我国农村土地承包经营权确权问题及原因探究

张丹阳

摘要：农村土地承包经营权确权工作是农村现代化建设的基本措施，其不但能够有效提升农村居民的整体收入，处理农村矛盾纠纷问题，同时还能给农业稳定发展奠定良好的基石。2017年中央一号文件提出深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。党的十九大报告也再一次强调了巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。目前，全国土地确权工作正在火热进行中，大部分地区都在2017年基本完成土地确权任务。文章在分析土地确权工作冲刺阶段仍旧存在的一系列问题的基础上，深层次挖掘这些问题背后的原因，从而针对问题及其原因提出相关的政策建议。

关键词：农村；土地确权；原因探究

一、农村土地承包经营权确权工作中存在的問题

（一）归属有争议的土地确权问题仍未得到有效解决

1. 原始记录数据丢失或与事实不符的土地：一是由于有的土地因年代久远，村民的土地证己经丢失而无法找到依据，从而造成了产权不明晰的情况。二是由于村政府缺乏技术、经费不足或人手不够造成政策实施不到位，导致很多“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等问题。三是农户土地登记面积与实测土地面积不吻合。一些荒地、池塘、土路、河沿等并没有算入承包地，经过多次农地调整分配，有些荒地被开垦，有些沟渠、河沿、道路等被拓宽，有些池塘被深挖或者填充，直接导致农地面积的增减，而农户承包地界线不明确也可能会导致农地面积的增减。

2. “四荒”土地：对于农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩（即“四荒”）土地的权利归属，目前尚存在争论。这些土地是村民在未经过当地政府同意私自开荒耕种的土地，若按“先占先得”的原则进行分配，显然有失公平，难以服众；若不予颁证，则又造成土地资源的浪费和利用效率的低下。

3. 私下流转不规范或改变用途的土地：由于农民权利意识的淡薄，一些土地的流转可能只在亲戚好友之间产生，仅有口头协议或没有协议；或者由于很多村民长期外出务工，田地由他人免费耕种多年。还有一些农民直接在自家耕种地上建造房屋，或圈地饲养牲畜。这些都给确权工作带来了困难，给纠纷出现埋下了隐患。

（二）农民和基层确权人员积极性低下

农民对土地确权意义与认知远远不够，他们只知道国家出台了新政策，并不知道其目的在于便民惠农。对于农民而言，该决策是否能够带来利好尚不明确，农民只能被动接受。由于农地收入较少，很多村民更加关注农地背后的补贴收入，对于确权工作并不关心或持观望态度。确权工作的展开必然导致个别农户的土地缩水以及权属有争议的土地归属问题都可能导致村民和工作人员的矛盾产生或激化。

确权的基本流程是首先对土地和农户家庭进行调查，然后勘察丈量土地，明确土地权属和边界，最后登记颁证。大多数农村都缺乏查勘土地所需要的专业技术设备和人员，开展工作是临时抽调行政人员组成确权工作小组。再加上大多数村政府财力不足，自然没有较高的积极性去开展工作，使国家政策流于形式。

确权工作涉及到每个村民的切身利益，牵扯众多，自然容易引发纠纷，使得村干部落得“出力不讨好”的结果，影响政绩，因此很多村委人员对该项工作有抵触情绪。

（三）相关法律法规实施过程僵硬

1999 年国务院出台的《土地管理法实施细则》当中曾提出：农村土地确权申请没有进行明确期限的限制，对于存在土地争议的土地权属关系的当事人可以暂时不予申请，等待认真思考处理后，可以确定权利人主体或者协商共同管理之后，再进行确权登记颁证的申请。但是，在有的地方出台的农村集体土地确权实施办法中，大多数都强制规定必须在规定的时间内完成确权登记颁证工作，明确限制了权利人申请确权登记颁证的时间，这样就以行政手段剥夺了土地权利人的法律期限利益和土地物权，这显然与《土地管理法实施细则》是矛盾的，增加了农民的不满情绪，加大了土地权属争议。使得法律法规实施过于僵硬，法律的程序功能丧失。

二、原因探究

（一）农村土地产权制度不完善

1. 农民集体土地所有权的主体模糊

《中华人民共和国物权法》第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权中第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。可以看出，目前的法律法规对于“集体”一词的描述十分模糊，对于土地经营权纠纷问题的解决并不能提供依据和支持。

我国农业生产力发展仍处于较低水平，立法的缺失和法律解释的模糊是造成了农民集体土地所有权的主体不清晰问题以及后续带来的一系列矛盾。

2. 农村集体土地产权权能残缺

根据《中华人民共和国土地管理法》第二章第八条规定， 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。然而，我国农民集体所拥有的土地所有权其实是残缺的。在土地产权权能上，国家高于集体，国家可以因建设需要，通过农用地转批程序，以国家名义征收、占用土地，改变农村土地用途。农民集体作为农村土地所有权的产权主体仅能行使小部分处置权和收益权。农民可以将土地所有权以“被征用”、“被征收”的形式转交给国家，但无法转卖给他人或组织。也不能自主决定土地用途，买卖土地，或将土地作为抵押物或担保物，只能保持土地仅用于农业生产。党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”完善 “三权”分置制度，赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是我国政府关于土地流转作出的一个重大政策突破。然而这种赋予农民承包经营权抵押、担保权能的政策还未从政策上升到法律层面。加之地方各级政府和相关机构组织对于政策和法律的规定不能有效贯彻落实，土地承包经营权权能残缺问题还需要进一步解决。现在农民进行农地耕种的边际收益日益递减，而农民处置土地时又处处受限制，不能利用属于自己的土地去提高生活水平。这在一定程度上激化了矛盾，不利于社会稳定。endprint

