从粗放扶贫到精准扶贫

周兰　吴声风

摘要：精准扶贫是一项有明确时限、需要在短期内集中各项资源高效推行的贫困治理方式，但这种带有运动式特点的治理方式，由于其自身具有的缺陷，通常无法实现常态治理。文章探讨了从粗放扶贫到精准扶贫的制度逻辑演变，分析了运动式治理视角下存在的主要障碍性因素。提出更好开展精准扶贫应从创新精准扶贫机制，完善第三评估监控机制，健全精准扶贫配套制度以及鼓励多元主体参与等多方面完善我国精准扶贫路径。必须进一步创新精准扶贫机制，使其发展为一种长效治理贫困的方式。

关键词：粗放扶贫；精准扶贫；运动式治理；风险防范

精准扶贫是我国贫困治理领域推出的新理念，作为今后国家扶贫开发工作的指导思想，将对新时期的贫困治理及国家综合治理产生深远的影响。农村扶贫工作一直受到政府的高度重视，未曾懈怠。“精准扶贫”一词是习近平总书记于2013年湖南湘西考察时提出的，他认为扶贫要实事求是，因地制宜。2015年年末，国务院召开扶贫工作会议并明确提出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。然而，2020年即将来临，全面建成小康社会迫在眉睫。对比各地情况，扶贫工作情况不一，参差不齐。贫困线上的人口基数过大，成为同步迈进小康社会的阻力。党的十九大报告中明确提出“乡村振兴战略”，着力解决“三农问题”。在这样的时代背景下，研究农村扶贫问题具有重大的现实意义。

一、粗放扶贫到精准扶贫的制度逻辑演变

1986年，我国明确实施扶贫开发，至今已经有三十多年的历史。在此之前，我国一直采取通过发展经济、提高人民整体收入和生活水平的方式，对普遍存在的贫困进行消除。但由于地区发展不平衡造成收入差距的进一步悬殊，贫困状况具有明显区域性特征，因此有针对性的扶贫治贫成为历史的必然。在以往粗放式的扶贫模式中，经济落后的中西部地区的国家级贫困县是重点扶贫的目标及对象，但扶贫收效甚微。结果是投入大、效率低， 脱贫与返贫循环往复，陷入“年年贫困年年扶”的扶贫怪圈。粗放扶贫是一种“大水漫灌式”的救济式的扶贫，主要依靠政府财政扶贫资金持续性不断地投入。但是政府的投入对于贫困居民来说是远远不够的，近乎杯水车薪。而扶贫过程中的贫富差距却在不断增大，贫困人口的脱贫难度也不断提升。不但难以让贫困户摆脱真正的贫困，甚至还由于政府单一的财政扶贫资金衍生出基层腐败、高调贫困、争跑“贫困帽”等形形色色的问题。粗放式扶贫没有弄清致贫的真正原因，缺乏针对性，没有考虑到因地、因村、因户制宜问题。在我国扶贫开发工作历史进程的基础上，精准扶贫较以往的粗放扶贫方式，有如下方面的转变：1.目标范围的转变：由区域转为个体。2.扶贫方式的转变：由“大水漫灌式”转为“滴灌式”。3.扶贫理念的转变：由消除普遍贫困转为彻底消除贫困。

二、目前我国精准扶贫的运行机制

1. 从扶贫开发推动力量来看，政府是精准扶贫工作的领导者与推动者，从中央政府到地方基层政府的具体实践中，精准扶贫是各级政府利用自身的政治资源与政治权力，调动相关部门与下级部门的能动性进行的一种政治行为。纵观当代中国农村反贫困基本历程，以1978年为第一阶段党和国家的重心转移到经济建设上来，通过改革解决农民温饱问题的体制，如农产品流通和收入分配制度改革等推动反贫困；1986年国家成立了扶贫开发领导小组，扶贫工作转变为制度性和开发式扶贫。1994年国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》主要针对边远山区、老革命地区进行扶贫攻坚；2000年国家进行全方位反贫困，并印发《中国农村扶贫开发纲要》；2014年，精准扶贫工作模式的顶层设计得到详细的规制，推动了“精准扶贫”思想落地。贫困治理中国家权力的大力介入，使得扶贫开发呈现出“运动式治理”的特征。政府动用国家权力和权威，集中并动员各种社会资源，集结人力、物力、财力等对贫困地区和贫困人口采取一种大规模行动，包括派遣工作组，甚至将扶贫作为“中心工作”、“政治任务”等。

2. 从扶贫开发动员方式来看，首先从国家和各省市所召開的扶贫开发工作会议，制定精准扶贫目标，然后通过政治动员的方式下达到地方政府，在基层政府中贯彻实施扶贫目标，完成额定任务。基层政府为了在短期内完成目标，常常采取政治动员的方式，将各种有限力量、资源和组织集中起来，通过开会、谈话和下发文件等形式将基层所有部门公务员、事业单位人员对贫困户实施包村到户式扶贫，对艰苦偏远户和生产生活条件恶劣的贫困地区动员生态移民搬迁。各级政府运用手中的政治权力，集中各种资源、动员群众，通过政府的力量来解决国家的贫困问题，使得贫困群体脱离贫困，迈向美好生活。整体看来，如今的精准扶贫是一种运动式治理模式，是政府为了解决长期的历史遗留下来的贫困问题，集中资源、动员社会进行的反贫困的攻坚战。

