智能网联汽车道路测试政策法规分析及展望

马 威，王乐怡，夏晓敬，和 扬

（北京易华录信息技术股份有限公司，北京 100043）

0 引言

智能网联汽车是指搭载了先进的传感器、控制器、执行器等设备，运用现代通信、车联网、云计算等先进技术，采用多种手段综合实现安全、节能、环保、舒适行驶的新一代智能汽车[1]。基于先进的通信技术，智能网联汽车与智慧道路基础设施、云计算平台共同构成车路协同系统，通过实时信息互联，降低了对车辆自身感知能力和运算能力的要求，能够有效降低车辆成本并提升整个系统的安全性。

智能网联汽车遵循研发、测试、上路的发展路径。测试得到的结果可及时反馈给研发部门用于产品迭代，上路运行采集到的数据可服务于测试，用于丰富测试场真实测试场景和虚拟测试场景的数量，使测试场更好地模拟真实的行驶环境。目前，智能网联汽车技术发展尚处于测试阶段。测试可分为软件在环、硬件在环、车辆在环、测试场测试、道路测试等。在道路测试阶段，亟需建立完善的标准和法规体系，规范智能网联汽车的测试行为。在全世界范围内，越来越多的国家和地区开始修订原有的道路交通法规，或颁布新的法案，给予自动驾驶汽车合法的地位，清除道路测试面临的法律障碍。

在美国，加州是自动驾驶测试申请最多的州，加州出台的《自动驾驶上路测试规定》中详细规定了对测试车企、驾驶员和车辆的要求以及测试申请流程等内容[2]。日本于2017年6月通过《无人驾驶汽车公路测试审批标准》，规定测试需得到警方许可；远程操作和监控车辆的安全员与普通车辆驾驶员的法律责任相同；测试前需通知附近居民，并向警察和消防部门提交说明材料；出现通信问题时必须能够停止自动驾驶；测试必须在无线电通信连续可靠的道路上进行，不得在拥堵时段或学校路段进行等[3]。瑞典《公共道路测试规范》规定了测试许可、监管、事故赔偿、责任承担、测试工程师和驾驶员的规定与保护、道路基础设施等内容[3]。英国《无人驾驶汽车发展道路：道路测试指南》对车辆安全技术要求、驾驶员资质要求、测试安全管理要求、保险相关要求、交通基础设施等内容进行了规定[4]。各国的立法重点在于规范智能网联汽车道路测试管理，但仍需健全、完善相关法规体系，提前建设未来智能网联汽车商品化所需的法律环境，推动相关技术的研发和应用。

目前，已有部分学者对智能网联汽车相关政策法规进行过研究。例如，Wagner[5]总结了美国各州自动驾驶立法的5个突出要素，即确保道路使用者的安全、保持联邦和各州的管理一致性、选择期望的监管强度、保持自动驾驶产业的创新能力以及平衡政策的社会效益和行政管理的成本负担；Baker等[6]提出智能网联汽车国家政策应更多地关注解决潜在的责任问题，任何行业法规都需要将维持创新环境作为核心；张静[7]对各国出台的自动驾驶相关政策法规进行了总结分析；陈晓平等[8]基于《德国自动驾驶伦理指南》，对自动驾驶伦理进行了分析与评判；陈燕申等[9]对美国联邦自动驾驶汽车政策进行了分析解读；孙正良[10]对英国无人驾驶公共道路测试法规进行了研究；郭帅鹏[11]对无人驾驶汽车交通事故的责任分配作出了探讨；石娟等[12]对国外智能汽车立法进展、立法关键条目进行了解读，并提出了对我国的立法建议；杨洋等[13]提出我国目前在自动驾驶汽车上路测试上存在立法空白，给出了完善相关法律法规的建议。

当前，智能网联汽车技术发展已进入道路测试阶段，各国的立法重点在于如何规范道路测试行为。然而，目前少有研究针对道路测试相关政策法规进行分析解读。本文将系统地分析国内智能网联汽车道路测试政策法规的主要内容和异同点并提出建议与展望，旨在促进智能网联汽车相关法律法规的建立与健全。

1 国内道路测试政策法规现状分析

1.1 政策法规发布情况

2018年4月3日，我国工业和信息化部（以下简称“工信部”）、公安部、交通运输部出台《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（以下简称《规范》）[14]。《规范》发布前后，北京[15]、上海[16]、重庆[17]、长春[18]等也先后发布了适用于本地区的道路测试管理规范。相关政策法规汇总于表1中。

