“零基预算+绩效”模式下高校二级教学单位经费核拨机制探究

殷 涛

(信阳师范学院，河南 信阳 464000)

2008年，教育部、财政部发布了《关于完善中央高校预算拨款制度的通知》，针对中央高校预算拨款改革提出增加绩效拨款，构建激励机制。2013年，新修订的《高等学校财务制度》开始实施，明确规定高等学校应当进行支出绩效评价，增强资金使用的有效性。2014年，新的《预算法》出台，要求各单位进行预算编制时应参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测。2015年，河南省财政厅、教育厅印发《省属本科高校财政经费核拨机制改革方案(试行)》，指出逐步建立以绩效为导向、生均拨款标准动态调整的经费核拨机制。随着教育经费投入的逐年增加，国家在扩大高校经费管理自主权的同时，也加强了对高校办学绩效的考核。二级教学单位是高校教育教学工作的核心，是高校实现人才培养目标、完成教学科研任务及推动学校内涵发展的关键，也是高校预算管理、预算编制和预算执行的基础，二级教学单位资源利用的效益在一定程度上决定了整个高校资源利用的效益。因此，改革高校二级教学单位经费核拨模式，提高资金的使用效益，有助于高校更好地实现发展目标。

一、文献评述

高校二级教学单位经费核拨模式改革是当前我国高等教育界亟须解决的一个难点问题，众多学者对此展开了一系列研究。杨国勇结合学校核定的生均定额标准，提出将教学运行、学生管理、科研管理和学院教职工业绩津贴等经费按照一定的比例或全部核拨至各学院，由学院自主理财，实行二级财务管理，调动二级学院办学的积极性和主动性[1]。程皇家通过问卷调查等方式筛选出合理的预算绩效评价指标，进而建立二级学院预算绩效评价体系，运用实证分析验证该指标体系的科学性[2]65-67。李永宁从经费拨款与高校发展变革的现实关系着手，提出了为加强经费拨款模式改革的实效性，应加强预算绩效理论研究与核心要素体系设计[3]。姜润坤对预算绩效评价的相关理论以及法律政策进行了研究，明确了对高校以及高校二级教学单位的预算实施绩效评价的法理基础，从理论层面论证了二级教学单位建立预算绩效评价体系的重要性[4]16-18。学者们的研究大致集中在预算绩效评价理论研究和预算绩效指标的选择和设计上， 虽然也提出了一些有见解性的观点和思路，但是针对高校二级教学单位经费核拨缺乏具体的可操作性的方法，并且相关绩效指标制定的科学性有待验证，绩效评价体系设计灵活性不足。高校二级教学单位经费核拨模式改革需要相关基础理论研究作为支撑，但更应探索出一种具有高校特色的经费核拨模式，设计出操作性强的核拨方案，便于各高校在实际运用中具体使用，实现高校有限的经费资源优化配置。

二、传统的经费核拨模式的不足

我国高校经费拨款主要经历了“基数+增长”“综合定额+专项补助”“基本预算+项目预算”等模式[3]。高校经费核拨的变革满足了不同教育阶段高校经费发展的需求，但它们都是不同时期的特定产物。随着教育经费核拨体制的不断变革，传统的经费核拨模式与高等教育事业改革发展需要及预算管理体制改革要求不相适应。

(一)主观性强，准确性差

传统的经费核拨模式主要是以“增量预算”为基础，结合二级教学单位的资金需求计划，进行核拨预算经费。这种核拨模式操作简单，但受人为因素影响较大，一方面二级教学单位为多增加预算经费，存在多报、虚报预算资金需求计划等现象，另一方面经费核拨方案没有充分考虑学校办学成本因素，缺乏量化分析和科学论证。此外，诸多二级教学单位预算编制人员并非固定工作人员或专业出身，在申报预算资金需要计划时，难免存在差错，而这些情况财务部门都难以进行核实和监督，因此，在传统经费核拨模式下，操作主观性强，提供资金数据准确性差，不利于高校教学科研资源优化配置。

