合力共建 用“心”关爱——池州市未成年人社会保护试点工作研究

谭甲文，刘秀红

（1.池州学院音乐与教育学院，安徽池州247000；2.池州市民政局社会事务科，安徽池州247000）

习近平总书记在党十九大报告中指出，“青年兴则国家兴，青年强则国家强。青年一代有理想、有本领、有担当，国家就有前途，民族就有希望”[1]。未成年人社会保护工作既是社会管理的难题，也是政府的良心工程。2014年8月，池州市被选为第二批全国未成年人社会保护工作试点市和第二批全国适度普惠型儿童福利制度建设试点市之一，市委市政府坚持两项试点合二为一协同推进，初步构建了未成年人社会保护网络，组建了未成年人社会保护志愿者队伍，完成了普惠制儿童信息摸排等工作，然而关于未成年人自杀自残、校园欺凌、受伤害和犯罪的案件还是时有发生，这也让我们清醒地意识到，此项工作还面临很多挑战。我市未成年人社会保护试点工作进展如何？存在哪些问题？又该如何突破创新？文章就这三个问题进行探讨。

1 未成年人社会保护试点工作进展

1.1 构建了完善的社会保护网络

作为试点城市，根据民政部试点工作要求，池州市已初步建立了未成年人社会保护“监测走访、发现报告、预防干预、帮扶援助”联动救助机制，先后出台了《池州市人民政府关于未成年人社会保护工作的实施方案》和《池州市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》，建立了以市政府分管副市长为召集人的市未成年人社会保护工作联席会议制度，构建了市、县（区）、乡镇(街道)、村（居）四级未成年人社会关爱保护网络。确定了未成年人社会保护对象和保护内容，实施了“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的未成年人监护管理制度，“最大限度减少未成年人流浪乞讨和其他受侵害现象”[2]，基本形成了“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作新局面。贵池区清风街道东湖路社区“未成年人权益保护中心”自成立以来，先后已有近30名困境孩子获得了监护监管、教育帮扶、心理援助和法律维权等有效帮扶。

1.2 建立了“12355”信息受理中心

创新管理机制，积极与团群组织合作，共建共享全市统一的未成年人救助保护热线电话“12355”信息受理平台。建立了未成年人志愿帮扶专家信息库，对“12355”热线电话咨询进行三方通话，由相关专家对未成年人及家长提供咨询服务，对未成年人受害程度进行评估，并有针对性地为未成年人保护对象提供生活保障、义务教育、心理疏导、法律援助等服务内容。逐步形成了一整套完备的具有“监测、报告、预防、帮扶”核心服务功能的未成年人救助保护的工作体系。与此同时，为全面、及时、准确掌握困境未成年人动态信息，做好未成年人社会保护工作，要求每个乡镇（街道）设立一名“儿童督导员”、各村（居）委确定一名未成年人社会保护工作专干，负责对本辖区内未成年人的家庭、教育、身心健康等情况进行实时监测，承担信息收集、调查核实、数据统计等相关工作。建立未成年人基础信息台账，实行动态管理，确保监测数据全面、准确。

1.3 制订了社会保护工作机制

马斯洛需要层次理论指出，人的需要分为基本需求和高级需求，在基本的生理、安全需求得到满足后，高层次的社交需求和自我实现的需求就会凸显。未成年人社会保护应以基本需求为根本出发点，满足其生存、关系及成长三大核心需求。随着社会经济条件的发展，社会救助不再局限于物质层面的基本需求，更应凸显精神层面的关系需求和心理层面的成长需求。为此，池州市未成年人社会保护中心与池州学院音乐与教育学院签订了战略合作协议，并在市民政局的大力扶持下，于2016年6月成立了“池州市未成年人社会保护协会”（以下简称“未保协会”），协助市民政局开展未成年人社会保护方面的专题（个案）研究、专业培训、试点村（居）考评、志愿服务等工作。协会成立后，进一步吸纳了校内社会学、法学等专业老师及市域内相关高校的医学、康复学、临床心理学等专业人员加入，注重对未成年人进行教育帮扶和心理援助，为未成年人社会保护工作提供专业的咨询、辅导、培训和评估服务，极大地提升了池州市未成年人社会保护的理论研究水平。与此同时，本着“先行先试”的工作推进机制，率先在主城区的东湖路社区、南馨园社区和南湖社区以及秋江街道幸福村、东至县大渡口镇大同村五个村（社）成立了“未成年人权益保护中心”。2015年6月新增到20个，2016年12月，进一步拓展到全市50个示范点，遍布全市各乡镇，其中东至县13个，青阳县10个，石台县10个。未保协会示范点建设工作需要，选拔并培训志愿者定期赴示范点对其工作规划、活动形式和活动内容进行全面指导，并结合各区、县示范点的实际情况，开展有针对性的个案研究和帮扶，形成了“理论联系实际，理论指导实践”的工作新格局。

