农村土地制度变迁的经济原因分析

何雅文

摘要：农村土地与中国的经济命脉息息相关，农村土地制度的演变研究也就成了当务之急。文章总结了农村土地制度的变迁轨迹，主要分为三个阶段，首先经历农业合作化运动，土地产权从农民私有转变为集体所有;改革开放后，我国实行家庭联产承包责任制，强化了农民在土地上的权利，农民享有了除土地所有权之外的土地承包经营权;现在的土地产权“三权分置”稳定了农民在土地上的承包权，放活了土地经营权。再结合不同时期的统计材料与参考文献，从经济规律的不同角度对农村土地制度变迁作出分析。

关键词：农村土地制度;制度特点;变迁过程;经济原因

一、农地制度的变迁过程

在中国土地制度的变迁中，不管是土地所有权从地主手中过渡到农民手中，还是从农民手中过渡到集体，在这个过程中这都是外部力量的推动占主要原因，而不是制度内部自发形成。不否认生产力在其中的作用，但由于政治运动或者长时间的战争因素导致的土地变迁则更符合我国农地制度发展变迁第一二阶段的的实际情况。第三阶段由于社会稳定，国家整体经济实力的提高，制度本身无法适应生产力的发展要求，所以该阶段的演变是由制度本身所引起的，生产力水平的提高是主要的外部推动力。

第一阶段：该阶段分为两个时期，第一个时期土地所有制从封建地主所有过渡到农民所有，第二个时期从农民所有过渡到集体所有，完成了土地上的社会主义改造，结束了第一阶段。在该阶段的第一时期新中国为了获得广大农民的支持，发动了土地改革运动，将从地主手里没收来的农地、牲畜、生产工具等重新分配发给每户农民。农民获得了土地之后，生产力大大提高，中国共产党民心所向，很快稳定下了新政权。该阶段的第二时期，且由于两步走的战略目标要求，经历了合作化运动完成互助组—初级社—高级社的过渡，属于农民的土地所有权也在这个时期过渡到了集体手中。

第二阶段：该阶段以1986年4月《民法通则》的颁布，确立了土地承包经营权的法律地位为节点，以此分为两个时期。第一个时期是从家庭法联产承包责任制的出现，到全国范围内的普及，中央正式确立家庭联产承包责任制为基本的经济制度。该阶段从政策法规上“不许包产到户，不许分田单干”到肯定“双包制”为社会主义农业经济的组成部分，在全国范围内实施。中国农业经济在这个时期完成了巨大的跨越，家庭联产承包制带来的是农业发展的黄金时期。自《民法通则》颁布确定了承包经营权的法律地位之后到2003年，是承包制的发展完善阶段为第二时期。该时期出现了城乡差距过大，农民收入增长率降低等一系列的问题，国家在十几年中不断地调整，农地制度适应生产力的发展要求成为这一时期的主要任务。

第三阶段：经过第二阶段对农地制度的调整，形成“三权分置”的格局成为第三阶段土地制度发展的主线。该阶段“三农”问题突出，为了解决生产力与生产关系不相匹配的问题，在2004年提出土地流转开始，发展的方向就围绕在鼓励使用权的流转，明确土地流转的各个主体，用法律的形式确定“三权分置”，和逐步完善“三权分置”发展方向。

二、农地制度变迁的经济原因

（一）提取农业剩余满足工业化原始资本积累的需要

新中国成立后需要处理两个问题：一是恢复秩序;二是强兵富国。对于强兵富国，城市工业化发展较为薄弱，需要以“农业哺育工业”，国家对农业剩余的控制能够通过快速提取完成对工业化的补给。由此，满足工业化的需求成了主导了农村土地制度的变迁的因素。

土地改革时期，国家将土地无偿分给农民，农业剩余由原来的国家、地主和农民三方改为由国家与农民两方分享，国家对农业剩余也采用显性提取方式，农业剩余主要通过农业税的定额提取方式，且提取率并不高，大约占农民总收入的10%左右，国家对于粮食需求的不足部分主要通过市场采购来解决。但是由于土地改革之后的中农经济对粮食的收入需求弹性很低，农业剩余大多被农民自身消费了，农业的剩余总量并不能满足工业化的发展需求，小农经济与国家工业化之间的矛盾非常突出。

人民公社是国家将农业剩余提取内部化的一次努力。通过将政权边界与生产边界合一的方式，国家实际上试图将国家提取农业剩余的方式内部化，为此曾一度主张将集体所有的土地国有化，但效果并不理想，因此国家不久即确定“三级所有，队为基础”的原则，实际回到了高级社时期以生产队为核算单位的农业剩余提取水平上。不过，人民公社使农业剩余的隐性提取方式提以确立，国家从1958年以后通过压低农产品价格方式从农业中隐性提取农业剩余，来满足国家工业化的资金不足。

家庭联产承包责任制是在工业部门自身积累不断加大、农业部门所占比重不断减少，同时国家控制农业剩余的成本收益问题日益突出的背景下，国家选择改变农业剩余控制方式因而从农业中退出的结果。随着国家的退出，统购被取消，农民获得了农业剩余的剩余索取权，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一说法形象地概括了农业剩余提取方式的转变。国家的退出为农村土地制度的发展提供新契机，进一步释放了发展活力。

