在新时期提升养老保险关系转移接续水平的可行性探索分析

虞舜辉

摘 要：基本养老保险关系转移接续是我国基本养老险制度的重要组成部分，在经济高速发展和人才流动性极具加强的新形势下为确保参保人的参保权利和到达退休待遇领取条件时完整享受养老保险关系提供了重要保障。本文根据现行养老保险关系转移接续政策和流程，对照实际转移接续工作中遇到的问题和难点，在确保现有参保人员转移接续权利和养老待遇不受影响的前提下，通过分析当前经济社会趋势，以结果为导向，从专业化的视角，对现行养老保险关系转移接续分析并评价，试图找到更好保障养老保险关系缴存信息，避免参保人员来回奔波，化解政策堵点、难点的短期和中长期解决方案。

关键词：基本养老保险关系;转移接续;数据安全;退休待遇;公平;便民

中图分类号：F840.67      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）12-0201-04

一、 引言

从《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）实施至2010年1月1日起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，基本养老险转移接续工作随着我国经济、社会的高速发展从无到有在不断地改进完善中，朝着安全、可靠、可持续、高效、公平、法治的方向不断探索前行。它起到了保障参保人员参保信心、助力人才资源高质量流动、保障养老待遇完整享受作用，更重要的是逐步落实当前党中央一再强调的“以人民为中心”的发展思想。

在保障基本、完成任务、取得成绩的同时，在当前转移接续工作中，由于政策规范的历史变迁、各地经济发展水平不同、地方征缴政策区别、不同机构对于社保缴存记录的认知不同、人员流动性积极增强、参保人员层次不同、都会给转移接续工作带来各种阻碍。参保人员经常发生转移数据的失效，不知为何而转、反悔转移等困境。而经办机构对于转移过程中的政策冲突、地区差异、数据难题、历史遗留问题以及转移业务量的激增也是疲于应对。因此，有必要对现行转移接续政策和流程进行完整的梳理和改进。本文的目的即试图对养老保险关系转移接续工作和流程找到短期和长期优化方案。

二、 转移接续政策的探索的意义

（一）参保人社会保险权益的保护

基本养老保险统筹区域、征缴政策、数据碎片化一直是困扰着基本养老保险制度改革的一大难题。虽然《社会保险法》规定，基本养老保险逐步实现全国统筹，但是多年多来进展十分缓慢。产生这一问题的重要原因之一是我国各地区经济发展水平的巨大差异。即使未来实现了全国统筹，基础养老金是否能按统一标准发放也是有待探讨的问题。所以各地区待遇水平的差异将长期存在。

由此我们将不在本文就实施全国统筹或提升当前统筹级别进行讨论，就目前来看、统筹区域的不同造成了参保人员在跨区域流动后，缴存账户资金和记录数据的安全、完整转移接续和数据的有效应用就成为放在所有人眼前的当务之急，由于历史包袱的不同和技术手段信息化程度的不同，账随人走成为历史的必然选择。

（二）为将来采用先进手段和理念完善参保人员记录转移接续积累经验

经过多年的探索，我国养老保险关系转移的有效性和实用性正日趋完善，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台在更高的层次上把保证参保人员退休时完整享受应有待遇，统一养老保险关系业务经办流程做出了巨大贡献。但总体上，我国的养老保险从征缴到待遇结算以及众多细节操作基本上还是由国务院部门及地方政府行政法规、规章及大量的政策文件堆砌而成，跨区域甚至区域内规定相互冲突、规范分散、政策节点不一致、计算方式不统一，导致参保人员和经办机构经常遇到困惑，无论人工计算还是信息系统运算涉及面都过于复杂。

而随着经济的高速发展和人才流动性日益增强，流动的跨度和频率也大大增强，现有养老保险关系转移接续流程可能很快会面临来自业务量激增、频率提升甚至政策本身复杂性的挑战，这就要求今后转移接续工作发展趋势必然是走向统一化、法制化、连续性的轨道。因此有必要对现有的转移接续逻辑和规则进行相应调整，如本文所关注的一次性补缴、临时账户设立、计算规则等需要持续进行梳理，为未来的转移接续工作积累宝贵的经验，有利的可吸收或修改明确，不利的要果断舍弃。

