亚美尼亚社会保障法律文本分析

2018-02-27魏新

西部学刊 2018年1期

摘要：经济社会转轨以来，亚美尼亚在诸多保障领域探索建立符合市场规律和国家民族发展定位、以社会保险为主体、多支柱多类型的社会保障制度。从亚美尼亚《残疾人社会保护法》《大众医疗援助和服务法》《国家养恤金法》这三部社会保障领域最重要的法律来看，其文本内容结构全面而严密，体现了正确处理公共性与特殊性的文化价值理念，其特殊和人性化措施标准明确、操作性强，这对我国加强社会保障领域法律建设有一定的借鉴作用。

关键词：亚美尼亚；社会保障；残疾人社会保障法；大众医疗援助和服务法；国家养恤金法

中图分类号：D93 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2018）01-0020-05

引言

亚美尼亚处于欧亚交界的外高加索地区，由于国土面积狭小，地处内陆，影响力有限，我国学界少有关注和研究，但是随着近年来中国文化影响力的扩散，以及“一带一路”倡议在外高加索地区的推进，作为重要节点的亚美尼亚逐步引起我国学者的关注，而在其社会保障制度领域，国内外学术研究均未论及。

亚美尼亚作为一个处于转型期的国家，必须建立适应新制度新环境的社会保障制度，那么如何处理破与立、历史与现实、存量与增量的关系，都需要结合国家的内外部环境和发展战略，探索建立符合市场经济规律、可持续、多支柱、全社会统筹为主的社会保障法律制度体系。

一、亚美尼亚社会保障制度重建的背景与主要法律文本

苏联解体前，亚美尼亚的养老医疗等保障制度实行国家保障制度，以宪法的形式保障公民的养老医疗和获得救助方面的权益，所需要的资金同公共资金现收现付，无偿提供。

苏联解体后，亚美尼亚从中央计划经济体制转型过渡到以市场为导向的经济体制（从1991年正式开始）的进程并不顺利，在经济转轨时期连续几年的经济滑坡使社会保障支出难以为继。但从1990年代中期开始到21世纪初，亚美尼亚一直是经济增长最快的转型期国家之一，1994—2001年经济增长率平均为5%，在2002年至2007年，年平均增长率为两位数（只是由于全球危机在2008年放缓至6.9%，并在2009年萎缩了14.2%）。虽然高经济增长率通常意味着收入普遍增加，就业率和其他宏观经济指标改善，和减贫工作的卓有成效（亚美尼亚的贫困率从1999年的56.1%下降到2004年的34.6%和2009年的28.7%），但经济增长和就业之间的过渡联系是很弱的。除了持续的失业问题，根据劳动力抽样调查（LFS）的数据，这一数字约占劳动力的五分之一——含有大量非正式就业的双重劳动力市场——就业不足或维持生计是一种典型现象①。

为建立适应转型的社会保障制度，亚美尼亚最高权力和立法机构国会先后通过了《亚美尼亚共和国残疾人社会保护法》（1993年4月14日）共计九章44条[1]，《亚美尼亚共和国大众医疗援助和服务法》（1996年3月4日）共计六章26条[2]，《亚美尼亚共和国国家养恤金法》（旧法于2002年11月通过，2010年12月22日采用新法）共九章55条。其中《亚美尼亚共和国国家养恤金法》文本最长，内容条款最多[3]。另外在技术配套层面，为配合相关法律执行，亚美尼亚于2002年11月开始建立国家养恤金（个人）记录数据库。

