河北省农村宅基地退出中农民权益保护问题研究

李亚莉

摘要：从城乡统筹发展和土地高效合理利用等角度来看，农村宅基地退出成为必然趋势。农民权益保护是宅基地退出工作的基础和首要前提。我国宅基地退出中农民权益受损的原因主要是宅基地处分权不充分、政府征收占比较大、退出补偿方式单一和社会保障机制不健全等，针对以上现状分析提出几点建议包括完善立法、弱化政府推力、提供多样补偿方式和完善社会保障制度等。

关键词：宅基地退出；城镇化；农民权益；保护机制

随着我国城镇化进程的推进，城市建设用地需求大幅增加，同时大量农村剩余劳动力进城务工并落户，原宅基地依然保留造成农村宅基地利用效率低或闲置的现象十分严重。国家一直提倡土地的高效、节约、集约利用，如何处理农户进城落户之后的土地问题成为社会各界关注的重点。农村宅基地退出逐渐成为缓解城镇建设用地紧张同时提高农村宅基地利用效率的重要手段之一，从城乡统筹发展和土地高效合理利用等角度来看，农村宅基地退出已然成为必然趋势。

我国现行的宅基地制度对于农村集体经济组织成员是一项福利，随着大量劳动力进城务工和居住，宅基地所承载的功能发生了很大变化。如何推动宅基地制度改革以及在宅基地退出过程中如何保障农村居民的权益引起了社会的广泛关注。本次调查共发放调查问卷318份，回收有效问卷301份，被调查者均为在城镇务工的河北籍农村居民，其中唐山籍106份，张家口籍52份，石家庄籍48份，保定籍37份，廊坊、邢台等地共计58份。

一、宅基地退出和农民权益的相关概念

宅基地使用权是我国土地产权制度中比较特殊的一种用益物权，法律规定为农村集体经济组织分配给本集体成员无偿使用的土地，承担着农村居民基本居住问题的社会保障功能。我国土地相关法律一直都严格限制宅基地使用的流转，但近几年我国在此问题上开始尝试放开限制。国土部于2016年10月公布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，意见中指出允许进城落户人員在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。因此目前我国宅基地退出有国家强制征收和农民自愿退出两种主要形式。

宅基地退出过程是农民房屋所有权和宅基地使用权的灭失，所以摸清农民权益在宅基地退出中的受损情况及原因，成为建立宅基地退出机制的首要问题，同时为完善宅基地退出政策提供建议。

我国2013年开始执行的新《农业法》中单列出第九章—农民权益保护，对农业行政主管部门依法管理、“依法治农”均做出明确规定，众多规定的出台势必对我国农民权益保护工作起到积极的作用。农村居民作为社会成员就应该享有政治、经济、教育、医疗等各种权益，因此农民权益是一个综合性概念，概括起来主要包括经济权益、社会权益和保障权益等。在当前社会农民的大部分权益基本都得到了很好的保护，但是在农村宅基地退出问题上，农民权益保护还存在着诸多问题。

二、我国宅基地退出中农民权益保护现状及存在问题

（一） 宅基地退出中农户处分权能受限

河北省农村“一户多宅”和超占宅基地现象普遍，调查中被调查者家中拥有两处以上宅基地的比例为23.1%，宅基地面积超标占比约39.2%。根据我国相关法律规定，宅基地使用权的权能中处分权受到很大限制。对于农民个人而言，受限的处分权一方面剥夺了农民对宅基地自由流转的权利，同时导致了宅基地的闲置浪费。对于农村居民来说，生活中两大最主要的资本—宅基地使用权和土地承包经营权都难实现经济价值的体现。因为宅基地处分权的受限，宅基地使用权难以体现土地价值增长所带来的预期收益，造成宅基地退出积极性降低，同时农民权益因此受到损害。

（二）政府主导的征收占宅基地退出比重较大

本次调查中共有47份选择愿意主动退出，占比为15.6%。征收将农民集体所有权的土地转变为国家所有，随着集体土地所有权的灭失，宅基地使用权也随之消失。一直以来，政府主导的宅基地退出占比很大。通过调查发现农民主动退出宅基地使用权的比例较小，主要因为农村居民对于以后的城镇生活存在一定的担忧，原因来自于多方面，买房、就业、子女教育、医疗等等。城镇化不单单是土地城镇化，更是人口的城镇化，人口城镇化不只是将户口转到城里，还要在很大程度上为宅基地退出人群解决住房问题。征收过程中，宅基地使用权人没有话语权，被动接受征收决议及补偿方式，严重损害农民的财产权。