（三）学术研究意义

随着老龄化社会的到来，关于基本养老保险制度研究已经长期处于政府、专家、学者的关注之中，但主要的关注点基本处于制度设计、制度并轨接、延迟退休年龄和账户增值等方面。但是对于养老保险制度构成所必需的最基本的操作层面和制度落实中的问题解析这类问题课题的讨论研究相对较少，缺乏全国性的统一处理意见，甚至同一省份内部经办机构之间对于相关话题的理解都不一致。

笔者在养老保险关系转移接续业务经办中发现各地各时期政策解读不一致所导致的各种问题，切实影响参保人员的社保权益，甚至很多是临近退休待遇领取时间点的，很容易对辛勤工作几十年的参保人员待遇计算產生巨大的影响，无论从法理上还是公平性、可持续性还是便捷性上都非常有必要将此领域的研究提升到学术研究的水平进行探讨。局限于理论知识水平和研究资源，笔者期待能够引起学界对研究基本养老保险关系转移接续及规则中现实与理想的差异的研究兴趣。

三、 养老保险关系转移接续的心路历程

（一）养老保险关系转移接续的作用

我国《宪法》第十四条第四款规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度;第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这是在宪法的高度所体现的公民具有包含社会保险权在内的社会保障权。

而养老保险是国家依据相关法律法规规定，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力而退出劳动岗位后而建立的一种保障其基本生活的社会保险制度。目的是以社会保险为手段来保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。

而随着改革开放的到来经济的发展，参保人员流动就成为全社会所不可避免的问题，相较于计划经济时代就业的固定性而言，为了能让就业人员在跨企业跨地区就业后依旧能够按照事实的劳动关系记录最后享受到应有退休待遇，这时候养老保险关系转移接续就成为社保体系中不可或缺的一环。

（二）养老保险的演变过程

早养老保险制度诞生之前我国的养老保障制度经历了劳动保险制度以及企业保险制度两个阶段，其间由于用人单位的经营收入和支出均由上级财政承担，用人制度和待遇支付由财政托底，无论人员如何流动，对应的养老待遇偿付由人员流入单位通过上级财政拨款支付，并不存在个人账户以及统筹账户转移需求。

而随着80年代经济体制改革过程中各地企业经营权的扩大，政府职能的转变，既有企业保险制度成为企业无可避免的包袱，尤其进入90年代后，企业经营情况的不同会导致职工养老保险待遇产生不确定性和不稳定性，企业职工的养老保险关系无法得到兑现，于是在1991、1995和1997年国务院三次发文要求建立个人与统筹账户相结合的养老保险体系。

（三）养老保险关系转移接续的演变

在1990年代确立统账结合养老保险关系制度后，随着改革开放力度的增加，如何确保流动人员养老保险关系有效接续成为摆在眼前的课题，1996年劳动部颁布的《关于企业职工基本养老保险基金转移问题的通知》（劳部发[1996]78号文）标志着转移接续工作有了统一的标准来源，而从1997年26号文之后多个文件又对账户基金转移规则及其他细则在不同的时间段内对养老保险关系转移接续作出了微调，直至2010年1月1日起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》将全国范围内养老保险关系转移接续的工作流程和计算交接标准进行了确定。

（四）养老保险关系转移接续的重要性

前面说到了养老保险关系对于经济高速发展人才流动性增强的重要支撑作用，这样的描述比较模糊，很多人可能无法领会到这给参保人员带来单位实际作用，而这些作用将最后作用于参保人员从缴存身边至领取完整应有的养老待遇，或者发生亡故时候由继承人领取完整的亡故待遇，除了法定的待遇领取以外，养老保险关系转移接续还对当今很多地方的落户条件、购房门槛、工龄核定等与日常息息相关的地方起到意想不到的作用。

四、 当前养老保险关系转移接续流程和亮点

当前养老保险关系转移接续的基本流程如下：①参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地;②新参保地社保经办机构在15个工作日内，审核转移接续申请，对符合本办法规定条件的，向参保人员原基本养老保险关系所在地的社保经办机构发出同意接收函，并提供相关信息;③原基本养老保险关系所在地社保经办机构在接到同意接收函的15个工作日内，办理好转移接续的各项手续;④新参保地社保经办机构在收到参保人员原基本养老保险关系所在地社保经办机构转移的基本养老保险关系和资金后，应在15个工作日内办结有关手续，并将确认情况及时通知用人单位或参保人员。

