捕诉合一工作机制的必要性

史玉平

随着党和国家机构改革的深化，尤其是国家监察体制改革的全面推进，捕诉是分离还是合一，再次成为理论争议及全体检察人员关注的焦点。笔者认为，通过对检察机关法律监督功能定位及工作原理的再梳理和再认识，将有助于我们终结对这个重大问题的多年争议。

首先，捕诉合一更有利于法律监督功能的实现。刑事案件的司法公正，内部监督并非关键，其主要是通过刑事诉讼三方构造来实现。监督的方式主要是通过行使诉权和诉讼监督权，对相关机关适用法律行为进行监督。从监督工作原理看，主要是一种制约型监督或体内监督。正是基于这样的功能定位和工作原理，我们只能采取“在办案中监督，在监督中办案”的工作模式，而不能将办案与监督人为地割裂。在实际办案中，承办人面临着公安、法院、犯罪嫌疑人（被告人）、被害人四方的外部监督，这些监督可能有时看不见，但一旦发生利益冲突，制约就立刻显现。捕诉分离模式忽略了检察权的法律监督性质，对刑事检察权进行人为肢解，极大削弱了检察机关在诉讼三方构造中的地位，并限制了刑事法律监督功能的充分发挥。

其次，捕诉合一符合现代管理学理论。在今年党和国家机构改革中，始终贯穿着这样一个原则：“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。这个原则在2018年7月，于深圳举办的全国大检察官研讨班上被张军检察长再次提及和强调。笔者认为，这正是实行捕诉合一在管理学上的依据。以捕诉分离为例，捕诉分离当然有增加监督的作用，但我们需要对捕诉分离与捕诉合一各自价值进行权衡比对，如果分离成本过高甚至超过收益本身，就說明设置捕诉分离机制没有必要。捕诉分离将一类事项交由若干部门分段履行，将简单问题复杂化，在实际运行中，成本高过收益，明显不符合“简易原理”。因此，从管理学角度讲，采取捕诉合一机制更加科学。

再次，捕诉合一具有依据。目前，捕诉分离的收益主要是加强了内部监督，其付出的管理成本主要有：机构、人员的增设和工作量的增加，以及侦查监督、引导取证和刑罚执行监督的脱节。从内部监督效果看，远远没有达到预想效果，其主要原因就在于权责不清晰。捕诉分离将一个整体性权力分段履行，导致各个环节承办人因责任归属不明从而责任心下降，反而没有捕诉合一权责一体的管理效果好。其实，管理的核心是人。所有的案件质量问题和违法违纪问题，都是人的素质出了问题。我们只要准确抓住这一核心，把牢准入门槛，加强素质培训，做实业绩考核，就没有必要设计过于复杂的内控机制。此外，捕诉合一有利于建立专业化的办案模式。采取捕诉合一方式，一个部门办一类案件，一个承办人将一个案件办到底，将“部门检察官”打造成为“完整检察官”，在检察机关内部做到术业有专攻，使其成为培养检察官专业能力和专业精神的有效机制。

最后，捕诉分离易陷入“谁来监督监督者”的无尽循环。采取捕诉分离当然有其合理性，甚至在理论上还可以再进一步细分，但这会使我们陷入到“先有鸡还是先有蛋”式的无尽循环。实践证明，过多的内部监督设计不仅不利于加强内部监督，反而会因监督泛化而弱化监督。从党和国家机构改革原理看，对机构职能需要整合，对内部的监督管理同样需要整合。只有减少不当的内部掣肘，检察机关才有精力聚焦主责主业，从而轻装前行。