打造具有中国特色的多层次养老保障体系

刘砚青

作为养老保障体系中第三支柱的商业养老保险虽已提出多年，但由于缺少财税政策的支持和引导，尚未形成规模。

当前，中国的人口老龄化正呈现出规模大、速度快、未富先老等特征，然而，养老保障供给却未能与之匹配。

在中国保险监督管理委员会副主席黄洪看来，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在养老方面，就是人民群众对“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的向往，与现有的养老保障供给不平衡不充分之间的矛盾。

一般来说，一个合理的养老保障体系由政府、企业、个人三方共同承担养老责任。这被世界银行称为“三支柱体系”。目前，我国基本养老“全覆盖、保基本”的目标已基本实现，但二、三支柱发展相对滞后。

2017年6月，国务院办公厅印发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，明确提出要构建包括商业养老保险在内的多层次的养老保障体系，增加民众养老资金来源，对基本养老保险形成有效的补充。

“大力发展商业养老保险不仅是落实党中央国务院的精神、回归保险行业本源的要求，更是增强人民群众的安全感、获得感和幸福感，保障人民群众美好生活的必需品。”黄洪对《瞭望东方周刊》表示。

建设养老保障体系要结合自身国情

《瞭望东方周刊》：你如何评价中国目前的养老保障体系？

黄洪：社会保障制度是人民美好生活的“安全网”。习近平总书记指出，带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。近年来，国家在多层次社会保障体系建设上取得了历史性成就。党中央国务院按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，加强制度顶层设计，持续加大资金投入，多层次社会保障体系框架基本形成，城乡居民基本生活得到有效保障。

与此同时，我们也要看清中国在养老保障体系建设上面临的基本情况。

首先，人民的社会养老需求正在呈现出快速增长的态势。中国已经进入老龄化社会，而且老龄化程度很高、发展速度很快；随着城镇化水平不断提升，养老需求的增长也在不断加剧。

其次，未富先老已经成为中国社会经济发展的一个重要特征。我们仍是发展中国家，人均GDP约为8800美元，排名世界第69位，这跟发达国家还有很大差距。目前，国家的社会物质财富和居民储蓄水平还不能完全适应老龄化社会的养老需求。随着国家经济发展从高速度增长转向高质量发展，经济增速开始出现一定的减缓，在这个背景下，党中央国务院先后出台了一系列减轻企业税费负担的政策，积极推动供给侧结构性改革，这些也都对财政收入持续快速增长提出了挑战。

第三，中国的养老保障体系存在着发展不平衡不充分的问题。

正是基于以上三方面情况，我们提出要打造符合中国国情、具有中国特色的多层次养老保障体系。

《瞭望东方周刊》：中国养老保障体系发展不平衡不充分具体表现在哪些方面？

黄洪：首先在基本养老保险方面，我们虽然已经基本实现制度全覆盖，但收入增长空间有限，而支出仍将保持增长势头。另外，我们的基本养老保险目前还没建立起有效的精算平衡制度，国家对养老金的财政投入持续增加，负担沉重。

其次在企业年金方面，虽然国家建立了相应制度，但还是存在门槛高、覆盖面窄等问题，目前年金制度只能覆盖全国大约7%的企业职工。另外我们可以预见，企业年金未来的增长空间也很有限，毕竟符合条件的企业基本上都已经建立了年金制度，所以只依靠现有企业续期缴费必然会导致年金增速日趋放缓。而且企业年金也无法覆盖到目前越来越多的弹性就业、灵活就业等就业新形态群体。

另外作为第三支柱的商业养老保险虽已提出多年，但由于缺少财税政策的支持和引导，尚未形成规模。

对此，党中央国务院近年来一系列文件已经指明了方向，明确了要求，就是要构建具有中国特色的养老保障体系，坚持尽力而为、量力而行，立足国情，合理吸收借鉴国际经验，坚持以商业养老保险为先导，加快发展养老保障第三支柱，增加民众养老资金来源，对基本养老保险形成有效的补充。

不止“锦上添花”，更应“雪中送炭”

