中国、澳大利亚国土资源领域合作的回顾与展望

赵 政，兰昌贤

(1.国土资源部人力资源开发中心，北京 100034；2.中国社会科学院研究生院，北京 102488)

澳大利亚位于南太平洋和印度洋之间，由澳大利亚大陆、塔斯马尼亚岛等岛屿和海外领土组成。东濒太平洋的珊瑚海和塔斯曼海，北、西、南三面临印度洋及其边缘海,国土总面积769.2万km2，是全球领土面积第六大的国家。澳大利亚物产丰富。矿产资源、石油和天然气都很丰富，矿产资源至少有70余种，多种矿产出口量全球第一，被称为“坐在矿车上的国家”。澳大利亚广袤的土地特别有利于畜牧业和种植业发展，主要出口牛羊类、和小麦棉花等，是全球第四大农产品出口国。澳大利亚森林覆盖面积占国土的20%，天然森林面积约1.55亿hm2。此外澳大利亚生物物种繁多，被称为“世界活化石博物馆”。2015～2016财年澳大利亚GDP 1.66万亿澳元，全球排名第12，同比实际增长2.5%。人均生产总值达到约6.9万澳元。2016年中澳双边贸易额1 078.3亿美元。目前，澳是中国第八大贸易伙伴，中国为澳大利亚第一大贸易伙伴、出口市场和进口来源地。

近年来，国土资源系统相关单位与澳大利亚有关政府部门、科研机构及高校开展了长期友好合作，建立了良好的合作机制，并通过政策对话、项目合作、技术交流、培训、研讨等方式开展交流合作，取得了重要的合作成果。

1 澳大利亚国土资源与管理情况

澳大利亚土地面积769.2万km2，是世界上最平坦的大陆，平均海拔不到300 m，海拔超过600 m的地面仅占5%左右。

澳大利亚农用土地面积约5.3亿hm2,占总面积的65%,其中草地面积约4.5亿hm2(占农用地的85.2%),耕地4 400万hm2(占农用地的8.3%),林地3 466万hm2(占农用地的6.5%)。全国人口1 550万人,平均5人/km2,是一个地广人稀的国家。全国人均耕地3 hm2,牧地30 hm2,林地2.2 hm2,是世界上人均农业土地最多的国家之一，全国农业人口80万人,占人口总数的5.2%,农业劳动力38万人,占劳动力总数的5%,每个劳动力平均拥有耕地约121 hm2,草地1 184 hm2。

澳大利亚矿产资源丰富，铝矾土、铅、锌、镍、银、铀的探明储量居世界首位，是世界上最大的铝矾土、氧化铝、钻石、铅、钽生产国，其黄金、铁矿石、煤、锂、锰矿石、镍、银、铀、锌等的产量也居世界前列(表1)。澳大利亚还是世界上最大的烟煤、铝矾土、氧化铝、铅、钻石、锌及精矿出口国，第二大氧化铝、铁矿石、铀矿出口国，第三大铝和黄金出口国[1]。此外在能源矿产方面，澳大利亚富气贫油，该国天然气已探明可采储量达3.5万亿m3，位居全球第12位[2]。

澳大利亚是一个联邦制国家，中央设有联邦政府，各州设有州政府。主要负责制定原则性法律法规和政策，进行宏观管理，而州政府则侧重具体实际工作。目前，澳大利亚联邦政府中负责国土资源的政府管理部门主要有负责矿产和能源的澳大利亚资源、能源和旅游部，负责农地、森林、海洋和草地的澳大利亚农业、渔业和林业部，负责湿地、海洋和环境的澳大利亚环境部，以及跨州负责地下水的Murray-Darling 盆地水资源委员。这四个部门基本上构成了澳大利亚负责自然资源管理体系。它们各自分工不同，重点工作内容不同，但它们又相互联系，在工作上有着密不可分割的联系。联邦政府没有统一的土地管理机构，但各州都设有负责土地管理的政府部门。

2 中澳在国土资源领域交流情况

中国和澳大利亚自1972年12月21日建交以来，双边关系发展顺利。两国领导人保持经常接触和互访，双边经贸合作发展迅速，在教育、科技、环保、卫生、旅游等领域交往频繁，各项合作不断推进，在国土资源领域的合作也取得了较好成果。1998年国土资源部成立以来，中澳在国土资源管理领域合作密切，人员交流频繁，先后与澳大利亚工业部、澳大利亚工业与投资部、澳大利亚矿产和石油资源部等部门建立了合作关系，高层互访频繁，科研人员交流活跃。2007～2016年国土资源部共派出174个团组访问澳大利亚，出访人数975人次[3]。