（二）规避市场风险的需求

规避市场风险是指规避农产品市场风险。在乡村社会，由于城乡二元分化带来的户籍限制，农民们无法享受到城市健全的社会保障。因此，土地便在社会发展的进程中，承担起生产与保障这两个相互独立的功能。为什么家庭联产承包责任制延长至30年不变更？正是中央考虑到土地于农民来说承担起社会保障的功能 。足以见得，规避市场风险，保障土地对农民生产、生活的稳定性具有举足轻重的作用。规避市场风险同时意味着减少农产品市场的不稳定性以实现农村土地权利制度的变迁。

如何判定农产品市场的稳定性，或者说如何能规避农产品市场带来的风险，成为引导土地制度变迁的方向。农产品属于日常生活用品，因此它的整体需求量是稳定的，需求弹性较为稳固。因此，农产品市场的稳定主要由供给决定，而只有供给与需求处于平衡时（即农产品市场稳定），農民收益最大化，此时该均衡点也就决定了土地制度的配置方式最佳。这种供给与需求的博弈呈现出发散型蛛网结构，具体如图1所示：

图1实际上可形象的分析卖方与买方通过市场博弈所面临的风险。其中L1代表对农产品的需求，L2为农产品的供给曲线，两者的均衡在（QC，PC）点。假设通过市场的调节供给与需求处于均衡状态，这个时候农民可通过市场预期农产品的价格，并持续性保持该价格下稳定的产量。若突然出现连续降雨或者连续干旱这类现象，农民对粮食产品的供给出现偏差，即产量下降，在上图中显示由QC往左移动至Q1。此时为了满足稳定的需求量，买方市场将会以价格P1购买农产品（P1>Pc）;下一轮的生产活动为了维持P1的价格，农民将生产产量定在Q2这一水平，此时买方市场只愿意将价格定在P2（P2

為此，需要控制农产品供给弹性。规模化经营便可达到降低供给弹性的目的，这一经营方式是建立在土地流转的方式上，即通过合法的土地流转能够加速土地经营规模化，并培育专业化农业组织，通过降低农业成本达到盈利最大化的可能。因此，通过规避市场风险获得收益需要实现“三权分置”的土地制度改革。

（三）农业产业结构调整的深化

此处可分两个阶段分析农村土地制度的变迁：一是农产品由保证数量到保证质量，产业结构中畜牧业、渔业比重增加;二是产业结构不断优化，推动农业向规模经营发展。

改革开放后中国急需调整战略部署，将重心放在“经济发展”。改革开放的战略部署的确推动中国经济发展，此时的土地制度仍旧以“家庭联产承包责任制”作为主要制度，该制度调动广大农民群众的积极性，农业产量的提高基本保证了人民群众的日常需求。然而，市场经济的确立开放了广阔的市场，各个行业大放异彩，全国经济水平的呈爆炸性增长。与经济发展共同进步的便是需求的日渐丰富化，人民群体开始追求高质量的农产品。此时卖方市场开始向买方市场转变，农业产业结构不断得到优化，中央从法律上给予农民承包经营权的合法地位，农地流转更为规范化、形式更为丰富化。

（四）农业生产技术的推动

自20世纪80年代，中国科学技术得到发展，在这30年间，农业技术发展已然进入世界前列。就中国统计年鉴的最新数据显示，在2016年底中国农业机械的总动力为97245.6万千瓦时，较2000年翻了近两倍，较1978年翻了近十倍。可见，农业技术的发展为粮食产量的提高与农业升级转型提供基础。

农业技术并未普及之前，农业的生产依靠单薄的劳动力，单位产量基本只够自给自足，农作物的种类较为稀少，农产品的种植、收割均有其固定的生产周期;机器化的运作提高了农作物产量，再加上生物技术的引进，研究出多样化的农作物品种，强化了农作物的抗逆性等。如杂交水稻的研发便具有里程碑作用。因此，这些机械技术、生产技术、培育技术、环境利用技术等生产技术的优化，在提高粮食产量的同时，推进经济的发展，为农业转型奠定基础;另一方面，信息技术，如地理信息技术、卫星技术、大数据、土地测绘技术等引入农业又进一步推动农业的发展。

总的来说，这些高新技术的发展一方面提高生产率，带来高产量粮食的同时，能够降低人力资本，较少土地交易成本，并推进土地规模经营的发展;另一方面，信息技术的发展又能为土地制度的变迁带来裨益，通过采用高新技术达到降低成本的成效。比如测绘技术能够快速便捷的划定土地权属边界，这样便可降低制度运作的成本，从而为实施全面的排他性产权制度，创造越来越便利的条件。土地的承包权与经营权的分离在技术的介入下成为可能。

参考文献：

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[2]高帆.我国农村土地的保障功能应逐步弱化[J].经济纵横，2003（06）.

[3]蔡永飞.能否把土地承包权变为养老金卡[J].调研周刊，2002（04）.

[4]余鹏翼.中国发达地区农地使用流转问题研究[M].暨南大学出版社，2010.

（作者单位：南昌航空大学文法学院）