行政诉讼立案登记制度之实效及其完善

柏孟仁,董大磊

(1.信阳师范学院，河南 信阳 464000；2.河南涵信律师事务所，河南 信阳 464000)

立案对于纠纷之司法解决而言，其重要性是不言而喻的。无论对于民事纠纷还是行政纠纷，立案都是启动司法程序的第一道门槛。依法立案是公正司法的开始，如果有案不立、有诉不理现象常态化存在，司法公正则无从谈起。由于行政诉讼被告主体之特殊性，与民事诉讼相比，“立案难”问题在行政诉讼司法实践中表现得更为突出，有诉不理、拖延立案、年底不立、不出具法律文书等人为控制立案现象常有出现，严重销蚀了司法公信和司法权威。因此，“立案难”在通常所说的行政诉讼“三难”(立案难、审理难、执行难)顽疾中一直受到较多关注、诟病。该问题若不能予以妥当解决，公民行政诉权的保障、“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的理想愿景等都将很难实现。根据十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)做出的重大制度安排，全国人大常委会随后即对《行政诉讼法》和《民事诉讼法》分别做出修订，其中一大亮点就是在新法中均确立了立案登记制度。该制度的确立被认为是针对“立案难”顽疾开出的一剂良方。然而与民事诉讼相比，关于行政诉讼立案登记制度的理论研究无论是在研究的广度方面还是研究的深度方面均有较大差距。就现有研究成果来看，近期方有少数学者开始关注如何完善行政诉讼立案登记制度的理论问题，研究的深度有待推进，且缺少对该制度运行实效的梳理和分析。本文从行政诉讼立案登记制度确立的背景与功能定位入手，结合对制度实施效果的分析，对该制度存在的不足及如何进一步完善进行探讨，以期能对促进行政诉讼立案登记制度之良好运转有所裨益。

一、行政诉讼立案登记制度之确立

(一)行政诉讼立案登记制度确立之由来

毋庸置疑，解决行政诉讼中存在已久的“立案难”问题是催生立案登记制度的最直接因素。由此，很有必要对导致“立案难”的主要原因进行梳理。概括来讲，行政诉讼“立案难”问题之成因主要有以下几个方面。

首先是“立案审查制”的影响与制约。一般认为，对于是否立案，修改前的《行政诉讼法》采取的是“审查制”，这为法院人为控制立案提供了“法律上的依据”。虽然为了解决行政案件立案难问题，最高人民法院曾试图通过司法解释实现某些突破，比如在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行诉法1999版解释》)以及《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中，均对立案难，尤其是对“不立不裁”现象做出了相应规制，但遗憾的是在实践中的收效却并不能令人满意。

其次是规范性文件相关条款意指不明。虽然对受案范围、原告资格、起诉条件等内容，原《行政诉讼法》及其司法解释均做出了相应规定，但因规定本身的模糊性，加之立案程序完全由法院单方掌控，当事人缺乏程序参与权，以致法院选择性立案成为可能，将一些“疑难杂症”性案件拒之门外也成为司法机关屡试不爽的手段，在客观上加剧了行政诉讼立案难。

再次是党政权力的不当干预。出于地方或部门利益的考虑，一些地方党政机关及其负责人常以维护社会稳定等为借口，干预法院正常立案，限制公民、法人或其他社会组织依法行使行政诉权。

最后是不符合司法规律的考核指标体系的负面作用。一直以来，无论是对法院整体工作还是对法官个人工作业绩的考核，结案率、调撤率都是重要考核指标。正所谓“上有政策，下有对策”，法院则通过控制立案使考核成绩“看上去很美”，比如年底故意不立案几乎是法院系统“公开的秘密”。这些“对策”势必影响当事人行政诉权的正常行使，是造成立案难的又一因素[1]。