1.4 培育了一批专业社会组织

未成年人社会保护，离不开社会力量的参与。各部门纷纷培育并扶植了一批社会组织以“政府购买服务”的形式参与到未成年人社会保护工作中来。政府购买服务，是通行于国际社会的一种新型公共服务的供给方式，由政府出资购买具备条件的社会组织的服务，然后提供给有需要的社会公众[3]。在“政府购买服务”这一新型管理模式之下，各级政府及主管部门是委托主体，社会组织(NGO)则是承接主体，受益者则是当地需要帮扶的未成年人。由政府购买服务，能弥补公共服务短缺问题，提高应对突发事件的处理能力，还能提升政府管理和财政资金使用效率。专业的社会组织，有着专业的志愿者和规范的管理制度，能应对未成年人服务内容的多样性问题，又能为未成年人提供专业而贴心的服务。市司法局组建了一支由律师、社会工作者、心理学专家等组成的教育培训师资库，市民政局依托本地高校人才资源，成立了“池州市未成年人社会保护协会”，依托社区中坚力量，成立了“池州市阳光社区服务中心”等。先后以“政府购买服务”的方式开展“四点半课堂”“春雨课堂”等活动，初步形成了专业社工有针对、课题研究有常态、服务成效有评估、工作培训有基地的工作格局。

2 未成年人社会保护试点工作存在的问题

截止2018年10月，根据“全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统”统计，全市留守儿童在册人员20546人，困境儿童1778人，其中残疾儿童305人[4]。调查发现，一些社会闲散和有不良行为的未成年人还存在失学、失业、失管现象，农村留守儿童量多面广，亲情关怀、生活照顾、监督监护、家庭教育和安全保护措施没有完全跟上。主要问题如下：

1.1 家庭教育方式滞后

中国儿童中心发行的《中国儿童参与状况报告(2017)》（又称儿童蓝皮书）提到，31.5%的父母从来不和孩子谈论如何交朋友，近一半的父母从来不和孩子探讨生命、心理等有关的问题[5]。我们对市内18所中小学的近170名中小学生进行调研发现，当他们遇到压力或是不开心的时候，能主动向父母倾诉的仅13%，还不如憋在心里不说（14.2%），但却愿意找朋友或是同学倾诉（见表1所示）。

表1 中小学生面临压力和烦心的事时的倾诉对象

还有一些家庭功能不健全、家庭支持系统缺失，如父母离异、一方或双亲早逝、长期留守在家等，这部分未成年人的身心健康最容易出问题，他们一旦流入社会，最易成为流动未成年人中的犯罪主体。我们采用《小学生心理健康评定量表》（MHRSP）对贵池区5所小学的600余名学生进行了调查。研究结果表明“父母亲与祖父母共同抚养”的学生不良习惯得分要高于“父母”抚养学生的分数（见表2所示）。

表2 不良习惯抚养者类型差异的多重比较

2.2 社区教育重视不够

社区教育指的是在一定区域范围内，充分整合利用各类教育资源，面向城乡居民开展文化知识、职业和生活技能的教育与培训，旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，促进区域经济建设和社会发展的教育活动[6]。但大多数社区教育所需的教学资源不足，且缺乏必要的活动场所。调研显示，社区教育存在的主要问题排首位的是“活动场地设施不足”（见图1所示）。且大多数社区的教育阵地仅仅是社区居委会办公室或会议室，面积有限，功能单一，设备缺乏，心理辅导室等专业场所则更少。另一方面，社区教育人才队伍素质参差不齐，学历层次高低不同。社区教育服务和管理人员多为兼职或非专业人士、甚或临时聘用人员，且大多为30-49岁已婚女性，她们家庭负担较重，精力得不到保证，加上又没有经过专业培训，很难胜任未成年人社区教育工作。