3. 从扶贫实施模式上分析，精准扶贫具有流程化的特点。 首先各地基层政府按照一看房，二看粮，三看劳动力强不强，逐村、逐户、逐人进行精准识别建档立卡，根据因病、因学、因灾、因残等各项致贫指标，对所有建档立卡的贫困户进行再次甄别并建立精准扶贫“台账”。地方政府派出大批领导干部和工作人员下到基层开展工作，同时规定硬性的目标任务，通过层层签订脱贫任务书，逐户落实帮扶措施，以产业扶贫为主要带动方式，即通过在贫困地区发展支柱产业，乡村旅游通过多种组织形式，带动贫困农民调整产业结构，增加贫困农民收入，发展现代特色产业实现短期内扶贫政绩。从总体来看，产业的确发展起来了，但是这种以项目为依托的扶贫资金投放模式存在弊端。一是政府为了方便实现垂直的专业化管理和控制，倾向于提供一整套标准化和技术化的操作制度，具有比较鲜明的技术官僚主义特征，扶贫开发正在变成以项目评估和项目管理为中心的治理体制；二是项目具有一定的门槛，需要农户具备资金、技术、人力等，发展型项目需要农户掌握相应的各种技能，基建类项目则需一定配套资金，这种投放模式不仅可能很难辐射到真正贫困的对象，甚至为相对富裕的人群因项目获益提供了合理依据，以至于出现“精英捕获”现象。endprint

三、运动式治理下实施精准扶贫的风险及主要障碍性因素

1. 主要表现在缺乏实践性的理论研究，在现有的研究中，现有的研究文献大都集中在精准扶贫的概念与意义上，对具体扶贫的经验总结，扶贫中遇到的问题与解决途径的研究较少而且不够深化。中国的精准扶贫是由中央-地方作为主体对扶贫对象发布扶贫命令，对运动式治理客体产生强大推动力，使其按照既定的轨道运动。精准扶贫计划为每个贫困户制定合适的脱贫方案，包括更有针对性的项目、资金、政策措施和评估。精准扶贫的目标不再是贫困地区、贫困县和贫困村，而是直接瞄准贫困户。所有的贫困户根据所处环境被分为不同类型，政府通过不同的方式来帮助不同的贫困户。当前国家的政策方针和相关的报道虽然提供了一定的理论指导，但是没有从理论的高度对精准扶贫机制进行全方位透视。由于政策方针的宏观性，基层政府按照精准扶贫的文件指导，单纯对贫困人口进行救济。

2. 形式与实质的矛盾，在区域脱贫上，精准扶贫以区域扶贫项目开发为主要模式，核心是培育造血功能以解决贫困地区的贫困问题，认为只有提高贫困人口的人力资本，提升其自我发展能力，才能摆脱贫困的桎梏并达到可持续发展的状态。造血式的扶贫成果差强人意受到效率优先原则的影响，因此长期投入的造血扶贫工作常常异化为追逐效益的短期行为和盲目行动。会破坏原有扶贫项目的定位，进而转变为追逐短期的利益。同时，扶贫实践中存在着浓厚的官僚主义色彩，其垂直的行政化管理体制忽视了农民作为脱贫对象的主动性。这种自上而下的垂直化管理难以动员和组织贫困对象，使得农民产生了很强的外部依赖性，是被政府推着走而不是积极主动的前进着，并没有挖掘出其主动的参与意识和改变意识。另外，所有农户的贫困问题都采取一刀切的解决办法，忽视了贫困对象的差异性、个体性、独特性。

3. 扶贫工作的内卷化倾向，投资边际效应递减，区域瞄准机制效率低下。扶贫工作呈现逆向化发展。随着扶贫资源的不断加大投入，贫困地区的扶贫工作越来越系统化、精细化，但是仍然很难从“粗放式”转变到“开放式”进而达到可持续发展的状态，反而陷入一种僵化的刚性结构中，并不利于“开放式”扶贫的发展。主要表现在扶贫方式创新上，不管是在目前的研究还是具体实施中，扶贫的主体都是以政府为主体，其他企业，第三部门，公民参与较少。由于贫困对象的特定性，精准扶贫没有把贫困对象的需求与扶贫供给相匹配，目前主要集中在生态农业，异地扶贫搬迁等，很多贫困对象并不适应扶贫搬迁中安置房的生活方式。精准扶贫目前以单个扶贫项目带来的扶贫效果和独立的扶贫建设项目的制度保障方面。如何进一步解决精准扶贫制度化下的贫困人口持续发展能力的制度保障和脱贫后的可持续生计等，都需要考虑贫困对象的真实需求，改变目前精准扶贫单一的扶贫模式，创新扶贫的具体实施方法和完善具体的指导性制度，以低成本的投入达到更好的脱贫效果，并且保证精准扶贫制度的可行性和实践性。