综合来看，上述造成“立案难”的四种主要因素，第一种因素即“立案审查制”的影响与制约是首要原因，其余三种因素最终也是凭借“立案审查制”来发挥其作用的。因此，要想改变行政诉讼“立案难”的局面，必须对行政诉讼立案机制进行变革，促进当事主体行政诉权得到应有的尊重和保障，这一点在行政诉讼理论研究和司法实践中已基本达成共识。《依法治国决定》明确指出，要“健全公民权利救济渠道和方式”，对案件受理制度进行改革，“变立案审查制为立案登记制”；对于依法应该受理的案件，人民法院要做到“有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。《依法治国决定》为修改《行政诉讼法》确立立案登记制度提供了明确的方向指引。2014年11月1日《行政诉讼法》修正案在第3条和第51条分别做出规定，“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理”“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。上述内容正式确立了行政诉讼中的立案登记制度，此举具有重要意义，有学者就认为，改“立案审查”为“立案登记”是新《行政诉讼法》的“第一创新点”[2]。

(二)行政诉讼立案登记制度之功能定位

前文已述，行政诉讼立案登记制度是在之前的立案审查制度基础上变革而来，因此其功能定位与后者必有显著区别。一般认为，在诉讼程序启动阶段，究竟是以诉权的保障作为核心理念，还是以法院审判职权的保障为中心，是区分立案登记制度和立案审查制度的关键之所在。

立案审查制度以法院审判职权为中心，在立案阶段仅凭原告的起诉未必能启动诉讼程序，因为只有经法院审查符合起诉条件的，才可正式启动诉讼程序。与之相反，立案登记制度以保障诉权为核心，只要起诉符合法律规定，即可触发诉讼程序。从立案登记制度的功能定位可解读出以下内容:其一，原告起诉只要在形式上符合法律规定，法院即应登记立案，诉讼程序随之启动；其二，法院不得无故拒收原告之诉状，如若拒绝，则应做出合理的书面说明并提供相应的救济渠道;其三，法院对原告之诉状只进行形式审查，对不合要求者可要求原告补正，不予补正或补正后仍不合要求的，法院应裁定驳回起诉[3]。

二、行政诉讼立案登记制度实施之效果

如前文所述，作为行政诉讼司法制度改革的一项重要内容，确立立案登记制度的主要目的是要解决长期存在的“立案难”问题，畅通解决行政纠纷的诉讼渠道，切实保障当事人的行政诉权。新《行政诉讼法》第51条是对立案登记制度的集中体现，通过共计4款规定，分别明确了立案登记制度之设立、不能初步判定是否符合起诉条件案件之处理、履行补正起诉状瑕疵之释明义务、阻碍立案登记制度实施特定情形之规制等内容。

据相关统计数据显示，随着立案登记制度的施行，法院受理行政案件数量增幅明显。2015年5月4日是新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行诉法2015版解释》)以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《立案登记规定》)施行的首个工作日，全国当天共有2 000余件行政案件在各级一审法院登记立案。全国法院行政案件日均立案数量，2014年日均是600件左右，2015年4月份日均是1 100件左右。从这些数据对比中可以看出，立案登记制施行首日行政案件立案数量超过了2014年日均立案量的3倍，接近同年上一月份日均立案量的2倍。2015年1月至9月间，全国法院受理各类行政案件40万件，与2014年相比，同比上升47.6%，仅5月份就受理2.6万件，同比上升221%[4]。

虽然上述变化不能完全归因于某个单一因素，但毋庸置疑，从“立案审查”到“立案登记”的改变是促成立案数量大幅上升的最为重要的因素。这说明立案登记制度对当事人行政诉权保障之功效业已显现，制度设置之目的已初步实现，立案程序也更加规范，更多的行政争议得以进入司法程序。有学者进一步指出，在保障当事人行政诉权的同时，立案登记制度也有利于提高政府治理能力，加快社会治理法治化进程，对全面落实依法治国战略部署、建设法治政府具有重要推动作用[1]。