（二）农村土地确权工作制度不完善

1. 土地确权和流转机制以及纠纷仲裁体系需要进一步明确

上文提出的权属存在争议的土地归属问题，目前尚未有正式的政策条例出台，土地确权机制尚不完善，进而导致土地纠纷问题频发。合理解决土地纠纷问题，需要试行争议仲裁，健全土地确权和纠纷解决机制。

目前我国大多数农村地区没有建立土地流转的交易平台，参与流转的买方和卖方存在严重的信息不对称问题，造成了巨大的交易成本。很多地区土地流转仍然是以村民之间口头协议的方式，或者村支部和村委会代表村民签订流转合同。即使是建立了这样一个平台的地区，也因缺乏合理的流转程序和科学的监管体制，使得交易平台缺乏效率，沦为摆设。

对于土地的合理流转价格，农民没有明确的标准作为参考，常常处于劣势，低估土地的真实价格。目前针对农村土地肥沃程度的等级分类五花八门，土地肥力和面积之间的换算方式也经常变动，缺乏一个权威的价格计算方法。

2. 确权后续工作不完善，政策调整不及时

一是随着土地承包经营权确权颁证，接下来的工作应当是完善“三权”分置制度，继续强化承包经营权的物权功能。如：已取得承包经营权的农户可将土地自由流转给其它经营主体已取得收益；全家迁出农村的农户可有偿退出土地承包权，获得经济补偿。

二是农地确权登记颁证工作完成之后，信息化管理工作没有做好衔接。目前我国各地区农村土地产权交易尚处于无序状态，大部分没有建立电子档案，仍采用纸质登记方式，容易产生纰漏，难以保存和查找记录。

（三）“社会保障型”农村土地制度短时间内难以改变

中国农民向来对土地有着深厚的情感，“耕者有其田”是广大农民群众一直以来的愿望。对农民而言，土地是根，是最低生活水平的保障。还可充当失业保险和养老保险的角色，外出务工回乡人员可重回农村耕种土地，丧失劳动能力的老年人可以将土地租出去，收取租金。总之，土地在农村社会保障体系中发挥着重要的作用。我国农村社会保障制度一直以来极不完善，大多数农民又没有购买商业性保障的意识和经济能力，只能依靠土地保障功能。尽管土地只能提供最低层次的保障，维持最基本的生存需要，但对于只能依靠体力劳动的农民来讲，这是最踏实的“铁饭碗”。我国农民的“恋土”情节根深蒂固，导致我国农村土地制度改革之路走得十分艰难。

三、政策建议

（一）完善农村土地产权制度

目前我国农地用益物权残缺，农民仅仅拥有使用、流转、收益的权利，没有经营权抵押、担保权利。要完善农村土地产权制度，明确规定集体土地所有权主体，防止村干部滥用职权，损害农民利益。提高集体土地所有权的法律地位，改变在土地所有权方面的国家强制。建立完善的集体土地用益物权抵押制度，农民可以将承包经营权抵押，获得农业经营所需资金，盘活“沉睡”的资源，让隐形资源成为显性资源，开辟新的融资渠道，实现规模化经营。

（二）完善土地承包经营权确权制度

确权登记颁证工作牵涉面广，需要省、市、县、乡的国土局、农业局、人民政府、农委等多部门密切配合，共同推进。实际工作中将会遇到各种错综复杂的问题，要从全局出发，用不同的方式方法来处理。因此，需进一步完善土地承包经营权确权制度，包括：①针对权属存在争议的土地，制定一套完备详尽的处理标准，同时在实施过程中灵活运用。②建立完善的农地纠纷调解机制，各村成立纠纷调解小组，慎重调解矛盾纠纷，保证农村社会稳定。

（三）完善农村土地相关法律

国家已出台一系列政策作为农村土地确权工作的执行依据，但在实施过程中仍然存在许多问题。必须继续完善相关法律，并在农村宣传普及，弥补进行过程中暴露出来的矛盾问题，确保确权工作的有效开展。还要根据实践中出现的新情况，及时更新条例，避免损害农民利益的事情发生。

（四）加强对农户的思想和技术培训

土地的社会保障功能在我国农民观念里根深蒂固，许多农民害怕土地确权流转后生存无法保障，于是对于土地确权工作只是被动接受，积极性不高。但是土地所提供的保障只能维持温饱水平，因此需要改变农户的这一传统观念，对农户进行思想培训。向他们介绍科学的种植方式、创新的营销理念、高效的市场开拓途径，开阔其眼界，提高其对现代化农业生产发展方向的认识，让他们真正理解国家开展土地确权工作意在以人为本、便民惠农的良苦用心。还可针对具体情况对农户进行农业生产技能培训，带领他们尝试现代化农业生产机器， 提高他们的农业生产能力。

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（作者单位：合肥工业大学 经济学院）endprint