二、亚美尼亚社会保障法律文本的特征

（一）内容结构特点：全面而严密

一是建立多支柱的保障体系。亚美尼亚养老金的运作吸纳了欧盟国家的模式，又保留了自身的特点，《养老抚恤金法》规定养老金筹集来源分成三个部分，分别是国家养老保障资金、强制性养老基金部分和自愿缴纳养老金部分，总体符合1994年世界银行在研究报告《防止老龄危机》中推荐的“三支柱养老金制度”中所涉及的资金筹措方式[4]9。《大众医疗援助和服务法》规定，相关费用来自国家预算拨款、保险补偿、人民直接支付和法律未禁止的其它来源，即在国家为公民特别订制的健康计划范围内，人民享有免费的医疗援助和服务，超出这些免费标准范围的，将以医疗保险补偿、个人支付和立法所未禁止的其他来源偿付；同时授予“任何自然和法人、个人创业者或非法人企业，无论何种法律和组织结构和形式的所有权形式”都可以按照立法规定的许可方式，向人们“提供特定类型的医疗援助和服务”的权利；国家预算拨款为医疗援助和服务提供者提供医疗援助和服务的担保资金。《残疾人社会保障法》规定，为残疾人提供援助的大多数资金要求均来源于国家预算，预算的项目囊括（除贵重金属制成的牙科假体之外）为残疾人参与重要活动而提供的专业的医疗、技能和心理上的免费协助，免费提供技术康复手段和其他輔助器具、残疾轮椅、假肢设备费用，企业、机构和组织参与国家残疾人社会保障政策实施，可得到立法规定的税收减免和其他特权。

二是纳入多类型的保障人群。从保障人群来看，三部法律均将保障对象列得非常广泛，“不论其国籍、种族、性别、语言、宗教、年龄、健康状况、政治或其他观点、社会出身、财产或其他地位，都有权在亚美尼亚共和国享有“养老金”和“免费的医疗援助和基本服务”，对于本国残疾公民在社会发展中的各项权益，也被“法定推及到具有难民身份的外国人或无国籍人”。对于“在亚美尼亚共和国没有难民身份的外国公民，如果他们没有接受自己国籍所在国家给予的养老金”，就有权“在亚美尼亚共和国领取由国家财政预算支付的养老金”。相对而言，《养恤金法》所涉及的养老抚恤问题是一个国家影响最为全面、覆盖人口最多、相关条款和规则最多的一部法律，该法将养老抚恤金按照保障对象的身份分成企业职工养恤金、军事人员养恤金，以及社会人员的养恤金，其中仅企业养恤金就包括退休金、残疾养老金、（高危＼高强）特权退休金、（民用航空业）长期服务退休金、（企业人员亡故后）相关幸存者抚恤金，（一些教育文化产业的）特享退休金六种类型。不仅有强制性养老保险，还必须通过财政来支撑没有纳入企业、军事人员养老保障体系的社会老年人群的养老保障，起到了世界银行在2005年提出的“零支柱”的作用[5]10。endprint

三是兼顾现实问题与历史问题。亚美尼亚通过立法明确了今后各项保障的认定资格和相关年限、待遇支付标准，以及各主体的权利义务，同时对改革重建前各个时期的历史遗留事宜给予了明确的定位。《养恤金法》承认了改革前在企业劳动中的服务期限，并明确设定时间点，对经济转轨后的新兴职业的服务期也纳入服务期限的计算。《残疾人社会保障法》不但要求法律实施后的“住宅小区、机场和火车站建设，以及开发和生产交通工具，通讯和信息的手段考虑到残疾人在设计和建筑社会基础设施方面的需求”，对于“现有社会基础设施的交通、通讯、信息和其他对象，也要求政府制定计划”“要动用住房维修资金”，按照政府要求的程序、条件和时间限制进行改造，以满足残疾人的使用需要。如果现有的设施从建设特点、施工条件、空间限制等原因达到了“对残疾人使用的調整是不可能的”状态，法律要求有关主管的国家机关部门“必须制定和执行有关措施，以满足残疾人的需要”。