图1 所在社区教育存在的主要问题（限选3项）

社区是未成年人生活、学习、成长的家园，加强社区教育能从源头上遏制和减少未成年人违法犯罪行为。但长期以来，未成年人发展一直以学校教育为基本载体，在一定程度上忽略了社区在未成年人教育中的作用。调查显示，目前只有少数的社区中有诸如“四点半课堂”“春雨课堂”等志愿服务机构，大部分未成年人缺少在社区中发声的平台和机会，不知道有社区、居委会等组织，更不了解社区、居委会的工作职能。由此可见，未成年人虽生活在社区，却并未被作为一个有独特需求的行动主体来看待，实质上是被社区边缘化的一个群体。国家教育咨询委员会委员谈松华指出，儿童只有参与到学校、社会等各方面的生活，才能对社会更加了解，产生积极作用[5]。蓝皮书也提到，中小学生渴望了解社会、参与真实的社会进程，逾七成的中小学生表示比较有信心或完全有信心通过自身的努力改善公共生活空间，丰富公共生活内容，提升公共生活质量。

2.3 示范点工作进度参差不齐

历经四年多的试点探索，池州未成年人社会保护工作取得了明显成效，已在全市初步建成50个未成年人社会保护工作示范点，设立“儿童督导员”83人，“儿童保护专干”682人，实现了乡镇（街道）、村（居）全覆盖。但各区县、乡镇地理环境各异、经济状况不同、且试点时间有先后，示范点建设工作进度参差不齐。第一批五个示范村（居）基本上形成了各自的特色活动，如家长课堂、“四点半课堂”、亲情对对碰、老少一家亲等，不仅服务本村（居）的孩子，还能有效地辐射周边小区。调研发现，随着近几年城镇化发展和农村学校撤并整合的影响，不同示范点面临着不同的问题。如部分村社资源条件丰富，工业基础较强，不少村民实现了就近就业，故留守儿童较少；而部分村镇深处山区，大部分村民只能选择外出打工，故留守儿童比率较高；同时受农村学校撤并影响，大部分村小学生到中心小学就读，来往学校最远的将近10余公里，交通安全将成为当地村委会未成年人社会保护的重点工作之一。另外部分山区等边远村组，未成年人较少且居住较分散，如何组织开展有效的宣传教育和帮扶活动也将是未来工作的思考之一。

2.4 心理健康教育、心理关爱不足

近年来，全市未成年人犯罪人数虽有所下降，但是未成年人违法犯罪呈现低龄化、暴力化、团伙化、冲动型等特点。仅2017年就审结未成年人犯罪案件8件15人，其中判处三年以下有期徒刑实刑1人，缓刑13人，单处罚金1人，全市共办理涉及未成年人案件32起（数据来源：池州市司法局）。未成年人身心处于不成熟阶段、身心发育尚未定型、自我意识水平较低、自我认知存在偏差，主要原因在于学校心理健康教育不足和社会心理援助机构缺乏。一方面，学校为了学业成绩和升学率，一味地强调学科知识尤其是考试科目的学习，而忽略了学生情绪情感等心理的发展需要。我们对城区11所中小学调研发现，大部分中小学缺少专职心理健康教师，授课教师基本上由班主任或体育老师兼任，故而不能正确应对在校学生的心理问题，也不能有效地提供相应的心理援助和心理关爱。另一方面，未成年人往往缺乏自我调节、自我控制、自我约束能力，存在明显的性格缺陷。调查显示（表3）：存在情绪障碍的个体检出率为6.9%，存在性格缺陷的个体检出率为12.7%，存在社会适应障碍的个体检出率为6.4%，存在不良习惯的个体检出率为6.9%，存在行为障碍的个体检出率为8.5%。通过五组数据的对比可以发现，性格缺陷方面的问题表现相对较为明显。在调研中我们发现，这些孩子及家长渴望获得相应的心理援助与心理关爱，但社会却少有这方面的专业机构，致使未成年人的由不良情绪恶化为不良心理，进而产生不良行为甚或犯罪行为。为此，习近平总书记在2016年“全国卫生与健康大会”上强调，“要加大心理健康问题基础性研究，做好心理健康知识和心理疾病科普工作，规范发展心理治疗、心理咨询等心理健康服务”[7]。