《瞭望东方周刊》：第三支柱应该在中国的养老保障体系中扮演怎样的角色？

黄洪：我们要推动商业养老保险在多层次养老保障体系中发挥更大作用。第三支柱养老资金的定位不应只是“锦上添花”，更应是“雪中送炭”。

首先，基于国家阶段性特征，商业养老保险不能只成为额外增加养老金积累的简单补充，而是要承担起一定的基础保障功能。只有加快发展市场化的第三支柱，尽快形成一只新的、安全穩健的国家养老储备资金，才能有效弥补第一支柱替代率缺口和第二支柱覆盖率短板，形成稳固可持续的社会养老保障体系。

其次，商业养老保险的发展路径应该坚持保障优先，通过第三支柱强化第一二支柱，逐步形成稳固可持续的社会养老保障体系。因此，第三支柱在覆盖面、养老金领取等方面要与基本养老保险形成有效衔接。

第三，应当待商业养老保险保障形成一定积累后，再适时拓展商业养老金融产品范围。俗话说“没有学会走之前，不要想着跑”。通过发展商业养老保险，可以在第三支柱中建立覆盖广泛的养老资金安全垫，只有这样，才能有效增强整个养老保障体系的稳定性和可持续性。

《瞭望东方周刊》：什么样的商业养老保险算是真正的“保障优先”？

黄洪：简而言之，就是具备“收益保证、长期锁定、终身领取、互助共济”等独特功能的商业养老保险。

所谓收益保证，是指商业养老保险作为契约型金融业务，要能有效抵御投资风险，向投保人提供全生命周期的保证收益，帮助其安全稳健地积累起一笔养老金。我们的商业养老保险要确保长期资金运营安全稳健，实现养老资金投资运用的绝对收益，实现基金积累的稳定增值，减少因资本市场波动造成养老基金价值波动，甚至出现投资亏损。

长期锁定则是指商业养老保险能够将投保资金锁定用于养老，避免投保人在获取短期收益后，随意改变养老金用途。

另外产品还要能做到终身领取，提供参保人退休后长期直至终身的养老金分期领取功能，确保投保人可以活到老、领到老，避免因养老金提前用尽，晚年陷入困境的情况发生。在这一点上，商业养老保险与基本养老保险的养老金发放制度相同，但两者要形成有效补充。

最后一个互助共济，是指保险机构要运用精算技术，统筹管理养老资金，实现养老保障风险分担。

我还想强调一点，第三支柱是社会公众自愿参加的养老金制度，因为形式灵活，其覆盖人群在理论上应该是最大的，所以不应设置制度门槛。

资金安全是底线

《瞭望东方周刊》：养老是一个长期项目，大家在投资时最关心的就是资金安全。相比基本养老保险，交给保险公司来运作管理的商业养老保险投资是否安全可靠？

黄洪：确保养老资金安全是我们发展商业养老保险时必须抓紧抓实的首要任务。

国务院常务会议在审议加快发展商业养老保险若干意见时，明确指出商业养老保险和社保基金一样都是老百姓的养命钱和活命钱，必须确保这些资金安全可靠运行。这实质上是对各类养老资金管理的根本性要求，安全性永远是第一位的，收益性是第二位的。商业养老保险产品也一样，我们要在确保资金安全的前提下实现长期稳健收益，不能简单追求短期高收益，因为高收益必然伴随高风险。

中国养老保障体系的第一、二支柱都由企业统一组织，以企业缴费为主，个人缴费为辅，并且第一、二支柱背后分别由政府信用，企业信用作为支撑。而商业养老保险为主的第三支柱，完全是个人自主参加，自愿缴费，自我积累，个人完全是用自己的钱为养老储备。因此，商业养老保险对资金的安全性要求更高，更追求稳定有保证的收益。

《瞭望东方周刊》：商业保险公司是否已经做好承接、管理养老资金的相应准备？

黄洪：养老保险的管理期包括缴费的参保阶段、投资积累阶段和养老金的领取阶段，它覆盖了投保人自缴费之日起的整个生命周期，管理期将长达几十年。在这个过程中，既要考虑汇率、利率等经济因素对投资收益率的影响，又要考虑长期风险，这肯定会对管理机构的长期资产负债匹配管理能力和精算专业能力提出很高要求。