（二）文化价值理念：正确处理公共性与特殊性

一是体现公共利益优先。作为规范公共利益的法律，体现公共利益优先的原则。如根据《养恤金法》每月退休金P分成两个部分，即：P=B+ （N×V）×C，其中B是基本的养老金数额，N是服务年，V是每年的服务价值，C是退休金领取者的个人系数，式中只有C是退休金领取者的个人的工作年限来定；而V是每年的服务价值则由法律授权给共和国政府按照该行业为国家创造的价值来定。式中的B是固定部分，是用于保证基本生活水平的，从东欧各国运作经验来看，它的水平取决于国家的具体经济增长情况，不但所有退休金领取者都相同，还被定为其他各项残疾及特种养恤金的参照。如当计算残疾劳动者的退休金时，其基本养老金的标准是：1）一级残疾劳动者（重度残疾）给予140%的基本养老金，2）二级残疾（中度残疾）给予120%的基本养老金，3）三级残疾（轻度残疾）给予基本养老金的100%。

依据《大众医疗援助和服务法》在给予公民医疗救助和基本服务时，赋予了“要求对访问医生、残疾人士的健康状况以及在检查、诊断和治疗期间披露的资料”的隐私情况的要求保密权、“获得信息权”、自主选择和决定权、要求赔偿权。但同时，以“除亚美尼亚共和国法律规定的情况外”的以公共利益为优先，在个人面临生命威胁或者疾病对公众造成危险时，在没有人或其法定代表人同意的情况下，可以提供医疗救助和服务。为了维护国民健康，预防传染病和职业病，不同职业的员工，以及个人企业、机构和组织的从业人员在应聘和雇用期间须以亚美尼亚共和国立法规定的方式，定期接受体检。甚至“当该疾病对更广泛的公众构成危险”等情形存在时，执行强制性诊断解剖的程序，而“不需要根据死者生前的遗嘱或其亲属或法定代表人的书面请求”。

二是体现了实质上的平等和自由选择权。法律的制度与执行不仅确保在程序上的平等，更需要以程序性规则和实体性规则确保相对人实质上的平等。社会保障制度从萌芽到初建、兴起、改革的各个阶段，在相关理论的指导下也先后在世界上不同地区实践了“施舍”“恩赐”“怀柔”等价值理念，也充当过意识形态斗争和党派“斗法”的重要领域，也曾作为国家调控经济、稳定社会的重要工具[6]112。作为法律上的文本，亚美尼亚建立的社会保障制度符合现代民主国家所倡导的“权利与责任平衡”，同时强化了“社会保障制度中的个人责任”[7]187。

从亚美尼亚的社会保障来看，在养老、抚恤、医疗、残疾人康复等方面，都没有城乡之间的区别，也没有机关事业单位和企业的区分。对于普通企业劳动者，改变了苏联时期男60周岁、女55周岁的标准，统一规定了63周岁的退休年龄标准，只是在高危险、高强度的工种中，根据工作年限，可以55到59岁之间退休，并在此基础上在过渡期给予女性提前1-2年的自由选择权。在劳动工龄年限认定标准上，亚美尼亚将普通企业的工作年限，自主创业期间、以公证人的身份工作或者在支付许可费而从事的活动期间、军事服务期间、职业伤害或疾病导致的残疾失能期间均计算为劳动年限。

分析《残疾人社会保障法》的法律主旨和具体实施措施，该法并没有囿于对残疾人的救济救助，而是要求全社会各主体创造或弥补各项环境条件，以“确保他们获得与共和国其他公民相同的机会”平等地参与到社会活动中来。亚美尼亚依该法设立了重要的医疗和社会专家检查制度，执行医疗和社会专家检查国家机构有着全方位的权限，不但有权力对残疾人的工作条件和康复措施是否合规的情况进行监督，确认所有残障的因果关系及等级程度，而且，在工伤和职业疾病引起的残障情况或死亡发生时，授予了该机构从雇主那里调查取证的权力。