相较以往缺乏统一标准和流程的转移接续规则，现有的接续方法最大限度地保障了参保人员的参保信息的完整流转，确保参保人员今后享受待遇的完整性和唯一性，各个操作环节有了明确的操作规程并有个与之配套的若干实施细则，保证了账随人走，记录完整的线性关系，参保人员可以放心地根据职业规划调整工作地点，保障企业和社会价值创造的灵活性性开放性，也避免以往参保人员需要多次来回奔波的情况发生。

五、 当前养老保险关系转移接续过程中面临的问题

由于养老保险关系转移接续无论从流程长度涉及各地缴存政策标准和历史遗留现象的不统一，导致当前各地转移接续工作量大、压力大、计算复杂，政策冲突频繁，以及数据共享交流困难等诸多问题，时常造成参保人员的不满和经办机构的无效重复工作。

首先由于我國养老保险制度从设计、试点到全国实施是一个长期的过程，其间充满了艰辛险阻、各地对于政策理解和经济发展水平的制约程度也不同，尤其是20世纪90年代国有企业、集体企业转型改革期遇到的实际困难，会导致历年各地区参保缴费率水平也高低不齐，而后期由于缺乏统一的补缴政策出现进行缺乏有效监管的一次性补缴现象，在这里我们不单独针对一次性补缴这个话题的合理性、公平性以及历史问题进行分析，我们仅就人社部2016年5号文中规定的养老保险一次性补缴限制转移的条款进行梳理，目前各地在办理养老保险关系转移接续过程中可能最突出的难点冲突点就在于历史上已经发生的一次性补缴记录能否转移的问题上，人社部出台此条款的初衷是维护最基本的公平，让所有的参保人员依规按时缴纳养老保险，而实际操作中就直接涉及以下几个难点：①对于历史上当年度实际与原用人单位存在事实劳动关系的，由于企业效益不好导致的未按时缴纳养老保险，后期补缴行为缺乏完整的补缴规定，容易造成2016年5号文中涉及的四项法律文书的缺失，而且相较企业后期有能力承担这笔费用补缴的，很多企业甚至企业的上级主管机构早已破产或者解散，很多参保人员只能自行以灵活就业身份对缺失的养老保险进行补缴。同时办法中论述的补缴满三年这个时间长度的判断应该以累积还是单次补缴时长作为限制条款的触发机制各地在缴存以及后期转出至转入时不同经办机构理解也不尽相同，判断限制转入的时间以补缴时间还是申请转移时间来对照2016年5号文的实施日期各地也理解不同。这些冲突涉及的参保人员在下岗后迫于生活压力有的背井离乡到其他地区就业、创业落户，为当地经济发展做出贡献，这类参保人员回原参保地领取退休待遇的意愿和现实情况都会与文件本身的初衷产生冲突，如何让这群在历史上已经尝尽艰辛的参保人员有一个比较稳妥的归宿，在异乡能够更好享受天伦之乐也成为摆在我们每个转移人面前绕不过的话题;而与此同时对于补缴记录如何进行清退也摆在了我们面前，由转出地还是转入地进行清退，清退全部补缴费用还是只清退个人缴费金额，清退计算是否包含从缴费之日起也予以结息;②关于临时账户的转移接续，从《国务院办公厅关于转发人力资社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》国办发2009年66号文到2016年5号文一直在强调临时账户转移接续的相关规定，参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地，而现实情况中经常发生临时账户建账地经办机构发出的建账通知书由于缺乏统一高效的信息平台，或者临时账户参保人员一般账户所在地与户籍地为两地，导致信息无法百分之百传送到临时账户参保人员的一般账户或者待遇领取地，而即使能够确认待遇领取地的情况下，经常遇到转入地对于政策中关于“已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系”的描述解读为退休待遇一旦核定完毕，其他地区的参保记录无论一般还是临时账户都不予以接收，而这样就给临时账户建账地经办机构提出难题，不满足退休条件不能发放养老金，但是规定要求临时账户必须转移不能提取，就让临时账户的最终处理充满矛盾;③除了上述两条由于政策之间缺乏明确解释导致的冲突以外，当今高速发展的社会，人才流动频率和跨度不断增加的情况下，如何做到转移接续的高效安全就成为无法避免的话题，从转移经办的流程来看，一个完整的养老保险关系转移接续手续从规定上可以达到45个工作日，这还没有算上公函寄送的时间，如果中途发生遗失或者数据错误的话整个流程会被继续拉长，这样的话很难百分百做到及时完成转移接续工作，而且就以长三角为例，就业流动性急剧增加，80后90后参保人员还有一线重复性劳动岗位跳槽的意愿强烈程度惊人，跨统筹区转移接续的情况日益增加，日常操作中经常会遇到上一个转入业务还没完成就又要转出的情况，有的甚至是来回往复转移，这无论对参保人员自身还是经办机构来说都不是好事，说到这个就肯定无法绕开现行养老保险关系转移接续信息表本身的数据要求以及计算的复杂程度，其中涉及缴费类型、缴费比例、记账金额、年度结息时间节点，历史上不同地区可能不尽相同，本身如果是固定的计算方式，对于现有信息系统来说不是问题，可是涉及重复缴费清退、转出、转入方历史缴费结构存在差异之后重新办理转出甚至多次转移的时候很多地方的信息系统就无法顺利完成，需要费人费时的人工计算干预，数据计算结果的准确性、安全性和实效性都无法得到完整的保障。