4. 精准扶贫缺乏可持续性的常态治理机制，在目前的精准扶贫帮扶中，通常是种牛、种羊、种桃子、核桃、猕猴桃等发展养殖业或发展种植业，此外就是修建改造贫困群体住房、提供一些日常生活用品，比如煤炭，棉被，粮食等。种植这些农作物不仅破坏了原有的农村自给自足的生态农业方式，而且大規模的种植这些，产品的销路和扶贫对象的创收也是个很大的问题。除此之外现在农村的另一条扶贫模式就是打造生态旅游业，例如贵州省很多乡镇都在兴建旅游业，从长远看，旅游业产业增收较小，首先是旅游业的规模经济效应比较差，其次就是让旅游业实现短时间的脱贫那更不可能。很多地方热衷于为贫困户修房或改建房屋，理论上，政府提供的住房补贴和补偿金可以帮助贫困人口搬迁安置后脱贫。但以往的异地搬迁安置常常导致搬迁居民面临更严重的经济困难，尤其是对于年长且缺乏其他技能的农民，他们脱离了传统农业后无法融入新的生产活动。不仅如此，地方政府在异地搬迁安置中还会受到利益驱动。地方政府通过重新安置农民可以合法获得农民的宅基地并将其变为耕地，从而得到等量的土地指标用于获利更大的产业。国有企业或民营企业也会购买这些土地来发展旅游业或生态公园。虽然地方政府或企业在获得土地后，会给予农民补偿或工作机会，但混杂了地方政府和企业利益的异地搬迁安置会影响到精准扶贫的效果。这些政策总的来说带有运动式治理的典型特征，这种运动式扶贫治理付出的成本比较高，扶贫资金的投入与扶贫效果存在一定的差异，长期容易造成“运动不止、问题不止”的结果，最终不能实现精准扶贫的可持续机制。

四、精准扶贫风险的规避路径探析

精准扶贫是一项有明确时限、需要在短期内集中各项资源高效推行的贫困治理方式，但这种带有运动式特点的治理方式，由于其自身具有的缺陷，通常无法实现常态治理。

1. 必须进一步创新精准扶贫机制，使其发展为一种长效治理贫困的方式。

首先通过对目前扶贫机制的输血功能转化为造血功能，从机制上实现贫困人口的被动心理接受度转变为强烈的脱贫致富意愿。其次根据本地区的实际情况，在政府的宏观政策下，结合本地区的资源与区位优势，因地制宜的开展适合于本地区的扶贫机制，不管是脱贫致富还是新增就业都离不开产业的支撑，所以要把产业扶贫作为重点，以产业扶贫带动人口脱贫，形成产业链条与连带效应，以产业增收实现创收，带领农民脱贫致富。把政府主导转变为政府引导，通过市场主导，政府引导，全民参与的模式创新扶贫机制，实现制度性治理。

2. 引进第三方监督评估体制，鼓励独立于政府部门之外的第三方组织，对扶贫工作的过程和内容进行监督，对其实际效果做更为客观、公正的评估。改变目前的上级评下级的评估模式，这样可以避免上下级政府之间形成的博弈模式，从建档立卡的源头开始，可以由基层政府之间相互监督，交叉考核，各乡镇之间形成竞争机制，对扶贫过程和内容进行动态监督。其次对扶贫项目进行考核，通过不同地区对贫困主体进行评估，分析贫困的原因，生活状况等进行分类，设置合理的绩效考核指标。由于我国的国土面积广大，同时贫困地区分散，贫困程度不同，不能设置统一的指标来考核，要根据地区发展设置可持续的常态化治理考核指标。其次可对各个地方建档立卡的相关数据进行分析，对覆盖地区的贫困状况、贫困人口需求、贫困相关特征以及项目开展的必要性、有效性、可行性等方面进行甄别分析，对项目的各类绩效包括资金使用、管理、减贫等各方面进行深入评估。endprint

3. 鼓励多元主体参与扶贫，加快健全精准扶贫配套制度完善的脚步。首先作为扶贫主体的农民一定要充分发挥其积极性，认识到自己的主体作用。必须要有从被动的接受脱贫到主动的发家致富的思想转变，引导农民思想及行动上的改变，这样才能学习先进的产业经验，并转变目前政府主动的主导型扶贫。同时引进市场机制并出台相关支持政策，以鼓励企业参与到产业扶贫中来。其次充分发挥市场的引导作用，目前产业扶贫的参与主体是连着市场与农民的企业，经过市场的过滤，扶贫产业中的产品能更好的适应市场的需求，更好的把农产品变成市场产品，降低了风险。此外，对于农村来说，就业就是一个大问题，目前政府对教育的扶贫方式主要是减免学杂费，并没有考虑到教育与就业关联问题，只有以教育带动就业，才能通过发挥政府部门、教育单位、企业等社会力量的各自优势，同时整合政府部门的各种资源以引导社会力量积极参与，形成整体合力对农民进行技能再教育培训与农民子女的教育就业结合在一起，最终实现教育扶贫的效果。

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*项目名称：贵州大学2013年校级专项项目（2X2013043）。

（作者单位：贵州大学公共管理学院）endprint