三是重视民族文化的传承。亚美尼亚人是欧洲南高加索地区的古老民族，这个民族在历史上有过辉煌，也几经磨难。近数百年来，除了经受奥斯曼土耳其帝国的统治外，也历经大英帝国、法国、俄罗斯帝国等强权势力的控制，但是历史练就了他们坚忍不拔的精神和灵巧的生存方式，也使得他们对本民族文化有着更多的感情和对民族文化复兴的憧憬，加上在苏联期间的自治程度相对较高，自身的文化和宗教没有遭到破坏，亚美尼亚是一个十分尊重知识和重视本民族传统文化的国家。《文化基本法》于2002年12月19日生效，《非物质文化遗产法》于2009年生效，规定了中央政府、州长、区长各级在文化领域的职权，同时规定了文化财产的保存、保护和利用，也促进了民间艺术创作和手艺、民俗伦理和审美，促进了民族节日的复兴与传播。为保存展示和推广本国传统的价值观体系，同时也为确保国家安全起着重要作用，鼓励公民开展文化活动。亚美尼亚加入了世界知识产权组织文学艺术作品的伯尔尼公约、欧洲文化公约等文化保护机制。文化管理模型与市场机制和国家保障之间的平衡正逐步形成[8]。《养恤金法》中对教育和民族文化传承人才可给予充分的鼓励和保障，某些类型的“戏剧和表演组织人员年满50周岁，至少25年的服务年限其中至少有12年是在本专业服务在教育部门工作的人员或者某些类别的文化工作者”，以及“年满55周岁，至少25年的服务年限其中至少有12年是在本专业服务的给予特享养老金”。凡是年龄在18岁至23岁之间，是全日制教育机构研究或教育全日制学生的，在申请带有继承性质的幸存者抚恤金（亡故亲属或供养人，含企业人员或军事人员）时，均按照未满18岁的未成年人来对待，可以申请到可高标准的抚恤金额②。虽然亚美尼亚的增值税实行的是20%的基本税率，且没有低税率，不但高于我国，在独联体国家中也是最高的，但是在教育服务方面却享有零税率的优惠[9]7。endprint

（三）特殊和人性化措施：标准明确，操作性强

与大多数国家的社会保障制度一样，亚美尼亚对从事特殊行业及特殊人群会有一些不同的措施，对弱势群体也会有一些标准的松动和门槛的降低。除了高危险、高强度以及上文所说的重视教育和文化产业外，亚美尼亚非常重视具有特殊劳动时间安排和危险的航空产业。在退休金方案中对从事航空业的长期服务年度计算时，明确了计算服务期限长度的具体细节，在“活塞发动机飞机上的每20个小时的飞行将被视为一个月的服务期”，“每12个小时的喷气式飞机、直升机、特种飞机（卫生航班、空气化学工程、航空摄影、巡逻、大气探测等）的服务折算为一个月的服务期”。在军事人员服务期计算中将“从1986年4月至1987年12月31日期间，参加了消除切尔诺贝利核电站灾难后果行动的期限”的服务期以3倍时间来计算，对于继父母对亡故继子女的抚恤金的领取资格上明确规定了以如“已经照顾了死去的未成年的继子或继女，至少5年的时间”为标准，而“继子和继女同亲生儿女一样，享有同等的权利”，以大限度地减少法院在相关问题上裁量的不确定性。

亚美尼亚相关法律规定：残疾人在入学考试中取得合格以上成绩的，应当在其他条件相同的情况下，享受国家和认可的非国家高等职业教育机构优先录取的权利，一级残疾和二级残疾以及18岁以下残疾儿童在以上入学考试中取得合格以上成绩，且达到了最低录取分数线的，应当给予免费资格。残疾人不得使用试用期，在同等劳动生产率和同等资格的情况下，残障人士应享受在裁减工作人员或裁减人员期间继续就业的特权。这些措施具有明确可行的操作标准。