当然，不同地区的社会民众对行政诉讼立案难的直观感受有所不同。如有学者调研得出结论，对于“行政起诉得到及时受理”的体验，不同地域之间差别较大。按照调研组设计的计分办法，满意度得分最高的省份为广东省(81.2分)，得分最低的是四川省(66.5 分)，最高分和最低分相差14.7分。受访人群中，认为法院对于符合立案条件的行政诉讼及时受理“完全不可能”或“不太可能”的受访者比例，广东分别为0.6% 和10.1%，四川分别为5.4% 和 39.3%[5]。这些数据在一定程度上反映出法律制度在特定区域的实施状况与该区域的社会经济发展水平存在正相关性，“发展才是硬道理”的论断在法治国家建设进程中再次得到验证。

另外，据学者对某地两级法院于2013-2016年4年间裁定不予受理的行政和民事案件所占比例之统计数据显示，2013年前者和后者分别为4.20%和0.04%，2014年分别为4.20%和0.10%，2015年分别为19.50%和0.10%，2016年分别为16.00%和0.09%[6]。该组数据固然不能全面反映行政诉讼和民事诉讼“立案难”之差别，但至少可以让我们获得某种直观感受，即立案登记制度虽已成为行政诉讼和民事诉讼通用规则，而相比之下，“立案难”问题在行政诉讼中的表现依然比民事诉讼更为突出。

三、行政诉讼立案登记制度存在不足

(一)起诉条件审查标准尚欠清晰

《依法治国决定》强调法院对“依法应该受理的案件”实行“有案必立、有诉必理”；新《行政诉讼法》也明定对符合“规定的起诉条件”的案件实行“登记立案”。上述规定的落实势必面临一个问题，即在立案环节，对于原告的起诉是否属于“依法应该受理的案件”、是否“符合起诉条件”该如何进行审查并做出判断。

对于上述问题，相关规范性文件均未做出明确规定，从宽还是从严没有一个相对清晰的标准，在客观上赋予了法官较大的自由裁量权。自立案登记制度实施后，有些法院的做法是对起诉条件不作审查，只要原告递交诉状即登记立案。这种做法虽然最大限度地保障了公民的行政诉权，但同时也导致不少不符合起诉条件的案件涌入法院[7]。中共中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《立案登记意见》)，最高人民法院负责人就该意见答记者问时曾指出，立案登记制要求“法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案”[8]。无论是法院的上述做法还是最高人民法院对《立案登记意见》的解读都具有鲜明的“从宽把握”的特征。

与之相反，针对立案登记制度实施以来行政案件猛增造成的压力，某省高级人民法院要求立案庭在决定是否立案时首先要对诉状进行形式审查，并特别强调接收诉状不等于登记立案，要坚持依法对起诉是否符合法定条件进行实质审查[7]。最高人民法院法官在其编著的工具书中也表示，“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查”[9]232。这种表述的潜台词是，法院在立案环节不仅可作程序性审查，而且可作宽松的实体审查，因为只有“严格的实体审查”才是被排除的。2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉法2017版解释》)相较于《行诉法2015版解释》，在受案范围方面有了更为明晰的排除性规定，在很大程度上改变了《行诉法2015版解释》第3条通过具体列举加兜底条款方式产生的无限增加“法定起诉条件”的风险[10]，但《行诉法2017版解释》第1条第2款是关于不属于行政诉讼受案范围的规定，其中第10项是“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，该项内容依然留下了较大的裁量余地，恐为今后法院以“立案登记”之名行“立案审查”之实留下了操作空间。

(二)立案环节救济制度设置尚欠完备

在立案阶段，除起诉条件审查标准之设置至关重要外，对原告当事人的救济制度配置同样重要，即如果原告遭遇了法院拒收起诉状抑或接收诉状后不出具书面凭证的情形，应有可资利用的救济途径。因为这些情形导致法律规定的“七日”立案期限无从算起，原告将陷入无奈的等待之中。而且在缺乏书面凭证的情况下，原告即使向上级法院投诉或者越级起诉也很难获得支持。

