个村组所处地理位置不同，其租赁条件对外来企业的吸引力也不相同，区位发展的需求在一定程度上划定了不同出租场地的市场价格，因此地理位置的客观差异直接影响了不同村(社)集体经济收益；另一方面归结于地方政府政策引导。以横沥村为代表的水乡片区为例，政府从整个东莞市规划发展的需求出发，将水乡片区定位于生态保护区，要求尽快转变原来以工业为主的发展方式，按照划定发展方式和路径推动当地集体经济发展，政府的整体规划间接影响了不同村(社区)的收入模式。

(三)集体经济资不抵债仍存隐患

改革开放以来，东莞市镇村(社)依靠集体土地建设和进行物业出租等模式，吸引了大量企业前来投资，其中约70%的外资企业落户在村组。实践证明，以租赁经济模式为基础的镇村集体经济，以每年超过20%的速度快速发展，极大地带动了东莞产业发展。然而近年来，随着产业转型升级，传统租赁经济效益下降、社会治理成本上升和村民社会福利保障提高等因素的综合影响，农村集体经济普遍出现了“卖地透支”、“举债分红”、“负担过重”等问题，农村集体经济资不抵债的问题愈加凸显，已经成为制约东莞产业结构调整升级和城市治理转型的“瓶颈”。

(四)集体经济收益普惠度较低

城镇化伴随着农业转移人口市民化。城镇地区面对庞大的“外来人口”群体，如何处理股东、户籍居民和外来新移民的关系，怎样推进公共服务本外地人口均等，成为当前珠三角农村普遍面临的难题。从东莞发展与实践来看，东莞虽在解决外来务工人员入户、子女教育、基本医疗保险、劳动权益保障等方面做出很多努力，但由于集体经济本身的封闭性，当前的集体经济收益受惠主体还主要限于集体经济内部的股东和户籍人口，外来人口能够享受到的集体经济收益范围非常有限，这在很大程度上导致村组两级在推动社会融合、公共服务、经济利益共享等重大事项改革上收效甚微。从外来人口的社会融合来看，当前外来人口仅仅只能享受到诸如硬件设施等浅层次的公共服务，而对诸如社区福利、社区选举、社区治理等政治经济方面的重大权益问题，还缺乏透明有效的参与渠道和机制，外来人口实质上无法拥有同等福利待遇和共享基本公共服务。

二、珠三角农村集体经济发展面临的机遇

中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村和农民问题的重要途径，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有重大现实意义和深远历史意义。在新城镇化背景下，珠三角农村集体经济面临难得的发展机遇。从东莞经济社会发展机遇来看，主要包括以下几个方面：

(一)国际制造业名城、现代生态都市的定位为农村集体经济指明了方向

在粤港澳大湾区战略部署中，东莞确立建设国际制造名城、现代生态都市目标，这是对东莞几十年发展历程和现状的科学研判，也为农村集体经济指明了方向。农村集体经济在当前及今后相当一段时期便可围绕它来规划乡村变迁和镇区发展，规范运作社会管理，确立与规划合拍接轨的产业体系。

(二)组团式发展为农村集体经济提供了动力

东莞城镇化发展战略提出要构建“一中心四组团”的城市格局，推动城市空间从分散到聚集、从多组团到大组团、从“行政区经济”向“经济区经济”转变。这意味着农村集体经济发展不再受行政区间的隔阻而单打独斗，而是搭上大组团发展这座顺风车，广泛借助市场机制，联合不同力量实现规模化发展，避免重复建设和无序竞争。

(三)城市统筹规划、统一管理为农村集体经济提供了支撑

农村集体经济管理者和经营者学历普遍不高，在内部管理、资产营运、项目经营上缺乏专业知识，缺乏系统思维和长远眼光，这在很大程度上导致集体经济发展低端化、无序化，而且还严重浪费了土地、资金，牺牲了环境和城市有效承载量。城镇化战略提出在城市发展规划、从容建设和有序开发上，要发挥好规划的引领和统筹作用，做到一本规划、一张蓝图干到底。这将为农村集体经济在城市建设、发展规划上提供更专业的指导和更有秩序的统筹。

(四)科学完善的财政体制为农村集体经济提供了资金保障

城镇化发展战略提出要进一步理顺市和镇(街道)财权和事权关系，加强市级在基本公共服务、重大基础设施建设和维护、区域协调发展方面的支出责任，强化镇(街道)社会管理和地方公共服务责任，改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拨经费系数比例。这些将为农村集体经济发展撇下沉重的支出包袱，特别是在环卫、治安和公共服务方面的负担，使其发展资金更加充裕。

(五)广阔的发展空间和巨大的市场容量为农村集体经济提供了有效市场需求

新型城镇化将有利于促进城镇基础设施和公共服务投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能，促进投资、消费和出口“三驾马车”协调拉动，为农村经济发展壮大提供大量的市场需求。此外，通过实施“三旧”改造等工程，既为农村集体经济发展提供了好的市容环境，也为村集体组织减轻了拆迁、安置等带来的高额成本。