六、 当前养老保险关系转移接续政策优化的短期展望

就展望而言，本文将分短期目标和中长期方向两个维度进行探讨，以便在不同时期针对当下紧急难点找到易于解决的必要方案和针对中长期随着技术和社会认知能力发展而可能做到的可持续性优化方案。

就当前而言比较棘手的是那些涉及一次性补缴又临近符合在异地领取退休的参保人员以及那些由于对政策不理解或者信息传递问题导致临时账户参保人员在一般账户所在地领取养老保险待遇不全又无法进行账户清退这两种情况，如何让参保人员完整享受到应有的退休待遇是当前我们工作的重中之重，这直接影响到群众对于当前经济社会发展先进性和我们是否做到以民为本的评判结果。

对于一次性补缴问题，笔者认为最直接也是最根本的处理方案是对于当前操作中的几个重点问题由省级人社主管部门甚至人社部发文就相关问题进行规范，比如：①对于一次性补缴设计四项法律文书的约定，应对秉持文件前置的原则，各地经办机构硬强制要求在进行补缴工作之前必须经由文件所述四个指定机构出具文书作为补缴依据;②对于2016年5号文之前由于历史原因和地方政策已然办结的以企业员工身份补缴业务，如四项法律文书缺失的，可通过参保人员的个人档案、工资记录、原用人单位历史文件等为依据，对于其在原用人单位工作期间的社保记录进行补缴的应当予以认可，但是离开原用人单位后或者就业前的个人身份（灵活就业）未缴纳社保的一次性补缴不可予以认可，这样区分对待是对辛勤劳动的参保人员对社会贡献的认可，同时可以阻止各地违规补缴现象的泛滥，做到现实与法规目标的有机结合;③如果上述两条建议能够最终被主管机构认可并实施，那么对于触发2016年5号文一次性补缴限制转移条款的时间节点的认定应当从参保人员申请转入之日起进行审核，以此严肃文件描述的解读确保政策发布与落实的一致性，如上述两条建议最终未获认可，则建议各转入地可以自行根据补缴的情况与历史记录从以民为本的角度出发对企业就业身份的补缴予以认可;④对于补缴清退问题的建议，对于补缴记录的清退，建议由补缴发生地也就是转出地由参保人员申请清退，转入地不应当也没有历史责任对补缴记录承担后果，此举也可以更好地限制各地的补缴行为，若真由于历史原因需要补足养老保险缴费记录的，应当在核定完参保人员待遇领取地后由待遇领取地社保经办机构根据政策予以落实，至于补缴记录的清退，建议在按年度结息后清退个人账户，以此确保参保人员权益不受损失，同时也保证统筹基金的安全延续。

对于临时账户在参保人员开始在待遇领取地落实待遇后才发现未进行转移的，为了规范待遇领取地的规则义务，避免人为的疏忽，应当强制要求一旦发生此类情况，参保人员的待遇领取地必须将退休待遇予以回退，待临时账户转入完成后重新进行转移，当前政策中关于“已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系”这句话应当理解为养老保险待遇的关系不再予以转移，退休待遇的发放主体不再予以变更，否则就容易造成待遇领取地经办机构不予以接收这样的操作对临时账户只可转移不可提取这样的原则产生冲突。

