论城镇职工养老保险全国统筹的实现条件

刘芬　何思涵　龚娜

摘要：随着经济的快速发展，城镇职工参保的人数越来越多，实现全国统筹尤为重要。全国统筹的实现不仅要实现统一制度、管理机构的标准，还要统一各地的缴费比例及发放办法，我国城镇职工养老保险目前存在着区域经济发展严重不平衡，各地区不同程度的历史隐性债务问题、地区间利益协调困难、管理制度各自为政制度不同的问题、个人空账等因素的存在。如何分析并解决这些因素、明确全国统筹在何种程度，是需要进一步探讨的问题。

关键词：城镇职工养老保险；全国统筹；实现条件

引言

城镇职工养老保险在我国养老保险体系中占据着十分重要的位置，关系着城镇职工退休后的养老问题，全国统筹是城镇职工养老保险自实施省级统筹以来的发展要求，关系着城镇职工退休后养老金的发放问题。党的十九大报告也明确提出，要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现城镇职工养老保险全国统筹。

目前，学术界关于城镇职工养老保险全国统筹的讨论有很多，但是关于实现条件和阻碍因素的讨论意见却过于分散，缺乏系统的讨论，有的学者认为城镇职工养老保险全国统筹会导致保障不足、制度要求变高、放大道德风险；有些学者认为城镇职工养老保险全国统筹主要是经济发展问题，等等观点不一，因此，本文将系统的讨论城镇职工养老保险全国统筹在实现过程中有哪些阻碍因素，以及如何克服这些因素，以便于实现全国统筹。

一、城镇职工养老保险的全国统筹现状

目前，我国各地区经济发展水平参差不齐，不仅存在区域经济发展水平不平衡的现象，而且还有养老金历史债务以及其他问题，在这种情况下如果把上海等大城市和其他城市养老保险加在一起平均发放是不切实际的，会造成一部分人付出与回报不等，形成心里不平衡等问题，如何实现城镇职工养老保险统筹是我们亟待解决的问题。我国城镇职工养老保险针对城镇就业人群有专门的缴纳标准，根据国家法律，应该由雇主、用人单位、个人三方面根据国家或地方特定的缴费资格、比率以及相应的标准进行缴费，用人单位缴纳的费用计入统筹基金费用，而个人缴纳的要计入个人账户，其中灵活就业人员缴纳的费用有60%计入统筹账户，另外40%要计入个人账户，按规定发放。当职工年龄达到我国法定退休年龄并且养老金缴费已经满15年之时，满足上述条件的城镇职工便可以按照規定去领取相应的养老金。

从表1可以看出我国城镇职工养老保险目前只是发展到了省级统筹的阶段，全国统筹一直作为发展目标还在制定中。我国目前只有北京、天津、上海等大城市真正意义上实现了省级统筹，许多落后的地区还没有真正意义上实现省级统筹，想要实现全国统筹，省级统筹是我们需要尽快完善的。目前省级统筹面临的问题主要有各省市之间养老保险基金缺少互济功能、劳动力流动不合理以及市场环境不公平。 面对省级统筹出现的问题，我们有必要进一步加快全国统筹的步伐，实现全国统筹是使我国养老保险的发展越来越完善尤为重要的一步。

二、城镇职工养老保险全国统筹的制约与阻碍因素

城镇职工养老保险全国统筹的内涵是：在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现城镇职工基础养老金的统收统支。 城镇职工养老保险全国统筹的实现不仅要实现统一制度、管理机构的标准，还要统一各地的缴费比例以及各个地区的发放养老金的办法，我国城镇职工养老保险目前存在着区域经济发展严重不平衡，各地区不同程度的历史隐性债务问题、地区间利益协调困难问题、管理制度各自为政制度不同的问题，个人空账等问题。这些问题的存在对我国从省级统筹跨度到全国统筹形成了一定的障碍，使得我国城镇职工养老保险的全国统筹之路更加艰辛，这就受到多种因素的限制：

（一）区域经济发展水平不均衡

我国是市场经济体制，实行区域经济发展策略，允许一部分地区先富起来带动后富地区，东部带动西部发展，各个地区的经济发展水平各有差异，薪资水平也各不相同，目前我国各地区的薪资水平还存在巨大差异，薪资水平高的地区其企业缴纳能力自然高，薪资水平低的地区企业缴纳水平也低，比如2018年养老保险缴费比例上海为企业承担21%，个人承担8%，而青岛则为企业承担18%，个人承担8%，企业缴费标准各个地区千差万别，这种缴费情况差别巨大的情况下，发放水平也不可能相同。从中国统计年鉴2016年分地区城镇职工养老保险情况相关数据显示我国各地的养老保险收支结余也有很大差异，上海市累计结余1872.5亿元，而黑龙江是-196.1亿元，这种差距使得城镇职工养老保险的全国统筹任务非常艰巨。城镇职工养老保险若要实现全国统筹只是简单的将高收入和低收入地区的养老保险加和平均是不可以的，势必会引起高收入地区的人员心里不平衡，长此以往必将带来矛盾。因此，区域经济发展的问题不解决，城镇职工养老保险全国统筹将很难实现，如何平衡好各方经济问题，将是全国统筹迈一大步的重要推力。