(二)标准定额不合理、不科学

目前，我国大部分高校仍然采用“标准定额+增长”的预算经费核拨模式，这种核拨模式工作量小，但标准定额的制定难以进行科学测算。以学科建设为例，高校重点学科一般分为国家级、省部级、校级三类，大部分高校针对每一类重点学科都规定有标准定额，国家级高于省部级，省部级高于校级，标准定额可能每年一变化或几年进行一次调整。当前绝大多数高校的预算编制及经费核拨工作都是由财务部门负责，各二级教学单位或业务部门参与较少，财务人员往往从学校预算收支平衡出发去考虑每一业务大类的标准定额，很少关注该类业务的投入产出效益，毕竟财务人员掌握的数据资料也十分有限，单凭主观性判断去制定专项业务标准定额，科学性和合理性难以进行论证。

(三)缺乏弹性和绩效指标调节机制

高校预算管理的目标就是将学校有限的资金运用科学合理的方法进行分配，实现效益最大化。然而，从现实层面来看，高校的预算管理更加关注的却是资金的收支平衡、资金使用的合法合规性，忽视了资金的使用效益，结果是学校预算管理目标与发展战略脱节，不利于学校教育事业的健康发展[5]。在这种预算管理模式下，各二级教学单位经费核拨的侧重点都放在预算资金收支平衡上，会出现“旱涝保收”“吃大锅饭”“平均主义”等现象。由于缺乏弹性和绩效指标调节机制，会导致绩效好的项目和绩效差的项目资金投入一样，造成高校资源浪费，使各二级教学单位发展目标与学校整体发展规划相背离，不利于学校内涵建设。

三、“零基预算+绩效”经费核拨模式的创新

在高等教育经费投入稳步增长的同时，为改革现行的高校二级教学单位经费核拨机制，强化资金效益导向作用，激励高校二级教学单位优化结构，改革创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路，笔者以日常运行经费核拨为例，试图建立以生均公用经费基准定额、专业折算系数和全日制不同学历层次学生人数为基础，兼顾教学绩效、科研绩效、社会绩效、财务绩效等调节因素，结合学校综合财力调整系数的“零基预算+绩效”经费核拨模式。该经费核拨模式充分体现了二级教学单位办学主体地位，逐步提高了各二级教学单位经费自主管理权，同时注重绩效考核评价，有利于调动二级教学单位当家理财的积极性，实现资金使用效益最大化，增强学校办学活力。

(一)生均公用经费标准

2015年河南省规定了本科及以上学历生均公用经费基准定额为2 000元/生·年，大专学历生均公用经费基准定额为1 600元/生·年。各学历层次及学科折算系数：本科、硕士研究生、博士研究生在哲学、文学等学科折算系数分别为1、 2、2.5，在经济学、法学等学科折算系数为1.25、2、2.5，在理学、教育学等学科折算系数为1.5、2.5、3.5，在矿业、艺术学等学科折算系数为1.75、2.5、3.5，在农学学科折算系数为2、3.75、5，在医学学科折算系数依次为2.5、3.75、5。大专学生在财经、法律大类折算系数为1，旅游、公共事业等大类为1.25，交通运输大类为1.5，生化与药品、土建大类为1.75，农林牧渔、医药卫生大类为2[6]。从中可以看出，由于各学科及不同学历层次学生的培养成本和社会需求存在差异，需要调整优化各学科折算系数，提高博士研究生、硕士研究生等高学历层次学生生均公用经费标准，这也是各高校二级教学单位经费核拨实现绩效化的基础。

(二)绩效调节因素及量化指标

各个高校由于自身运营实际和办学特点的不同，绩效调节因素及量化指标也不尽相同，如体育类、艺术类等办学特色比较明显的高校，绩效调节因素及量化指标与大部分普通高校是有区别的。因此，各个高校在选择绩效调节因素及量化指标时一定要符合学校的实际发展需求[7]，相应的指标权数设置也是如此。笔者结合大部分高校办学实际，选择了教学绩效、科研绩效、社会绩效、财务绩效等四类绩效调节因素，坚持定量和定性相结合的原则，设置了相应的关键考核绩效量化指标(见表1)。