至于通过健全的信息共享机制对参保人员临时账户信息予以查询甚至是临时账户这个概念是否需要进一步讨论延续的必要性将不进行展开讨论，待机会成熟可另行探讨。

七、 当前养老保险关系转移接续政策优化的长期规划

由于历史原因和技术手段以及既有政策法规的意见建议反馈需要长期的搜集过程，很多优化或者調整不是一蹴而就的，在这里笔者就对几个大的方面进行粗略的阐述，以期能够对今后各经办机构和主管部门的政策制定和落地起到启发作用。

在当今信息化水平日新月异的情况下，如何完善人社信息在经办机构内的安全共享和信息传输，减少参保人员来回奔波办理转移接续业务就成为摆在面前的首要课题。笔者建议借鉴黑龙江省、广东省等地的平台，设立省级甚至全国性的人社信息沟通系统，当然此系统可以建立在当前金保系统之上成为拥有完整功能权限的模块，这样就可以确保待遇领取地为参保人员核定退休待遇时其在外地的参保记录不会遗失。

若上述系统能够建立，那么建议今后关于一般账户参保人员转出后，如回头重新在当地就业时已达到开设临时账户条件的，只能开设临时账户，后期依照养老保险临时账户转移规定在退休待遇核定时予以转移。这样可以在参保人员到达退休年龄时更准确判断退休待遇领取地产生非常重要的帮助，避免现在判断条件过于复杂的问题。

同时当前社会经济高速发展，人才流动性激增的情况下，若参保人员来回往复甚至多地转移，就目前的操作技术和办理流程都相当耗时耗力，参保人员本身也疲于奔波，自己也不知道为何而转，在上述信息系统建立的基础上，参保人员和当前参保机构或者待遇领取地经办机构能够核实到参保人员完整参保记录的情况下，建议人社主管部门可以择机将当前转移接续的流程进行调整，参考当前全国住房公积金转移接续平台的操作逻辑，在待遇领取地由待遇领取地审核后符合条件的由待遇领取地向转出地经办机构（原参保机构）提起申请，做到真正的帐随待遇走，避免当前账随人走政策对于经办机构和参保人员本身所提出各种时效性的要求和义务，真正做到简政放权、便民为民。

另外随着信息技术的提升和各地经济财政条件的进一步发展，当前养老保险关系转移接续信息表中各种复杂的信息记录和年度结息显示功能可以予以简化，强制实施全国统一征收比例、记账方式和结息方式以及各个时间节点，因为当前要求的这些信息来源时间不同，历史上的转移录入方式不同，例如年化基数，月化基数，是否需要录入结息信息等对一般非专业人士没有直接的价值作用，建议今后信息表中只显示与上述信息系统一致的参保人员历史缴费信息，所有的计算由统一的规则在待遇领取地（转入地）计算待遇时一并通过全国统一的方式进行结算，足够精简的数据才能更好地保证转移接续工作的准确性和及时性。这才是养老保险关系转移接续工作价值的真正体现。

参考文献：

[1]李晓聪.公平视角下社会养老保险权制度分析[D].北京：中国农业大学，2017.

[2]庄汉.《社会保险法》的价值取向与制度反思[J].社会保障研究，2012（2）：9-14.

[3]郑功成.让社会保险发展步入法制化轨道[J].中国劳动保障报，2013-11-12（003）.

[4]李娟妮.我国《社会保险法》现状与完善措施研究[D].西安：西北大学，2013.

[5]张园，熊思豪，林贞，等.论社会保险费补缴纠纷的可诉性[J].中国劳动，2015（22）：56-60.

[6]褚福灵.职工基本养老保险关系转移现状的思考[J].社会保障研究，2013（1）：3-5.

[7]李志明.中国社会保险立法研讨会观点综述[J].社会保障研究，2010（2）：190-200.

[8]任宝宣.人社部副部长胡晓义解读《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实现养老保险关系跨地区转续农民工与城镇人将同等待遇[N].劳动保障世界，2012（2）：12-13.

[9]郑功成.社会保障概论[M].上海：复旦大学出版社，2008.

[10]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002.