针对上述问题，与原规范性文件相比，新《行政诉讼法》增设了司法机关内部处分制度，这无疑是一个进步。但美中不足的是，对于接到投诉或越级起诉后，上级人民法院应通过何种程序进行后续处理，被处分者如有异议如何表达等细节性内容，目前尚无可供操作的规定或细则，以致实践操作无据可依。即使有明确的规定，从之前的司法实践来看，这些规定能否落到实处尚存在较大疑问。比如，早在1999年，《行诉法1999版解释》第32条第3款就已规定了申诉和越级起诉制度，但从其实施情况来看很不理想。在实践中，即使某些投诉或越级起诉被法院受理，但这种情况并非常态。更为常见的是，由于上下级法院间工作联系颇为紧密，上级法院的法官多遵循保护同行之“隐性惯例”，或出于“多一事不如少一事”之心态，对投诉或越级起诉推诿扯皮甚至不予理睬[11]，以致投诉与越级起诉制度形同虚设。如果没有可供操作的细则，司法内部处分制度在实施过程中很难保证不会遭受同样的命运。

(三)与立案登记制配套的实体判决要件制度阙如

通过考察域外立法例可以看出，立案登记制的施行需要实体判决要件制度与之相配套。所谓实体判决要件是指“法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并做出实体判决的要件”[12]。某一案件获得登记，只表明其具备了初步的案件形式，至于是否为具备实体判决要件之案件有待进一步审查。换言之，只有案件具备了实体判决要件才能算是真正意义上的受案法院可审案件[13]。在立案登记制度背景下，案件获得立案后，承办法官应首先审查案件是否具备实体判决要件，若不具备，法官无需作进一步的实体审查，可以驳回起诉方式终结诉讼。只有如此，才能解决因立案登记制的实施致使案件猛增与有限的司法资源间的紧张与矛盾。

新《行政诉讼法》实施一段时间以来，获得受理的行政案件成倍增长，其中不乏不符合起诉条件和不具备实体判决要件的案件，加剧了案件数量庞大与司法资源有限之间的矛盾。针对这种局面，势必要考虑一个问题，即在立案环节宽松处理的情况下，进入审判环节后，在对案件进行实体审理前，合议庭是否要进行实体判决要件的审查？经审查若发现起诉不符合法定条件，或存在诸如已过起诉期限、已为生效判决所羁束、缺少法定前置程序处理等程序性问题，合议庭将如何处理？新《行政诉讼法》并未就这些方面做出相应规定，不能不说是一种疏漏[10]。

四、行政诉讼立案登记制度完善之构想

(一)明确起诉条件审查标准

针对上述因起诉条件审查标准欠清晰所导致的问题，可将“以形式审查为主、浅程度实体审查为辅”作为起诉条件审查标准[10]。形式审查主要针对新《行政诉讼法》第49条的第2和第3项内容而展开。第2项要求“有明确的被告”，在立案阶段对于被告是否适格不作审查，只要起诉状中列明的被告指向明确即可。第3项要求“有具体的诉讼请求和事实根据”，在立案阶段只要诉讼请求具体，对于诉讼请求是否成立、能否胜诉不作审查；在证据方面，只要有初步的证据材料即可，而且只审查证据的关联性，至于其真实性、合法性则不作审查。虽然在司法实践中对这种审查标准尚未形成统一认识，但已有审判人员表示了认同，认为在立案阶段，对于原告提出的支撑其诉讼请求之事实和理由是否“具体”应从宽把握，事实之记载只需足以辨别诉讼标的即可，不以详尽、真实为必要，更不可要求其足以支持原告之诉讼请求[14]。