表3 贵池区5、6年级小学生心理健康基本情况描述性分析结果

3 加强未成年人社会保护试点工作的建议

3.1 进一步完善工作机制，建立健全未保工作联席会议制度

未成年人社会保护涉及多个部门和机构，只有加强协作配合，发挥政策合力和联动效应，才能凝聚起强大合力。目前承担未成年人保护的机构有两类，一种是协调机构，依托在共青团、妇联组织下的未成年人保护委员会和妇女儿童工作委员会；另一种是政府职能部门，如民政部门、教育部门、公安部门、司法机关以及其他各类政府组织等。由于相关部门和机构都或多或少地涉及到未成年人保护工作，以致相关部门之间职能交叉、权责不清。为此政府部门应出台相关措施，推进和完善未保工作机制建设：一要进一步完善“政府主导、民政牵头、部门协调、社会参与”的未成年人社会保护工作机制。未成年人保护是涉及多个部门的综合性工作，政策要求高，协作性强。民政部门要主动作为，积极协调有关部门和社会各界提供支持，各地各单位也要充分发挥职能作用，加强协调配合，推动未保工作落到实处。二要建立健全未保工作联席会议制度，市、县（区）两级每年要召开未保工作会议，开展相关业务培训，加强各成员各部门的联系、沟通和协调，可适当将部分成熟的社会组织纳入联席会议小组。三要依托全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统建立困境儿童数据库，完善信息采集制度，逐步实现信息共享互查、人员互派互兼。四要强化工作保障机制，加强工作力量。市县两级未保中心要健全组织机构，配齐配强力量，指定专人负责要有明确的分管领导和责任科室，可向地方高校引进智力支持，让专业人员到市县兼职、挂职。

3.2 进一步明确工作职能，健全未成年人社区教育运行机制

十九大报告提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，”社区是构建社会、学校、家庭“三结合”素质教育模式的重要载体[1]。社区教育工作应与时俱进，应根据未成年人教育的需要、工作内容及时更新，做好规划工作。一是政府要将未成年人社区教育工作纳入城乡社区总体发展规划和建设中。按照科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、逐步到位的原则，根据不同地区、不同条件制定不同的规划和建设方案，做到规划一步到位、建设分步实施。二是要强化政府主导、民政牵头、各部门齐抓共管的工作格局，整合社会资源，实现未成年人保护工作由部门工作向全局工作、由社区抓向社会抓的转变，共同营造有利于未成年人身心健康成长、思想道德意识正确形成的社会环境，调动全社会力量参与未成年人社区教育。三是各乡镇（街道）、村（居）要结合本地实际，探索建立以民政干部、儿童督导员、儿童主任为骨干的“未保专干”队伍，以当地退休干部、退休教师、社会热心人士为主的志愿者帮扶队伍，形成以“未保专干”为引领，志愿者帮扶为主的工作机制。依靠各级“未保专干”深入社区做好未成年人摸底走访工作，承担定期摸排、信息收集、档案建立、信息报告、调查核实等工作，依靠社区志愿者对辖区内未成年人的家庭、教育、身心状况等进行实时动态监测并给予相应的帮教帮扶。四是市县两级政府要建立对社区教育工作的督查评估机制，把未成年人保护工作纳入各地督导考核指标体系中，以促进各部门对社区教育工作的重视程度。社区还可以聘用一些专业教育人员、组建专门的教育咨询机构，构建起学校、社区、家庭互动、互补、互融“三位一体”的未保工作网络，营造“优势互补、共同探索、协调发展、形成合力”的未保工作格局。

