论合宪性审查工作的推进

徐良

【摘 要】 合宪性审查在十九大报告中第一次写入党的文件，但其作为学术用语时所涵盖范围的争议仍然存在。本文认为，合宪性审查在宪法实施中具有至关重要的作用，但目前合宪性审查工作的推进仍然需要解决不少问题。其措施有：要充分发挥合宪性审查机构的作用;要有合宪性审查程序法;需要激活宪法解释;建立违宪责任制度。

【关键词】 合宪性审查;撤销权;宪法解释

合宪性审查正式写入文件中，是在党的十九大报告中。在此之前，有关合宪性审查的表述几乎只是在理论学界，且这种宪法实施监督的方式在学术界也有不同观点，有的学者运用合宪性审查这一表述，有的学者沿用从国外翻译过来的违宪审查一词。随着十九大报告“推进合宪性审查工作”信号的发出，合宪性审查成为理论与实践研究和重视的热点。

一、合宪性审查的提出与概念

十九大党的报告中合宪性审查第一次正式被写入党的报告，此之前大多为学术用语和讨论，所以有关合宪性审查的概念、对象范围目前存在的观点比较多。仅从十九大之后的各有关合宪性审查的文章中，就有“合宪性审查就是依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查”、“所谓合宪性审查，是指依据宪法，依循一定模式、规则和程序对立法、行政、政党行为及其他特定行为进行审查并做出合宪性判断”、“所谓合宪性审查就是由有关权力机关根据宪法和相关法律的规定，对于可能存在违反宪法规定的法律法规和规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，发现违犯宪法的问题并予以纠正，以维护宪法的权威。”等几种观点。大体总结下来，也就是说合宪性审查的对象和范围主要存在两种观点，是仅仅包括法律法规和规范性文件，还是也可以针对国家机关等履行宪法职责的具体行为进行审查，这对合宪性审查工作的开展至关重要。

《憲法》第62条和第67条明确规定了监督宪法实施的主体是全国人民及其常务委员会，2000年开始实施的《立法法》对全国人大常委会的审查权作了具体规定，审查对象和范围限缩为行政法规、地方性法规和自治法规。

宪法的权威在于宪法的实施，而宪法能否有效实施一个很重要的标志是是否存在行之有效的合宪性审查制度。因为宪法实施离不开宪法监督，没有监督就无法保证实施的正确开展。而宪法监督的核心内容是合宪性审查，所以推进合宪性审查工作，有利于深化依法治国实践，是当前法治中国建设的关键一步。

二、合宪性审查工作的现状和问题

实践中，合宪性审查工作做了一些探索。个别案件中，全国人大常委会有关部门作了沟通协同工作，比如全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会办公室法工办复字[2004]3号文件，《关于如何理解宪法40条、民事诉讼法65条、电信条例66条的交换意见》，作出了法院调查取证不能违反宪法的规定。《立法法》开始实施后，公民或者社会组织向全国人大常委会提出建议审查有关行政法规或者地方性法规的案例经常见诸报道。但合宪性审查工作存在的问题仍然比较突出：

1、合宪性审查启动的主体未充分发挥作用

《立法法》有关合宪性审查制度的第99条规定，“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。”这可以说是合宪性审查机制的重要部分，但上述国家机关从未提出过审查要求，即使是在实践中最容易发现问题的法院系统。究其原因，除了政治因素外，一个重要的原因是法规是否与宪法、法律相抵触并不影响这些国家机关的直接利益，出于官本位或者不作为，这些国家机关没有压力或者缺乏主动性提出合宪性审查。那法律规定的主要的合宪性审查提出的机关的重任，得不到落实。

除此之外，第99条第二款做了类似兜底条款规定，即“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”实践中，尤其是目前来看，几乎全部的有关合宪性审查建议都是由公民或者相关组织提出，但按照法律，公民和有关组织提出的是“审查建议”不是“审查要求”，“建议”并不必然导致合宪性审查工作的启动与开展。