国家层面及各市、区测试法规虽各有异同，但主要围绕管理机构及职责，测试主体、驾驶人及车辆，测试申请及审核，测试管理，交通违法和事故处理等内容展开，部分市、区还对测试管理单位要求[17]、违规操作责任[15,16,23]、载客测试、远程测试、编队行驶测试[24]等作出了规定，详见表2。

表2 国家层面及各市、区测试法规主要内容

1.2 政策法规涉及的主要内容

1.2.1 管理机构及职责

《规范》规定，工信部、公安部、交通运输部定期公布道路测试相关信息，省、市政府相关主管部门依据《规范》及本地实际情况制定实施细则，并具体组织开展测试工作[14]。各市、区规定的测试管理机构主要为工作小组、专家委员会和第三方机构，如图1所示。工作小组由政府主管部门构成，各市、区对工作小组牵头单位的规定各不相同，北京、天津、深圳规定为交通委员会（以下简称“交通委”）[15,20,26]，上海、重庆、长沙、济南规定为经济和信息化委员会（以下简称“经信委”）[16,17,19,22]，长春规定为工商局[18]，广州规定为工业和信息化委员会（以下简称“工信委”）[24]。上海、重庆、天津和广州南沙对第三方机构作出了指定[16,17,20,25]。

图1 测试管理机构构成情况

1.2.2 测试主体、测试驾驶人、测试车辆

测试主体指提出测试申请、组织测试并承担相应责任的单位[14]。除上海、重庆、广州外，国家层面及各市、区均规定了测试主体的注册地，大多为中国境内。广州南沙规定测试主体应在南沙区注册[25]，平潭规定应在中国大陆和中国台湾地区注册[23]。对测试主体的其他规定如表3所示。

表3 国家层面及各市、区对测试主体的其他规定

国家层面及各市、区对测试驾驶人的规定如表4所示。

表4 国家层面及各市、区对测试驾驶人的规定

国家层面及各市、区对测试车辆的规定见表5。

表5 国家层面及各市、区对测试车辆的规定

1.2.3 测试申请及审核

各地区对测试申请及审核的主要规定如下。

（1）测试路段选择

国家规定省、市级政府相关主管部门负责在辖区内选择若干典型路段[14]；上海、长春、天津规定由工作小组在本市行政区域内选取若干典型路段或区域，长春同时规定测试区域应设置明显标识[16,18,20]；上海、广州、广州南沙规定测试道路应分级逐步开放，广州将测试路段划分为一级、二级、三级，规定了在各级路段上测试的条件，测试管理办公室可在测试车辆上和测试区域路侧安装监管设备[16,24,25]。

（2）申请材料

国家层面及各市、区对申请材料的规定如图2所示。

（3）申请流程

国家层面及各市、区对申请流程的规定如图3所示。

北京、深圳规定测试主体一次性可申请的测试车辆不得超过5辆[15,26]；平潭规定不得超过10辆[23]；广州规定首次申请不得超过10辆，测试满3个月且未发生责任交通事故或失控状况的可申请增加新测试车辆[24]。国家及各市、区对测试周期的规定见表6。

表6 国家层面及各市、区对测试周期的规定

此外，上海、长沙、广州、平潭规定可申请测试延期，平潭规定延期时长不超过2个月[23]，其余3市规定不超过6个月[16,19,24]。国家层面规定已申领临时车号牌的测试车辆如需在其他省市测试，需重新申领临时车号牌，相应省市政府准许的除外[14]。

1.2.4 测试管理

国家层面及各市、区对测试管理的规定见图4。

1.2.5 交通违法和事故处理

图4 国家层面及各市、区对测试管理的规定

国家层面及多个市、区规定如在测试期间发生交通违法行为，由公安机关交通管理部门按现行道路交通安全法律法规对驾驶人作出处理；如发生交通事故，依照现行法律法规认定当事人责任并确定损害赔偿责任，构成犯罪的依法追究其刑事责任[14]。对责任方的规定如表7所示。