（四）服务于国家环境与战略：与国家发展的战略定位相协调

社会保障制度作为国家公共服务建设的重要组成部分，除了要保障基本人权和适应市场经济制度，也要体现一国的政治认同，并服从服务于国家的政治、外交、国防的战略方向。亚美尼亚的地理位置決定了它是俄罗斯与欧盟、北约集团角力的前沿地区，虽然长期来看它与欧盟关系靠近会有更大的空间，但是作为俄罗斯不可放弃的战略周边，而囿于总体国力军力的限制，决定了向俄罗斯靠拢才能得到现实的能源保障、经济利益和安全保护。1991年正式独立后的亚美尼亚，曾经经历了一些敌对国家如土耳其、阿塞拜疆等的封锁和大规模的纳卡地区军事冲突，在国力贫弱、经济困难，连基本的能源保障都难以为继的时候，是在俄罗斯的庇护下走出困境。在对待历史问题上，亚美尼亚与俄罗斯的政治态度选择基本一致，这三部保障制度法中也体现出来。《养恤金法》对职工在苏联时期从事的各类雇佣性质的活动期间全部计算为服务年限，苏联军队的军事服务，为苏联国家安全委员会和内务部提供服务的期限，以上不受任何军衔的限制，均计算为军事服务期间；据调查在实践中航空业来本国进行技术培训而特享退休金待遇的，多数也是俄罗斯技术人员。对在苏联时期参加的卫国战争和与其他国家的战斗中，疾病或伤害的人员，当参加重大活动时有活动障碍的将被依法宣告为残疾，享有残疾人应用的便利和优先权。为建立科学、合理、人性化的残疾人保障制度，《残疾人社会保障法》对承担医学社会检查机构的人员赋予了很大的权力，医学社会检查机构出具的个人康复计划只有残疾当事人本人可以拒绝，在残疾人参与教育、就业等社会活动时，对管理方均具有约束力。如在加班、休息日或夜间工作中有残疾人参与，只有在其同意的情况下才允许，并规定在医学社会检查机构出具的医疗意见中不禁止此类工作；以及根据个人康复计划，雇主必须为他们开一个兼职工作日或兼职工作周。为保障医学社会检查结果的客观真实，呼应了反腐倡廉的趋势和要求，《残疾人社会保障法》对残疾人士认定的重要机构成员待遇方面，明确要求“对在有关机构进行医疗、专业和社会康复的办公室人员不予解雇”。

三、几点思考

一是我国社会保障制度改革探索时的社会经济背景、任务，在一定程度上与亚美尼亚是相似的，在选择的思路上也同样受到1994年世界银行推广的多支柱模式的影响。同时，该国的老龄化达到16.22%，而我国是16.15%，二者基本相同。在20世纪初至2008年金融危机前，亚美尼亚在经济转型过程中的经济增长曾经保持了少有的高速度。据欧洲央行调查，由于当时在美国和欧洲的亚美尼亚后裔对其投资热情高涨，服务业受到强劲拉动，金融业长足发展，加上零售业的繁荣，亚美尼亚近十多年来经济增长率几乎都保持在10%以上，二者相互促进，政局保持稳定，当时曾被世界银行官员形容为“脱胎换骨”，有“高加索之虎”美誉[10]24。虽然金融危机后亚美尼亚陷入了持续经济低迷③，但是亚纳战争以及周边国家的冲突造成了外部条件的恶化是不可忽视的重要因素④。

二是由于亚美尼亚是一个多地震的国家，加上1989年6月爆发，直到1994年才停火的纳卡冲突造成了大量人员伤亡，以及境内海拔较高、地形复杂，许多施工区域较为险要，残疾人士按照常理，应当占比相对多一些。但该国2015年底共有常住人口299.86万人，其中残疾人15664人，每1000人中只有5.2人残疾，而同期，我国残疾人人口基础数据库收录持证残疾人3145.7万人[11]，按照这个数据，笔者计算我国每1000人中的残疾人士达到24.2人，还有学者统计世界范围内也是每十人公民中就有一个是残疾人[12]388。因此，亚美尼亚残疾预防与康复工作的显著效果，值得学界进一步研究探讨。