“浅程度实体审查”主要针对新《行政诉讼法》第49条的第1项内容而展开，可分为两个方面：一方面是对“利害关系”之审查，另一方面是对受案范围之审查。对于前者，“利害关系”应从宽把握，只要被诉行政行为可能侵犯原告之权益，法院即应立案。至于这种“利害关系”是“直接利害关系”还是“间接利害关系”，是“法律上的利害关系”还是“事实上的利害关系”，立案阶段不作深度审查，否则将与立案登记制之初衷背道而驰。为了加强对社会公益的保护力度，在2017年修法时，新增第25条第4款，赋予检察机关于特定情形下提起公益诉讼之权能，也进一步拓宽了“利害关系”的涵摄范围。对于后者，原告认为其合法权益受到行政行为侵害的，只要不是新《行政诉讼法》第13条明确排除之情形，均应先行立案，不能因争议不属于第12 条所列之范畴而拒绝立案。

(二)完善立案环节救济机制

对于完善立案环节的救济机制，可从以下两个方面着手。

一是要完善和细化投诉及越级起诉之处理规则。从逻辑上讲，设置这两项制度的假设前提是上级法院比下级法院更能公正对待利益受损原告之诉求，但制度设置的“理想很丰满”，司法实践的“现实很骨感”。如前文所述，对于投诉或越级起诉，不少上级法院也是抱着多一事不如少一事的态度能推则推。当然，导致这一现象的原因是多方面的，但不可否认，缺乏相应的可操作性规则是这两项制度被虚置的主要原因。欲使投诉和越级起诉制度真正发挥作用，应从受理机构、处理期限、处理程序、责任形式以及追责机制等方面做出细化和完善。如有学者建议，对于投诉，可参照既有的申诉程序，对拒收诉状、不出具书面凭证、不一次性告知补正内容的，当事人可向上级法院投诉，上级法院则应比照申诉程序予以处理；对于越级起诉无果的，甚至可引入检察监督程序，即对于既不立案又不出具不予立案裁定的，当事人向上级法院越级起诉依然无果的，可转而向检察机关寻求救济，由检察机关对审判机关的立案程序进行监督，从而为当事人提供尽可能完备的救济程序配置[15]。

二是要完善司法机关内部处分机制。新《行政诉讼法》第51 条第 4 款明确规定，下级法院怠于立案的，上级法院除责令其改正外，还可对相关责任人进行司法处分。至于此项司法处分权该如何行使还需要更为详细的制度安排。鉴于对法院工作人员的惩处权限原则上归属于其所在法院，不同级别法院间在理论上只存在审级上的高低之分，不存在领导与被领导的关系，因此司法处分应以处分建议的方式，由上级法院交由应受处分工作人员所在法院，由后者执行处分较为妥当。值得欣慰的是，为了推动司法改革向纵深推进，规范和落实责任追究，最高人民法院和最高人民检察院于2016年10月12日联合印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《惩戒意见》)。该意见对法官、检察官惩戒委员会的机构职能、人员组成、工作程序等都做出了相应规定，为司法处分权的落实提供了制度依据。据法制网消息，截至2017年底，全国已有20个省份成立了法官、检察官惩戒委员会，另有11个省份的惩戒委员会正在筹备中，行动可谓迅速。《惩戒意见》在最后一条授权最高人民法院、最高人民检察院结合实际，分别制定法官、检察官惩戒工作办法，然而截至目前，两院尚未分别制定出各自的办法。相信随着各地惩戒委员会工作的陆续开展和工作经验的不断积累和丰富，更为详细、更具操作性的惩戒工作办法的出台是指日可待的，届时司法机关内部处分机制将会更加完善。

上述两个方面都是从司法机关内部来完善行政诉讼立案环节的救济机制，也有学者认为还应从外部加强对行政诉讼立案程序的监督，一是赋予行政诉讼原告听证权，二是设置立案监督员制度[1]。具体来说，法院接收诉状后若认为起诉不符合条件不应立案的，应告知原告有权要求听证；对原告的听证请求，法院应在规定期限内组织听证。对于某些争议较大或者专业性较强的纠纷，可聘请某领域专家、律师等担任立案监督员，对立案环节进行监督。从理论上来说，在立案阶段赋予当事人听证权，可拓宽当事人的程序参与范围，无论是对于原告程序权的保障，还是对于行政纠纷的有效彻底解决都具有积极意义。但在面对行政案件大幅增长、“案多人少”的司法现实时，听证的大范围适用很显然不切实际，是否需要听证应根据案件重大复杂程度、有无滥诉等情形具体确定。立案监督员制度之设置确有必要，因为，通过第三方力量的介入能够更好地实现对司法权的监督，同时也促进了司法公开，有利于保障公民行政诉权。