表7 各地区对责任方的规定

国家层面及各市、区对交通事故处理流程的规定如图5所示。

图5 国家层面及各市、区对交通事故处理流程的规定

1.3 对政策法规的分析解读

从整体来看，国家层面及各市、区出台的道路测试政策法规，展示出对智能网联汽车技术积极、开放、鼓励创新的基本态度。政策法规对智能网联汽车等新兴行业的发展具有决定性影响，明确道路测试的合法性，将促进智能网联汽车测试从测试场测试迈向开放道路测试，进一步推动汽车智能化、网联化技术的发展。

各地出台的道路测试规范，其重点在于保障测试安全，体现了安全第一的基本原则。对于智能网联技术，采取技术中立的态度，不指定智能网联汽车必须安装何种传感器或采用何种通信方式等，仅规定必须具备保证测试安全的一系列举措。在当前的技术发展阶段，技术中立的测试规范有利于促进智能网联汽车技术的发展。

我国已出台的智能驾驶政策法规与世界上其他国家和地区出台的法规相比，其共同点在于都以保障安全为立法重点，并且普遍认同未来无人驾驶的安全性、高效性和经济性将远高于人类驾驶。同时，我国与美国、德国、瑞典等国的测试管理规范都采用了相似的安全管理手段，如安装数据记录装置、测试申请与许可、教育和培训等[7,29]。

世界各国的自动驾驶法规与我国已出台的政策法规相比，主要有如下不同之处。

美国在无人驾驶领域的立法早于我国，在全球处于领先位置。美国的立法统一化进程推进得更早，在2017年开始由各州分散立法转向推进联邦统一立法。美国加州将上路监管分为测试和部署2个阶段，测试阶段仅允许车厂员工进入测试车辆，部署阶段则允许搭载乘客；而国内目前只有广州规定了载客测试有关内容。此外，美国在车辆豁免、消费者隐私保护、自动驾驶车辆性能评估等方面的规定更为细致[30]，未来还将推进数据匿名共享、公众评论等方面的立法[9]。德国在无人驾驶伦理方面的研究更为领先[8]。英国不仅修改了现有交通法规[7]，还出台了网络安全相关法规[31]，未来还将陆续出台税收、安检相关法规。日本和英国在保险方面的法规更为完善[7]。瑞典和美国明确提出应确保个人隐私得到保护[3]。我国目前已出台的道路测试管理规范大多暂未对测试评价应当采用何种标准作出规定，也未对网络安全与隐私保护问题、配套的车路协同设备等作出详细规定。未来面向智能网联汽车的产品化，需要针对上述问题制定更全面、更详细的法律法规和技术标准。

2 对道路测试政策法规制定的建议与展望

2.1 根据自动驾驶技术的不同等级制定分等级的测试管理办法

根据美国高速公路安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration,NHTSA）和美国汽车工程师学会（Society of Automotive Engineers,SAE）制定的自动驾驶分级，处在L0～L5级的自动驾驶车辆，其驾驶人的参与程度不同，对测试环境的需求也各有差异，故应对这些车辆制定不同的道路测试管理办法。例如，对于L4和L5级的车辆，交通违法行为和交通事故的责任承担方不仅应包括驾驶人，还应包括自动驾驶系统的制造商。对不同等级的车辆，可开放不同的测试路段，并在测试路段上设置不同的道路设施、交通设施和路侧设备。智能网联汽车道路测试相关法律法规的制定还需具备一定的前瞻性，提前考虑到未来的技术高度和完全自动驾驶汽车的测试安全。

2.2 逐步开放各地区测试数据共享

目前，我国除广州市外，尚未有其他省市承认测试主体在其他国家或地区，或国内其他城市取得的道路测试许可、测试里程和测试时间。未来可进一步推进各地区间道路测试许可、测试里程、测试时间、测试数据和测试评价结果通用共享，在某省市达到一定测试里程或测试时间的测试主体，可在申请其他地区道路测试许可时适当省略部分步骤，或可在其他地区直接申请更高级别测试道路的测试许可，以避免社会资源的浪费。可建立全国联网的智能网联汽车道路测试信息服务平台，实现测试主体在封闭测试场地及各省市公共道路上的测试数据开放共享，便于全国范围内的测试管理，推动各地区在智能网联汽车领域的交流合作。

2.3 尽快制定统一的责任认定标准

目前，国家层面及各市、区对于道路测试过程中发生的交通违法行为及事故的责任承担方的规定不尽相同。部分地区规定驾驶员（或安全员）作为唯一的责任承担方，也有部分地区已将责任主体从驾驶员扩大到智能网联汽车的制造商和设计者以及第三方监管机构。