2、合宪性审查制度中的撤销权从未行使

《宪法》第62条、68条分别规定了全国人大及其常委会的撤销权，规定全国人大改变或者撤销其常委会作出的不适当的决定，全国人民代表大会常务委员会撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令、撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。但到目前为止，全国人大及其常委会从未改变或撤销一起行政法规、地方性法规，撤销权从未行使。对于违反宪法规定的法规制度往往通过沟通协调方式，由制定机关修改立法的形式予以补救，审查的目标还是处于只要改过来就好的阶段上。以孙志刚案后三位法学博士向全国人大常委会提出建议审查国务院的行政法规而引发的争论，宪法学界评价为全国人大常委会丧失了一次绝好的行使撤销权的机会。合宪性审查应为刚性审查，该纠则纠，该撤要撤，若干次沟通不如一次撤销，撤销权的行使有助于体现合宪性审查的刚性力量，发挥其威慑力，树立宪法权威。

三、推进合宪性审查工作的对策建议

1、充分发挥合宪性审查机构的作用

从1982年宪法起草时就有学者提出宪法监督专门机构的设想，因各种原因，没有实现。此后至今，宪法学者一直没有放弃这一设想，提出过多种宪法监督专门机构的设立方案。2018年十九届三中全会《党和国家机构改革方案》选择了在现有制度安排下，震动最小、过渡最平稳的一种选择，将全国人大的专门委员会之一法律委员会更名为宪法和法律委员会。这意味合宪性审查工作的全面升级，合宪性审查的范围将会覆盖全国人大及其常委会制定的法律在内的所有法律法规。宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作之外，还要负责推动宪法实施，适当的时候启动宪法解释工作，积极推进合宪性审查以加强宪法监督，在全社会开展宪法宣传工作，树立宪法信仰，提高宪法权威。

2、要有合宪性审查程序法

我国监督保障宪法实施的法律规范大多为实体规范，相应的程序规定较少，造成有关宪法监督的实践缺少操作程序，导致宪法监督、合宪性审查等即使较好的监督规范最终无法落实。对此，制定专门的监督宪法实施的程序法规是最终的解决方法。无论是制定单行的合宪性审查法，还是通过修改有关法律来设置程序规定，都需要在相关立法中确定合理的合宪性审查对象和范围、要明确合宪性审查的启动条件和主体资格、要有完善的程序性规范等。

3、需要激活宪法解释

宪法解释与合宪性审查密不可分，甚至宪法解释往往是合宪性审查的一种形式。宪法的模糊性、抽象性、开放性与广泛性要求宪法在具体运用时有必要进行宪法解释。我国宪法明确作出了规定，全国人大常委会有权解释宪法。但实践中，目前全国人大常委会从未正式作出过宪法解释。

4、建立违宪责任制度

落实“有权必有责，失责必追究” 的原则，对违宪法律法规的审查要体现刚性原则，该纠则纠，该撤要撤，不能只为了所谓的“面子问题”满足于只要纠正过来就可以。合宪性审查的撤销权在适当时机要及时行使，以体现违宪责任的追究的严肃性。同时，要定期及时公布各类主体提出的合宪性审查案例，加大公民参与和监督，倒逼法律法规制定者增强宪法思维，自觉维护宪法权威。

依法治国的核心要义在于限制公权力，而宪法是授权与限权的根本法，合宪性审查第一次写入党的报告中，并且是在新时代中国法治建设的重要指引的十九大报告中，足以可见，加强宪法实施和监督，显然被放到全面依法治国的重要位置上。通过合宪性审查工作的推进增强宪法权威，树立宪法信仰，通过宪法凝聚社会法治共识，实现从法治大国走向法治强国。

【参考文献】

[1] 卢义杰.推进合宪性审查 完善宪法监督制度[n].中国青年报，2017-10-24（004）.

[2] 蔡庭花.推进合宪性审查 助力全面依法治国新征程[n].兰州日报，2017-12-29（006）.

[3] 姚国建.合宪性审查：加强宪法实施和监督的重要战略举措[j].中国党政干部论坛，2017.12.

【作者簡介】

徐 良（1982.1—）女，汉族，山东招远人，中共德州市委党校政法教研部副教授，法律硕士，研究方向：法学、社会学.