3.3 进一步推进未保专业队伍建设，提升未成年人保护水平

未成年人保护工作专业性很强，需要培养和建立一支稳定的专业人才队伍。从调研情况看，50.9%的未保专干认为所在社区的主要问题是“缺乏人才”，高达74.1%的未保专干认为所在社区最需要的人才是心理学、社会工作等专业人员。要加强未保人才队伍建设，建设一支高素质、能力强、专业精、结构合理，以专职为骨干、兼职为主体的未保人才队伍，同时组织一支能满足社区开展各项活动的社区教育志愿者队伍。一方面，加大“政府购买服务”的力度，吸引相关领域的专业人才加入到未成年人保护工作中来；另一方面，邀请一定领域的专业人员，如律师、教师队伍等，在一定时间内以志愿服务的形式支持和协助未成人保护工作。一要建立未保专干的职业资格准入制度，提高未保专干的专业化水平。二要强化街道、社区未成年人教育场所的基础建设，确保未保专业人员的福利待遇，做到让专业人才“进得来、干得好、留得住”。三要加强培训，注重指导性业务资料的编写和出版，提高未保志愿者的业务素质。四要善于将有各种专长的志愿者加以发掘、吸纳、管理和使用，使其作为未成年人教育力量的有力补充，进而引导更多的社会力量关注、参与未成年人保护工作。

3.4 进一步加快培育专业社会组织，壮大未成年人保护力量

社会组织相较于政府和家庭来说，有着更为丰富的经验和专业的人员，加速培育专业社会力量，壮大未成年人社会保护队伍，对于未成年人的社会保护有着很大的作用。一要加速培育专业社会力量。孵化和培育与未保工作相关的社会机构，加强未保工作专业人才建设，探索通过政府购买服务，社工承接政府服务项目等形式，推动社会组织参与未保工作，为未成年人提供有针对性的专业化服务。二要发挥社会组织和公益机构的积极作用。社会组织可以借助自身的专业能力为未成年人的社会保护工作提供专业人才和专业技术支持，并且通过基层组织和志愿者等力量，与政府实现资源互补和良性互动。三要逐步加大政府购买服务的力度，积极争取将未保工作纳入政府购买服务支持范围。政府主管部门应进一步理清职责，创新管理方法，将工作重点上浮到政策的制定和宣传上，把工作的重心下沉到县、乡镇、社区（村）的队伍建设上。增加购买服务的内容，向社会全面开放中间层次的专业服务领域，以吸引更多专业组织和专业人员参与到社会管理中来。如委托专业社会组织开展专项课题研究、专业知识培训和专门督导考评。

3.5 进一步加强心理服务体系建设，关爱未成年人心理健康

调查显示，当前影响未成年人健康成长的主要问题不再是物质的缺少和匮乏，而是精神世界的萎靡和心理的空虚。未成年人在成长过程中，受内外环境的影响，会遇到各种矛盾和困难，会承受各种压力和负担。久而久之，会出现偏执、冷漠、孤僻、自卑、自私等心理问题，进而违法犯罪而伤害他人，或自暴自弃伤害自身。为未成年人提供适当的心理援助有助于他们消除心理困惑和心理负担，渡过彷徨的成长期；关爱未成年人心理健康是当前未保工作的重点，是推动未成年人健康成长的关键。

首先，教育主管部门要重视心理援助工作，认真贯彻落实教育部下发的《关于加强中小学心理健康教育的若干意见》及《中小学生心理健康教育指导纲要》。督导城区学校和乡镇中心校配备专职的心理健康教育老师，完善心理咨询室建设，设立心理咨询信箱，建立学生心理档案，宣传心理健康知识，定期开展心理健康教育活动，接待并关爱留守儿童、困境学生成长。扶持和培育专业的心理援助机构，对本地区的中小学专兼职心理健康教育老师提供专题培训和专业指导，为在校学生提供危机干预和事后心理援助。其次，学校要增加心理健康教育课程和创新心理健康教学内容。学校是未成年人心理健康教育的主阵地，学校应将心理健康教育纳入学校教育工作的重要内容，力争做到“三进三有”，即心理健康教育知识进校园、进课程、进课堂，学校心理课程有计划、有教师、有活动。学校要定期开展心理健康活动，使学生们在课堂中培养良好的心智，在活动中提升心理健康水平。最后，家庭要勇于承担起监护和教育的责任，了解和掌握相应的青少年心理健康教育的知识。一方面，要建立家校合作机制，形成学校、家庭、社会三位一体的教育氛围，加大心理健康教育知识的宣传与普及。另一方面，家长要转变育人理念，注重对孩子的生命教育。让他们懂得生命的意义，珍惜生命的价值，提高应对危机与困境的能力。

让我们同心协力，合力构建未成年人的健康成长环境，让我们用“心”关爱，共筑未成年人成长的健康之路。