（三）宅基地退出补偿方式比较单一

综合全国宅基地退出试点地区的补偿模式大体上有货币补偿、补偿安置房、平等置换商品房等方式。本次调查中，河北省农村居民宅基地退出补偿方式选择货币补偿的占比47.2%，选择置换房屋的占比13.9%。调查过程中了解到不同年龄阶段和教育背景之下的农村居民，在宅基地退出补偿问题上有不同的需求，比如就业或者社会保障等。我国现在的宅基地退出模式中，大多数地方退出补偿方式单一，在宅基地退出补偿问题上农民几乎不能根据自身意愿有所选择，就造成宅基地退出存在一定的局限性，对于农民自身权益有损害。

（四）宅基地退出后的相关社会保障机制不够健全

通过调查问卷分析得出约63%的受访者认为宅基地退出补偿标准偏低，农村居民退出宅基地以后，获得的补偿不足以维持基本生活。但是农民自身缺乏非农生产的技能，文化水平普遍不高造成就业困难，一旦退出宅基地，能否在城镇生活下去成为首要考虑的问题。进入城镇生活后，水电、燃气等生活成本的增加对于农民来说也成为沉重的经济负担。因此退出宅基地的农村居民的社会保障权益受到损害。

三、宅基地退出中建立农民权益保护机制的建议

城镇化进程中，农民宅基地如何退出问题，根本不在于能否流转，而在于进城人员在城市能否有稳定的非农收入，是否获得相应社会保障等。具备这些前提之后，进城人员才能无后顾之忧地放弃原有的宅基地使用权，因此，农民权益保护是城镇化建设的基础和首要前提。endprint

（一）完善相关立法，赋予宅基地使用权完整权能

国家在相关法律建设方面应明确农村土地相关权利主体的权利，赋予宅基地使用人充分处置权，为农民权益的保护提供法律基础，能够让农村居民自由选择是否退出。

同时政府应当建立农民权益保护的服务机制。农村居民进入城市后，应该提供相应的各项服务，让农村居民享有与城镇居民同等的待遇。

（二）规范政府行为，减弱政府推动宅基地退出的推力

国家征收农民集体所有的土地应该以公共利益需要为基本前提，在城镇化快速发展的今天，单纯依靠征收的方式让农民退出宅基地已经不能满足城镇建设用地增加的需要，所以国家应减弱政府推力，转而解决在宅基地退出中农民的后顾之忧。

农民宅基地使用权退出与否应当尊重农民自身意愿，政府应该积极引导，全面考虑农民的生产生活习惯及其适应能力和接受程度，因势利导，保障农民合法权益，任何组织和个人均不能强迫农民退出宅基地。

（三）赋予农村居民多样化的选择

在国家征收集体土地時多数地区以货币补偿为主，但是补偿价格较低，国家应该适当提高宅基地退出补偿标准；其次，可以推广鼓励农民选择新型社区安置房，将农民自愿退出的宅基地进行统一整理或者复垦为耕地，进行耕地总量补充；平等置换商品房的方式需要需要政府部门及财政支持，让退出宅基地的农民真正融入到城镇居民之中。在农民退出宅基地时政府能够提供多种补偿方式并允许农民根据自身需求自主选择，是对农民权益较切实保护。

（四）建立完善的社会保障制度

农村居民退出宅基地进入城镇后，社会保障政策必须首先落实。农民取得宅基地使用权具有福利性质，换句话说它就是农村社会保障的重要组成部分。农村居民退出宅基地以后，就不再享有申请宅基地使用权的权利，实质剥夺了农村居民原有的社会保障，因此必须为其以后的社会保障做出妥善安排。政府应该加大就业、医疗、教育等方面的投入，通过增加就业技能培训等，让退出宅基地的农村居民享受与城镇居民同等的待遇，消除他们的后顾之忧，可以极大程度上促进农村居民主动退出宅基地。

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*基金项目：2017年度河北省社会科学发展研究课题（课题编号201704120

405）河北省农村宅基地退出影响因素及路径研究。

（作者单位：华北理工大学管理学院）endprint