2.1 总体交往密切，高层互访频繁，交流不断深入，合作领域广泛

2007～2016年，每年国土资源部系统赴澳人数基本稳定在60～70人，出访人员在2012年前后达到顶峰，2012年出访人员达250人，是2011年出访澳大利亚人数的2倍，是2016年的4倍。2014年后，出访团组数和人数有所减少，但中澳国土资源领域科研合作交流仍比较密切，具体情况见表1。

表1 2007～2016国土资源部系统赴澳大利亚团组及人数

数据来源：国土资源国际合作业务支撑服务系统2017。

中澳两国国土资源管理领域高层交流密切，为科研领域的交流奠定了基础。双方高层互访不断。据统计，2000年以来，国土资源部领导访澳团组8个[4]。

2007～2016年，国土资源部系统派出司局级访澳大利亚团组58个批次，约占2007～2016年国土资源领域访澳总团组数的33.3%。司局级出访团组中，国土资源部机关11个批次，中国地质调查局和国土资源部其他直属事业单位以及行业协会等共47个批次，分别占2007～2016年司局级访澳团组总批次数的18.97%和81.03%。在国土资源部直属事业单位赴澳的团组中，土地领域8个批次，地质调查和地质科学领域33个批次，地质矿产领域6个批次[3]。

2007～2016年，国土资源部系统累计派出科研人员重点团组共计114个批次，441人次赴澳大利亚进行科研交流合作，分别占总团组数和人次数的65.5%和45.2%[3]。

2.2 按出访内容和出访领域划分，地质矿产技术与管理领域合作密切

2007～2016年国土资源部系统累计派出科研重点团组共计114个批次，441人次赴澳大利亚进行科研交流合作(表2)。出访领域主要集中在地质矿产技术和管理领域，主要开展的合作内容为地球科学基础研究、地质调查与矿产资源评价和技术装备科研等，合计占到科研人员出访批次数的79%，占科研人员出访人次数的近57.6%。值得注意的是，虽然土地科学与综合管理类和地质矿产管理类出访批次数占比不高，但都包括了大型培训及参会团组，因此人次数占比较高(图1)[3]。

表2 2007～2016年国土资源科研技术领域出访澳大利亚情况

数据来源：国土资源国际合作业务支撑服务系统2017。

图1 2007～2016年国土资源科研技术领域出访澳大利亚情况

(数据来源：国土资源国际合作业务支撑服务系统2017)

3 中澳国土资源领域合作基本情况及成果

3.1 在国土资源管理领域开展高层互访和对话

2012年8月4日至9日，国土资源部代表团访问澳大利亚工业部，两部签署了《关于可持续矿业领域合作的谅解备忘录》。2014年10月17日，双方就落实合作备忘录举行会谈，明确了今后需推进的领域。

在《备忘录》框架下,中澳突出实质性项目合作，注重投资合作经验交流。国土资源部先后与昆士兰州、新南威尔士州、西澳州国土资源管理部门签署了谅解备忘录，并开展了合作研讨及人员培训等合作项目，还与塔斯马尼亚州、南澳州、北领地等地政府和国土资源管理机构分别就国外资本在澳的勘查开发活动、中资企业在澳矿业投资情况、澳大利亚矿业相关优惠政策、澳大利亚各地区地质矿产资源信息情况和优势矿种等问题开展了交流研讨。

3.2 与澳大利亚有关科研机构就国土资源管理开展合作研究及培训

在两部谅解备忘录框架下，国土资源部所属有关单位与澳大利亚有关机构在土地登记、矿山土地复垦等领域共同开展了合作研究和培训项目，取得了良好的效果。

3.2.1 与澳大利亚昆士兰州合作开展土地管理培训项目

在国土资源部与澳大利亚昆士兰州自然资源和水利部“关于国土资源管理的合作谅解备忘录”框架下,中国土地勘测规划院等单位与澳大利亚有关机构合作开展了土地管理合作培训项目。

一是开展了“土地管理综合培训”。该合作项目已开展九期，赴澳接受培训人员遍及我国24个省，共计228人次。二是2008年在“土地管理综合培训”的基础上，澳大利亚自然资源和水利部为国土资源部向澳援署(AusAID)申请了澳大利亚管理者奖学金项目(Australian Leadership Awards Fellowship)。在每年组织国土资源部人员赴澳参加托伦斯土地登记培训的基础上，组织人员赴澳大利亚昆士兰大学参加为期15天的“亚洲企业领导人的领导能力发展”培训，课程包括制度构架、土地管理与规划、社会经济、商务谈判及文化交流等。