三是从法律文本情况的分析来看，亚美尼亚社会保障制度转型中的探索值得我们借鉴学习。亚美尼亚养老金抚恤金法的覆盖人群全、类型广、区分明，几乎不留死角，最大程度践行了法律的平等原则；针对特殊人群的人性化措施，标准明确，操作性强，对维护法律的权威和当事人的合法权益是有参考价值的。社会保障需要有政府的社会预算作保障，很多措施实施起来也要审慎。新世纪以来在亚美尼亚的政治议程中出现的关键问题，是制度的财政不可持续性和支付给退休人员的养恤金不足⑤。很难想像三部法律在经济环境恶化阶段仍能否充分实现对社会保障的承诺与支撑。endprint

四是由于国情和文化传统的差异，小国寡民的亚美尼亚有些社会保障措施未必具有普遍适用性。比如《养恤金法》的许多措施往往以城乡一体化为前提，《大众医疗援助和服务》中，政府具有“为应对公共危险，而不需要根据死者生前的遗嘱或其亲属或法定代表人的书面请求”进行“强制性诊断解剖的程序”的权力，不符合我国的文化传统和道德习俗中对逝者应有的尊重之情等等。所以，对国外制度的审慎、批判与借鉴对我国社会保障制度改革同样重要。

注释：

① 以上数据来自欧洲委员会高加索研究资源中心-亚美尼亚“欧亚伙伴关系基金项目”组所完成的《亚美尼亚：社会保护和社会包容》国家报告。载http：//www.crrc.am/hosting/file/_static_content/projects/social_protection_inclusion/Armenia_Social_Protection_and_Social_Inclusion_Full_Country_Report_2011.pdf[2017-10-09].

② 死亡抚恤金发生于死者死亡后，所以在性质是不属于遗产。但在处理时会按遗产继承人顺序进行分配。这项金额在一些中东欧洲其他国家也有，有些学者将其定义为“继承性养老金”。参见文纪军. 中东欧社会保障制度的重建[J].新视野，2006（6）.

③ 2016的经济增长率仅为1.6%，失业率高达18.2%。参见杨进.亚美尼亚政局将进入动荡期吗？[EB/OL].（2016-08-18）俄欧亚研究网http：//euroasia.cssn.cn/cbw/cbw_wzsf/201611/t20161108_3267385.shtml.

④ 亚美尼亚的东北西南方向的临国分别是阿塞拜疆，格鲁吉亚、土耳其和伊朗，邻国格鲁吉亚隔黑海与克里米亚相对。2008年以后，其周边先后发生了2008年的俄格战争，2014年亚美尼亚与阿塞拜疆再次爆发激烈冲突，同年爆发乌克兰危机及克里米亚回归俄罗斯，2015年，俄罗斯战机被土耳其击落带来的紧张局势，加上外高加索地处大中东的范围，叙利亚战争和伊朗的局势也深刻制约着作为一个内陆小国的亚美尼亚的发展环境。同期外高地区的各国的经济普遍走低。

⑤ 此说法来自欧洲委员会高加索研究资源中心-亚美尼亚“欧亚伙伴关系基金项目”组所完成的《亚美尼亚：社会保护和社会包容》国家报告。

参考文献：

[1]ON SOCIAL PROTECTION OF PERSONS WITH DISABILITIES IN THE REPUBLIC OF ARMENIA[DB/OL].

http：//www.translation-centre.am/pdf/Translat/HH_orenk/Hashm_Soc_pashp/hashm_soc_pashp_en.pdf.

[2]ON MEDICAL ASSISTANCE AND SERVICE TO THE POPULATON[DB/OL].

http：//www.translation-centre.am/pdf/Translat/HH_orenk/Bjshk_Ognut/bjshk_ognut_en.pdf.

[3]LAW OF THE REPUBLIC OF ARMENIA ON STATE PENSIONS[DB/OL].

http：//www.parliament.am/law_docs/301210HO243eng.

[4]世界銀行.防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策[M].北京：中国财政经济出版社，1996.

[5]世界银行.21 世纪的老年收入保障：养老金制度改革国际比较[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2006.

[6]姜守明，耿亮.西方保障制度概论[M].北京：北京科学出版社，2002.

[7]（德）路德维希.艾哈德.丁安新译.大众的福利[M].武汉：武汉大学出版社，1995.