商业养老保险是由保险公司向被保险人提供退休后的养老金终身发放服务，以解决人均寿命不断延长后的长期养老问题。从商业养老保险的运行和监管来看，商业养老保险是以契约形式运作，有严格的偿付能力监管和责任准备金提取要求，有保障兜底，以确保被保险人的利益不受损害。

应当看到，近年来商业养老保险已经取得了较快发展，培养出一批精算、风险管理、投资管理等专业人才。目前全国有六家商业养老保险机构获得了基本养老保险基金投资管理资格；另外商业保险公司也在以企业年金为代表的第二支柱方面积累了丰富经验，发挥了重要的作用，法人受托管理的市场占比74.8%，投资管理的市场占比54%；在第三支柱方面，与基本养老保险属性相似，均为退休后分期领取的养老年金保险在2017年的保费总收入达到557亿元，保险公司积累的保险责任准备金将近2000亿元。

作为监管机构，我们会持续督促商业保险机构发挥专业优势，真正成为个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者、企业发起的商业养老保障计划的重要提供者，以及社会养老保险保障市场化运作的积极参与者。

税延养老险试点或在上半年推出

《瞭望东方周刊》：国务院办公厅在2017年6月发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》中提出要推动税延养老险试点工作。国家提出建立税延养老险的目的是什么？

黄洪：设计关于商业养老险的个人税收优惠政策，目的就是引导大家主动积累养老资金。税延型养老保险实施后，投保人可以在税前列支保费，等到将来领取保险金时再缴纳个人所得税，如果扣除掉通胀因素，未来可以在一定程度上适当降低个人税负。与此同时，税延养老险还能帮助投保人进行养老规划、理财规划，从而大幅提高未来的养老质量。

应该说无论是欧美发达国家还是发展中国家，通过基于个人税收优惠政策引导个人购买商业养老保险是很普遍的做法，并且大多取得了较好的效果。税收优惠有减税、免税和财政补贴等多种方式，目前我们在起步阶段计划推出税收递延政策，未来随着资本市场，法律法规和投资能力的不断推进，我们建议在税收递延的基础上研究增加免税、补贴等多种形式的优惠政策，更好地满足不同收入人群的需求。

《瞭望东方周刊》：根据国家制定的时间表，税延养老保险试点应该在2017年年底前启动。为何试点没能如期推出？

黄洪：自2009年以来，保险业已积极组织行业力量开展税延保险试点的配套准备工作，在产品设计、制度制定、信息平台建设等方面开展了大量前期研究和准备工作。我们现在已经设计出几款产品的示范条款，并初步完成了税延商业养老保险信息平台建设。同时，我们还拟订了针对税延养老险的监管办法等各项制度框架，确保试点政策一经明确，就能在政策出台后的较短时间内落地实施。

目前，我们正在财政部的带领下，与其他相关部委共同配合，共同努力，推動试点有关政策尽快落地实施。试点有望在今年上半年正式启动。

《瞭望东方周刊》：除了税延健康险，未来我们还将重点开发怎样的商业养老保险产品？

黄洪：面向普通大众，积极发展商业养老年金保险。这种养老保险产品领取养老金的时间是在退休后，领取方式是按月（或季、年）分期领取，具有安全性高、保障性强、满足养老金终身或长期领取要求等特点，是我们目前发展的短板。未来在个人税收递延型商业养老保险试点中，我们也将重点推出这类产品。

另外面向独生子女家庭、无子女家庭、“空巢”家庭等特殊群体养老保障需求，要探索发展涵盖多种保险产品和服务的综合养老保障计划。

面向创新创业就业群体保障需求，我们会积极发展多样化商业养老保险产品。目前全国每年会新增1500万就业人口，其中相当一部分都是自主就业、灵活就业的创新创业就业人群，这部分人群要么没有固定单位，要么所在单位属于创业阶段的小微企业，因此难以参与企业年金计划。商业保险应针对这部分人群需求，充分发挥产品门槛低、灵活度高、针对性强等优势，丰富个人和团体商业养老保险产品供给，扩大商业养老保险覆盖面。

面向老年群体，我们会积极发展老年人意外伤害保险、长期护理保险、住房反向抵押养老保险等适老性强的商业保险。在产品设计中，我们会特别针对老年人的保障需求、消费观念，坚持保障适度、保费合理、保单通俗的设计原则。