（二）隐形历史债务和个人空账问题

目前，我国城镇职工养老保险在发展过程中由原来的部分积累制度变成了统筹账户和个人账户相结合的模式，会有欠一部分人实际费用的问题，这就会使养老金的历史空账问题更加严重。而且每个地区的经济发展水平不同，历史债务问题也不同，在这种情况下若要进行全国统筹，如何处置每个地区的历史债务是一件至关重要的问题。而个人空账问题虽然是统筹账户向个人账户借款，但是个人空账问题不解决，会对养老保险的发放带来极大问题，城镇职工养老保险若要做到全国统筹，资金的问题必须要解决，如何统筹好个人账户与统筹账户的资金对我国养老保险全国统筹具有重大意义。

（三）各自为政的管理制度

城镇职工养老保险目前属于省级统筹阶段，采用扁平化的治理结构，各个省份都有自己的实施标准和制度，中央每次出台相关政策后，各地都会根据自己的实际情况制定当地的政策，而且每个地方的经济发展水平不同，基本情况不同，如果只是一套政策全国通用，有一些地方会不太适应这些政策。但是政策制度如果不能统一，就很难进一步推进全国统筹的进步，因此，想要实现全国统筹，能够统一管理制度体制还是至关重要的。各个地区的缴费基数、比例参差不齐，目前我国的城镇职工养老保险主要是省级统筹，其中还有好多地方没有实现完全的省级统筹，还在市县统筹的阶段，大部分地区都是按照自己各自地区的缴费基数和比例进行参保，没有统一的标准。

三、城镇职工养老保险全国统筹的实现条件

城镇职工养老保险若要实现全国统筹需要：

（一）适合不协调经济的缴费比例

目前我国的社会保障是碎片化的，不同的地区经济发展水平不一样，缴费能力也不同。另一方面，碎片化的保障水平也造成我国的再分配能力弱，不均衡。而全国统筹的目的因基本养老保险统筹层次低带来的制度、缴费比例不统一，城镇职工基本养老保险规模效应低，各地城镇职工养老保险异地关系转移繁琐、不连续。而区域经济发展不协调是阻碍全国统筹的一大关键因素，但短时间内我国又很难协调发展各地的经济，因此，各地生活水平也很难统一，缴费能力差距的问题也很难一时之间得到解决。在这种情况下，我们要实现全国统筹，就不能简单的均等化，而应按照一定的比例进行均等化。应根据全国各个地区的生活水平、消费水平、工作水平来综合评估各个地区的缴费能力，以一定的比例给各个地区下发标准，对养老保险基金进行综合管理，协调各地养老保险缴费、发放力度，确保区域间的差距减小。

（二）明确历史债务的担负问题

城镇职工养老保险历史债务问题是实现全国统筹的又一主要阻碍因素，当然这也和经济发展水平有极大的关系。经济效益好，经济发展水平高，缴费能力自然会比经济发展差的地区好，历史债务问题自然也较少。因此，养老金历史债务由谁担负是我们需要明确的，中央财政和地方财政都应负担一定的责任，中央做好调控支持工作，地方负责具体责任，當然，当地方能力不足时，中央财政应给予一定的支持与帮助。总之，在历史债务的担负问题上，中央和地方都要起到积极的作用，发挥自己的才能逐步改善历史债务问题。

（三）统一的管理制度、技术

城镇职工养老保险目前是统筹阶段，各地区之间的联系不够紧密，缺乏统一的管理制度和技术，因此，要实现全国统筹必须有一致的管理技术。各地的经济发展水平已经不平衡，如果制度上再大相径庭，会导致全国统筹的工作更难实行。要实现全国统筹应先从制度上、技术上逐渐实现全国统一，落后地区要积极向先进地区学习，由中央制定一套普适的管理制度，地方按照中央的标准制定适合当地的政策并执行，同时，应普及最先进的技术，每个地区都要定期培训、进修，及时跟进先进队伍的步伐。只有制度和技术实现统一了，全国统筹才能更进一步的发展，才不至于导致各自为政的局面。

（四）合理的养老金增长机制

在这个经济发展速度飞快的时代，上交的养老金如果只是靠着养老基金保值增值，时间久了会使养老金贬值，因此，如何管理养老金也是一门重大的学问。相关部门应该建立长效的养老金保值增值机制，使得养老金不至于贬值，而且还可以有效解决一部分养老金历史债务问题。应培养专门的人才专门管理，设立专职岗位，让养老金可以有一定的增长。当然，也应保证在养老金需要发放的时候要有足够的资金用来发放，其余资金可以用来增值。当然，养老金入市也是我们现在需要研究的问题，但是，全国统筹发展起来，才更有利于养老金的保管。

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（作者单位：上海工程技术大学）