表1 高校经费投入调节因素及绩效量化指标权数

(三)学校综合财力调整系数

学校综合财力，简单来说就是高校当年可用于支配的财政收入、事业收入和其他收入。考虑到高校二级教学单位经费拨款的实际情况，笔者将学校综合财力调整系数定义为高校当年各项收入扣除人员经费、基本建设经费和专项经费等支出后可用于支配和调整的财力状况。结合高校教育事业发展实际情况，每个学校综合财力调整系数也不尽相同。

四、“零基预算+绩效”经费核拨模式的应用

(一)绩效调节因素权数的选择

绩效调节因素在“零基预算+绩效”经费核拨模式具体应用中整体可以作为一个调节系数，各个部分也可以单独作为一个调节系数。整体相比各个部分单独作为一个调节系数虽然在运用绩效因素进行经费核拨调节力度较小，但避免了二级教学单位经费核拨波动性大和部门间工作上冲突及不必要的矛盾。各个高校可结合学校实际，划分各个绩效调节因素所占权数。

(二)绩效量化指标的统计和评价

2004年教育部印发了《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》的通知，通知规定了高校多项合格办学条件指标标准，以生师比和学历层次结构为例，文件要求普通综合、师范等类本专科高校的生师比要达到18∶1，医学类的本专科高校要达到16∶1，体育、艺术类本科高校要达到11∶1，体育、艺术类专科高校要达到13∶1；普通本科高校具有研究生学位教师占专任教师的比例要达到30%，专科高校要达到15%[8]。这些只是规定了高校最基本的办学合格指标标准，对于各个高校具体进行评价绩效量化指标可作为一种参考标准。

“零基预算+绩效”经费核拨模式构建的绩效量化指标涉及高校各个部门，各个归口管理部门负责统计学校整体层面的绩效量化指标数据，各二级教学单位负责统计与自身相关的绩效量化指标数据。财务部门将结合国家有关标准和各归口管理部门意见，以学校整体层面的绩效量化指标数据为依据，对二级教学单位的绩效量化指标进行评价，制定出具体的调节系数。以生师比为例，某普通师范类本科高校整体生师比为15∶1，其中甲学院生师比为17∶1，乙学院生师比为20∶1，结合国家有关标准和学校实际情况，该师范类高校生师比调节系数可设置如表2。

表2 生师比调节系数

(三)日常运行经费核拨公式

笔者结合大部分高校实际，以整体作为一个调节系数为例，将4种绩效调节因素作为系数100%进行调节，其中教学绩效占40%、科研绩效占30%、社会绩效占15%、财务绩效占15%，以生均公用经费基准定额、专业测算系数和在校学生人数为基础，选择相关绩效调节因素及权数，科学合理地设计相关绩效量化指标的调节系数，再结合学校当年综合财力系数，定义了二级教学单位预算年度日常运行经费的核拨公式。

二级教学单位预算年度日常运行经费=生均公用经费基准定额×专业折算系数×在校学生人数×(教学绩效量化指标调节系数×40%+科研绩效量化指标调节系数×30%+社会绩效量化指标调节系数×15%+财务绩效量化指标调节系数×15%)×学校当年综合财力系数。

五、结语

“零基预算+绩效”经费核拨模式相比传统的经费核拨模式是一种进步，一方面各高校可结合自身实际情况灵活选择绩效调节因素，实行经费供给与办学质量挂钩，各归口部门负责统计相关绩效量化指标更具科学性和客观性，另一方面全校各部门共同参与预算经费分配核拨，便于各部门监督与评判，让预算数据在阳光下运行，提升预算绩效评价的透明度，调动各部门工作积极性[9]。但随着高等教育事业发展环境的不断变化，无论哪一种经费核拨模式，随着时间的推移都不是一成不变的，这就要求各高校根据自身发展的战略目标和发展定位的变动对经费核拨模式不断地进行调整和更新，增强经费核拨模式的时效性，以应对高等教育不断变革下的机遇和挑战。