三、推动珠三角农村集体经济多元化发展的对策建议

农村集体经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，在提高农民组织化程度、带动农民致富和丰富农村基本经营体制等方面发挥着关键作用。发展壮大村级集体经济，既是农村进一步改革发展的重要物质基础，也是村级组织正常运转的基本保证，更是农村全面建成小康的重要支撑，集体经济发展已经成为一项战略任务[6]。为了破解农村集体经济发展中遭遇的诸多困境，珠三角农村集体经济应坚持走多元化发展之路，具体建议如下：

(一)继续完善股权制度改革，激发村组集体经济活力

1.部分村(社)试点引入总经理负责制，实现市场化运作。将股份合作社的经营职能委托给专业的经营管理团队，建立董事会和监事会并让其起到决策和监督的作用。聘任高水平的经营管理人才，实施总经理负责制，引入现代经营管理理念，使股份合作社更有能力将集体资产的蛋糕做大，真正实现市场化运作，有助于实现农村集体经济转型升级。当然，这个做法不必一刀切，可以选择在有条件、经营性资产比较多的镇村先行试点。

2.完善股份合作制下的股权设置，试点股权流转社会化。股份合作制是珠三角农村集体经济的重大创新成果，是破除农村集体土地所有权虚化的重要体制机制[7]。农村集体经济股权有一定的封闭性和排外性等特征，但在本质上也可以按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求进行改革，结合中央省市的改革部署，可尝试逐步完善股份合作制下的股权设置。比如，积极探索股权有序流转办法，通过有偿购股、项目入股等方式拓宽入股渠道，因地制宜化解疏导农村新增人员的集体经济股权诉求，增强集体经济活力；研究确定股东分红的合理比例，修订原有章程，使章程更切合农村实际，并严格遵照章程，规范和健全股份经济合作社各项制度。除了逐步确认农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权之外，对股份合作制下的股权设置，还可以做出一些试点。譬如在条件成熟时，扩大股权流转范围，由内部流转扩展到社会化流转，促进资源的优化组合和有效配置。同时，依据党的十九大提出的产权改革方向，积极发展混合所有制。

3.完善股权合理流转程序。在贯彻落实《进一步完善农村(社区)集体经济组织股权管理的指导意见》的基础上，在坚持股权固化、保持政策稳定性的前提下，按照“大稳定、小调整”的原则，进一步规范农村(社区)集体经济组织内部股权的继承、转让、赠与等流转原则和程序，依法依规修改完善集体经济组织管理规章制度，积极探索有偿购股、项目入股等有序流转方式，建立新型股份合作组织。通过“村组出土地物业、村民出建设资金”的入股方式发展物业项目，拓宽入股渠道，因地制宜化解疏导新增人员集体股权诉求。

(二)引导物业经济高端化，实现发展方式多元化

为更好地盘活集体资产存量，东莞要着力改善集体物业供给侧结构性改革，壮大集约优质高端物业经济。一是坚持推进集体低端物业升级改造。继续完善《关于推动镇村集体经济转型升级加快发展的若干意见》等系列配套文件，建议市财政每年安排镇村产业升级奖补资金，落实“五补三返一奖励”系列奖补政策，大力推进高层工业楼宇建设和改造，支持建设商铺、写字楼等高档物业。二是积极发展服务型经济。支持农村集体经济组织，通过统筹重建、村企合作、组建公司等，因地制宜发展人才公寓、员工宿舍、酒店商务、物流仓储、农贸市场、餐饮娱乐、文体休闲、信息服务等配套服务项目。三是推进集体土地二次开发。以建设全国城乡土地生态综合利用试点城市为契机，通过置换、回购、转让、整体包租、合作入股等方式，统筹整合土地资源，形成连片建设用地。

(三)注重多渠道发展，实现投资方式多元化

在抓好物业经济高端化这条“腿”的同时，集体经济还要迈出多元化投资的另一条“腿”。一是积极参与资本运营。近年来，东莞加强对村组干部投资理财知识培训，鼓励集体经济组织按自愿和稳健的原则，将闲置资金投入保本型的理财产品，以及收益稳定、风险较小的股权型项目。同时，支持市信托、水投集团、路桥总等市级投融资平台，择优选定一批经营稳定、收益良好的优质项目，面对集体经济融资。二是积极开展合作经营。引导村(社区)以土地、物业、资金等资源，通过信托、合作、入股、投资资金等方式，入股市、镇大型基础设施建设、园区开发、产业投资、“三旧”改造等项目。在大力推进村组间“扶贫帮困”的基础上，注重政策上引导和推动经济发展较为落后的村组，优先参与市级投融资项目和重大优质项目，从根本上破解农村村组集体经济实力不均、发展不平衡困境。