(三)增设实体判决要件制度

任何一项制度的良好运转都不是“单打独斗”能完成的，立案登记制度亦不例外。前文已述，为了避免立案登记制度陷入困境，实体判决要件制度的设置不可或缺，因为由“立案审查”到“立案登记”的改变势必引起行政诉讼案件数量的猛增，前文相关数据已经证明。案件数量的激增与有限的审判人员和司法资源间的矛盾，需要在审判中借助实体判决要件制度的案件分流功能来予以解决。

在行政诉讼中，实体判决要件意指原告之诉讼请求欲获得法院之实质性审判所必须具备的条件。对此，有学者曾论及，原告提起行政诉讼之目的在于请求法院就争议之法律关系为实体判决，但法院并非对所有起诉之事件均负有作实体判决之义务，只有起诉合于一定要件方有获得实体判决之可能，此即为实体判决要件，又谓之“诉讼要件”[16]91。简言之，只有原告之诉具备实体判决之要件，受诉法院才会对原告之请求是否有理由做出裁判。

鉴于我国法律体系与大陆法系国家和地区更为相近，对于实体判决要件制度之设置，可借鉴德国、日本立法例。以德国为例，他们将实体判决要件分为两种，一种是适用于所有诉讼类型的一般实体判决要件，另一种是仅适用于某些特殊诉讼类型的特殊实体判决要件。前者包括行政诉讼之开启要件和诉之适法性要件。开启要件关涉法院对某一案件是否拥有管辖权，涉及受案范围、级别和地域管辖等问题；适法性要件包括当事人能力、起诉程序是否符合法律要求、是否具有一般权利保护必要等内容，涉及案件可审性问题[10]。对于不满足一般实体判决要件之案件，法官可驳回起诉以终结诉讼，从而实现案件在审理程序上的繁简分流。

参考上述域外立法例，结合我国实际，在现有法律规定的基础上，可以考虑通过扩充性解释实现对行政诉讼实体判决要件制度之构建。具体而言，建议规定审判人员在对案件进行实体审理前，可先行审查起诉条件和其他实体判决要件。对于不符合起诉条件和其他实体判决要件的，审判人员可裁定驳回起诉以终结诉讼；如已进入实体审查阶段，可停止审查，径行驳回起诉[10]。实际上《行诉法2015版解释》第3条已在一定程度上在构建实体判决要件制度方面做出了某些尝试，只是在系统性和可操作性方面还有待进一步完善。

五、结语

制度的确立只为解决问题提供了条件，制度的良好运转才是解决问题的根本所在。《依法治国决定》就明确指出，“法律的生命力在于实施”。制定法律的目的就是为了能够有效实施，发挥其规范、调整社会关系的作用。正如有学者指出，行政诉讼不同于民事诉讼，其原被告双方地位和权力相差悬殊，“原告以个体身份对抗以政府为被告的行政机关，其合法诉讼权益往往难以得到保障”[17]。因此，我们应该清醒地认识到，虽然目前立案登记制以法律的形式在行政诉讼中得以确立，但欲使其良好运转，必须在诸如明确起诉条件审查标准、完善监督救济机制以及增设实体判决要件制度等方面做出改进。只有如此，才能让立案登记制度从“纸面上的法”真正落实为“现实中的法”，才能真正发挥其保障公民行政诉权的重要作用，进而让民众更切实地感受到司法公正与权威，增强对法治国家建设的信心与获得感。