合作项目成果丰富，效果较好。2005年澳大利亚昆士兰州环境与资源管理部土地信息和产权局获得了澳昆士兰州政府颁发的2005年度的“杰出部门奖”。2009年，澳大利亚籍专家苏红女士因为参与合作培训项目和为中国土地登记工作所做的大量工作，获得了2009年度国家“友谊奖”[5]。

3.2.2 与昆士兰大学土地复垦中心合作开展交流培训

2010年3月，国土资源部土地整理中心与澳大利亚昆士兰大学矿山土地复垦中心签署了第二期合作备忘录。双方商定，在未来五年合作期内，积极争取相关部门国际合作研究项目并以此为依托，通过举办专题研讨会、双方互访、开展相关培训和考察活动等形式，加强沟通，密切合作，优势互补，进一步促进双方在矿山废弃地复垦相关政策法规、土地复垦先进技术、土地复垦与环境整治以及矿山土地资源的可持续利用等领域的深入交流与合作。

此框架下双方开展了交流研讨和培训项目，加深了对彼此的了解，使得双方对两国矿山土地复垦的目标理念、体制机制、政策制度、技术方法、实施管理等有了更加深刻的了解和认识[5]。

3.2.3 赴澳大利亚开展厅(局)级国土资源管理干部培训班

为迅速提高我国国土资源管理水平，2002年国土资源部选派部分国土资源厅局级干部前往澳大利亚西澳州、新南威尔士州等地开展国土资源管理培训。学员就土地管理法律法规、土地信息系统、矿产资源开发、利用与保护以及矿山环境治理等专题进行了交流研讨。通过培训，使国土资源中高级管理人员了解了国外相关领域的最新技术和前沿管理模式，有利于借鉴先进理念，改进我国资源管理机制，提高国土资源管理水平[6]。

3.3 在矿业领域开展一批合作项目

在两部合作谅解备忘录框架下，中澳两国地质调查机构开展了富有成效的合作项目，取得一批重要合作成果。

3.3.1 西南太平洋优势矿产和成矿潜力研究项目

该项目是中国地质调查局与澳大利亚南澳洲地质调查局共同合作开展的研究项目。其主要任务是开展“大洋洲地区成矿规律与优势矿产资源潜力研究”。通过合作，中方考察人员对南澳地调局就南澳州在浅覆盖区找矿方法方面的进展进行了全面系统的了解；双方联合组队对多个勘查项目进行了踏勘，并采集了共176件生物地球化学样品和39件土壤地球化学样品，收集了大洋洲地区地质矿产相关资料345份(套)，初步建立了大洋洲地区地质矿产资料数据库。对澳大利亚绿岩带金矿、沉积变质型铁矿等典型矿床进行了合作地质考察，总结了野外找矿标志和部分矿床的成矿规律以及模式[7]。

此外，项目组还对澳大利亚矿业投资环境进行了分析，提出了相关投资建议，编写了“澳大利亚投资指南”，提供给部分省国土资源厅，并为我国多个国有矿业企业提供了信息服务。

3.3.2 与澳大利亚地球科学局开展二氧化碳封存合作研究项目

该项目于2010年7月～2011年12月开展实施并完成。项目共设置了“二氧化碳地质封存选址方法及其指标研究”、“辽河油田二氧化碳地质封存与提高采收率研究”、“二氧化碳地质封存的环境影响与风险研究”三个研究课题。

通过研究，初步建立了适宜中国地质条件的二氧化碳地质封存场地级别选址指标体系，公开发表论文8篇，出版《中国二氧化碳地质封存选址指南研究》专著一部，提交《二氧化碳地质封存选址方法及其指标研究》技术报告一部。通过项目实施，一定程度提高了中国二氧化碳地质封存场地选址、潜力评价、力学稳定性和环境影响与风险评价等方面的研究能力，为中国二氧化碳地质封存选址指南的制定奠定了重要的基础。

此外，中澳合作项目采取培训班的方式为青年研究人员提供了二氧化碳地质封存知识普及和自我能力建设的机会，开阔了视野，吸引了更多研究人员加入二氧化碳捕集与封存领域的研究队伍[7]。

3.3.3 与西澳地质调查局合作填图项目

2012年4月至2014年4月，中国地质调查局西安地调中心多次派员赴澳大利亚参加与西澳地质调查局合作开展填图工作。经过多次合作，中方人员充分了解了西澳地质概况，并掌握了西澳填图方法和数字化信息采集系统，完善了前寒武系地质填图的技术方法体系、区域沉积地层填图技术方法体系、侵入岩填图技术方法体系。双方探讨交流了两国在填图过程中共同点和不同点，共同提高了数字填图技术。针对合作图幅，双方共同合作开展了基础地质和矿产地质综合调查研究，总结图幅内成矿地质背景，成矿地质条件及成矿规律，合理划分了合作图幅的构造单元，并在调查研究的基础上，加强了地质成图技术方法的交流合作[5]。