(四)建立现代企业制度，依法依规严格管理

建立现代企业制度是珠三角农村集体经济发展的方向和目标，特别是建立一套适应集体经济发展和现代金融监管要求的农村集体金融信用体系，对于破解珠三角农村经济“资不抵债”和“举债分红”等问题具有重要意义。从现代企业管理角度来看，主要有以下方面：第一，非土地、物业资本或货币资本在与土地、物业资本的经营分离后，可以进入经营竞争性强的实业领域直接经营，但一般不搞独资经营或独自经营。第二，实行集体资产和资本运营的市场化运作、企业化管理。如将资产租赁、承包或者以资产入股参与民营企业发展，以此提高集体资产的运营能力和风险抵御能力。第三，非实体经济项目投资实行严格金融监管。对于经济实力较强、经营管理人才齐备的镇村，可参与非实体经济如金融、房地产项目的投资，但必须建立健全现代企业管理制度，例如成立村镇银行，须按照国家关于金融企业的资格、条件、程序要求进行组建和开展运营；对于经济实力较弱、管理人才贫乏的村组，可尝试优质资产打包抵押，以信贷金融形式参股市镇大型建设项目，但必须依法依规建立健全现代金融监管体系，在集体资产管理委员会的监管下操作等。

(五)探索、尝试资金资产投资新业态

珠三角农村集体经济经过30多年工业化发展，三级集体收入增加较快，已经积累了数额不小的资金资产(物业租金收入、土地款等)。这既是一笔很大的财富资产，但从另一个意义上讲也是一个包袱，如何管好用好、保值增值具有重要意义。

1.拓宽投资领域，尝试从事异地“租赁”投资业务。一直以来，大多数农村集体都在大力发展商业物业项目，而目前商业物业项目收益率下降，这就必须考虑农村集体经济能否走出去，异地开展租赁型投资业务。在粤港澳大湾区建设背景下，随着区域性体制机制形成，珠三角各地市的农村集体经济可尝试异地投资，或购置土地开发租赁经营项目，或直接购置当地物业出租，或投资购地建物业出租出售等。在操作上可在当地设立投资公司，也可委托专业机构进行合作经营管理。以东莞的金融租赁业务为例，近年来随着广州和深圳等地金融租赁业务兴起和市场形成，东莞市委市政府大力引导和推进金融租赁市场业务，依托东莞银行等金融机构，积极推动组建金融租赁公司，在组建过程中政策性引导村组集体经济参股金融租赁公司，从而为实体经济提供设备租赁和金融支撑。总之，租赁业务要打破原有思维定势，从没有任何科技含量的建厂房出租向开办设备租赁公司、提供重型设备与科技工具等现代服务业拓展。

2.投资实体(实业)，突破项目经营的传统思维。珠三角各地市正进行大规模的城市基础设施建设，而基建需要资金。在政府为村集体逐步开放经营性基础设施投资的政策指引下，农村集体可尝试投资城市基础设施建设，比如高速公路、污水处理、垃圾填埋等项目，虽然回收期长，但风险低，保值可信度大。

3.投资金融，尝试集体资产的风险性理财模式。尝试在金融领域投资，选择市场上稳健的金融理财产品，实现闲置资金的保值增值。如此就能做到低风险甚至无风险、收益率合理，并且本金具有灵活性。这样也盘活了村组的土地款，拓宽了集体增收渠道。比如东莞信托发行的“聚龙增值”信托计划吸引了部分村组资金资产。当然，这种方式要充分论证和选择。

(六)推进村组利益分配体制改革，提高集体经济普惠度

从人口结构来看，珠三角各地级市普遍呈现本地人口较少、外来人口较多的“人口倒挂”现象。2017年东莞统计局数据显示， 2017年末东莞全市常住人口834.25万，其中户籍人口211.31万人，外来人口与户籍人口比例接近3∶1。[5]在农村集体经济发展中，集体经济收益目标对象主要集中于本地户籍居民，特别是股权分红、社区选举等重要利益格局的主体力量主要为原始本地居民，加入东莞户籍的新入户居民和未入户的普通外来务工人员均无法参与和享受。然而，随着国家户籍制度改革和社会融合顶层制度的不断完善出台，珠三角传统的农村利益分配体制面临重大挑战，因此在新一轮的城镇化和户籍制度等重大改革进程中，应大力推进村组利益分配体制改革，以部分村组试点，尝试建立以入户时间、技能技术、管理经验等资质要素为股权，拓展外来人口新入户人员参与集体经济股权入股的渠道与机制，从根本上提高集体经济收益覆盖面，推进社会融合。

四、结 语

促进农村集体经济健康发展是实施乡村振兴战略的重要举措和重要任务，因此客观分析珠三角农村集体经济发展中面临的现实困境和机遇，精准聚焦痛点难点问题，为农村集体经济把脉具有重要的理论意义和实践意义。以东莞为案例分析可知，珠三角农村集体经济应充分利用地区机遇和优势，坚持走多元化发展道路，方能开创农村集体经济新局面，为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。