对于处在SAE自动驾驶分级中不同等级的智能网联汽车，其事故责任方应根据等级进行判断，但尚未形成定论。例如，L3级有条件的自动驾驶（Conditional Automation）具体表现为由自动驾驶系统执行各个方面的动态驾驶任务，同时期望驾驶员适当地响应系统请求并进行干预操作。然而，由于人类驾驶员需要一定的反应时间才能响应请求并进行干预，因而存在一定的潜在危险性。处在L3级的智能网联汽车在出现交通违法行为或交通事故时，其责任方如何界定，是法律法规亟需解决的问题。

随着车路协同技术的发展，未来智能网联汽车事故的责任方将不仅包括汽车制造商，还应包括云平台和通信系统供应商。应尽快制定统一的法律法规，明确当不同等级（L0～L5级）的智能网联汽车发生交通违法行为和交通事故时，应采取何种评判标准确定责任方，避免因法律问题制约智能网联汽车技术的发展。

2.4 应对测试路段的道路基础设施和交通管控设施作出明确规定

应尽快完善相关标准规范，推动面向车路协同系统的道路基础设施和交通管控设施（如智能信号灯、智能道路标志标线等）的研发，通过逐步实现道路基础设施数字化、路侧设备信息化，最终实现车路协同。同时研究面向智能网联汽车和车路协同系统的交通管制措施，确保智能交通技术与智能网联汽车技术同步发展。

2.5 保护网络安全和用户隐私

收集、处理和发送信息是车路协同系统的核心，由此带来一系列网络安全和隐私保护问题。目前，世界上多个国家的自动驾驶法规已将网络安全和用户隐私纳入其中。例如，美国《联邦自动驾驶汽车政策》规定的自动驾驶汽车15个安全评估要点即包括隐私和网络安全[29]；英国《联网和自动驾驶汽车网络安全关键原则》提出保障自动驾驶汽车的网络安全[31]；瑞典提出测试数据采集和保存时应保护个人隐私[7]。保护用户隐私和网络安全是推进智能网联汽车商业化的必由之路，应尽快完善智能网联汽车网络安全和隐私保护标准，明确数据所有权、数据使用与共享、用户隐私保护等问题。

2.6 在确保交通安全的前提下逐步扩展测试路况

目前，智能网联汽车技术尚处于测试阶段，在这一阶段，提供更丰富、全面的测试环境有助于推动智能网联汽车产品的迭代升级。在确保安全的前提下，可逐步增加测试道路类型，允许智能网联汽车在诸如高速公路、城际快速路、高架桥、交叉口、桥梁隧道等多种路况上进行测试，并针对不同的测试路况出台细分领域的测试管理规范和测试评价标准，逐渐消除智能网联汽车在各种路况下测试的法律障碍。

2.7 推动营运车辆领域测试管理规范的制定

营运车辆运行路线固定，运行路况相对单一，是智能网联汽车能够率先应用的场景之一。同时，客运、货运行业对降低成本的追求，将在很大程度上推动智能网联汽车的商业化、产品化。目前，在国外，Uber推出无人驾驶出租车运营，奔驰致力于研发无人驾驶货运卡车。在国内，百度、京东等公司也在部署无人驾驶出租车和物流车。然而，现有智能网联汽车道路测试管理规范未有针对营运车辆的有关规定，应尽快制定、完善相关法规，推动智能网联汽车朝营运车辆的方向发展。

3 结语

智能网联汽车公共道路测试可能带来一系列安全问题和法律问题，亟需建立完善的政策法规体系，规范智能网联汽车的测试行为。本文首先分析了智能网联汽车技术的发展现状，然后系统地总结了我国国家层面及各市、区智能网联汽车道路测试政策法规的主要内容和异同点，最后对政策法规的建立完善提出了建议与展望，对智能网联汽车相关法律法规的建立健全具有一定的现实意义。然而，本文仅就与道路测试有关的政策法规展开了研究，涉及到的政策法规广度有限。随着智能网联汽车技术的发展和政策法规的推进，仍需进一步对智慧道路、车路协同等领域的立法情况进行研究和对比分析，促进完整的智能网联汽车政策法规体系的构建。