3.3.4 与澳大利亚詹姆斯库克大学开展合作地学研究项目

中国地质科学院地质研究所通过与澳大利亚詹姆斯库克大学(James Cook University)矿床研究中心开展的合作研究，以西藏驱龙铜矿为例，开展后碰撞环境斑岩铜矿成因研究，取得了一批高质量数据，开展了西藏冈底斯、伊朗地区10个矿区/地区48个样品的锆石Hf同位素组分测定，发表了5篇学术论文，提高了在此领域的合作研究水平[5]。

4 合作展望

中澳两国国土资源领域合作基础坚实，合作前景广阔。中澳同为世界重要的资源国家，矿产品贸易和矿业投资是中澳经贸合作最重要的领域之一，双方在矿产资源勘查、开发、投资、贸易等方面的合作不断深入，为发展两国经济、增加就业和改善民生做出了重要贡献。2017年3月，李克强总理访澳期间，双方签署了《中澳两国政府关于审议中澳自贸协定有关内容的意向声明》，宣布在2017年启动中澳自贸协定服务章节、投资章节以及《关于投资便利化安排的谅解备忘录》的审议。这将极大促进两国矿产品贸易和矿业投资的自由化便利化，为两国矿业持续和长远发展注入新动力。

面对当前的全球经济和矿业形势，中澳两国国土资源相关部门和机构应坚定信心，抓住机遇，深入推进国土资源领域务实合作，携手共促经济转型增长和可持续发展。

4.1 加强国土资源领域对话，积极拓宽合作渠道

国土资源部成立以来，中澳两国国土资源领域高层互访不断，中澳已建立了稳定的地质和矿产资源部级对话机制。下一步，双方应抓住机遇，充分利用好现有合作渠道，继续加强矿业政策和法律法规的对话交流和信息共享，开展矿产资源评价、矿业融资等领域的对话沟通，为优化矿业投资环境、矿大矿业贸易奠定基础。

4.2 大力拓展土地和资源管理领域合作

一是加强在土地利用规划、资源集约节约利用、土地登记、土地调查、地籍管理以及土地整治评估机制等领域的合作，对澳大利亚在土地管理领域好的做法和机制开展研究，洋为中用；二是加强在土地确权登记、土地征用程序和政策等领域的合作，特别是开展在土地征用中政府与原住民如何互动沟通协调等土地管理模式，汲取有益的做法和经验，为我所用。在合作方式上，建议通过召开专题交流研讨会，开展重点课题调研以及人才培训等方式，加强信息交流与沟通，积极借鉴澳方经验，推进我国国土资源管理机制改革。

4.3 积极开展矿业领域务实合作

一是促进矿业项目合作。两国领导人达成共识，加快推进中方“一带一路”倡议同澳方“北部大开发”计划对接，积极拓展能源资源，基础设施等领域合作。中澳双方宜以此为契机，加强矿产资源勘查、开发、加工、贸易等领域合作，积极参与亚太基础设施互联互通建设和国际产能合作，进一步深化矿业科技创新交流合作，更好实现互利双赢。二是夯实矿业交流平台。中国国际矿业大会以及会前召开的中澳资源投资论坛已经成为中澳两国矿业界每年交流合作的最重要的平台之一，双方宜充分利用、不断夯实这个交流平台，推动两国矿业界之间加强常态化交流，增进了解，加深互信，深化合作关系，提升合作成效；三是不断深化地学领域合作研究，特别是在地学前沿领域的合作，如地质填图、航空遥感、物化探、技术创新、地质装备升级等。

[1] 国土资源部信息中心.世界矿产资源年评(2001)[M].北京：地质出版社,2001：369-385.

[2] BP Statistical Review of World Energy[EB/OL].https:∥www.bp.com/content/dam/bp/en/corporate/pdf/energy-economics/statistical-review-2017/bp-statistical-review-of-world-energy-2017-full-report.pdf.

[3] 国土资源部外事中心.国土资源国际合作业务支撑服务系统[R].2017.

[4] 国土资源部科技与国际合作司.国土资源部出访报告汇编(2000～2016年)[R].2017.

[5] 国土资源部人力资源开发中心.国土资源国际合作国别系列研究报告(澳大利亚篇)[R].2017.

[6] 国土资源部国际合作与科技司，国土资源部信息中心.1998～2003年国土资源部国际合作巡礼[M].北京：中国大地出版社,2004：47，52-53.

[7] 国土资源部科技与国际合作司.国土资源部“十二五”国际科技合作成果集[R].2016.