公安执法规范化建设的探索与实践

孙茂利，公安部法制局局长，公安部改革办副主任，中国法学会刑事诉讼法研究会副会长。长期从事公安法治建设和执法规范化建设工作，组织、参与了大量有关公安工作的立法工作，出版《新刑事诉讼法释义与公安实务指南》《中华人民共和国反恐怖主义法释义》等多部书籍。

公安队伍是我国法治工作队伍的重要组成部分，也是法治专业队伍中数量和规模最大的一支力量，处于国家法治实践的前沿。公安工作点多、线长、面广，深入到社会生活的方方面面，公安执法的规范化程度对人民群众的利益具有切身影响。随着我国经济社会快速发展和民主法治建设的不断进步，特别是互联网新型传播技术的不断发展普及，人民群众的法治意识、权利意识、监督意识日益高涨，对公安公正执法的期待更加强烈、监督更加严格、制约也更加刚性。为回应人民群众新期盼，适应新时代、新形势，公安部党委审时度势，做出了开展执法规范化建设的重大战略部署。自2009年以来，公安部坚持一张蓝图抓到底，加强顶层设计、统筹安排部署，先后下发《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》等一系列纲领性文件，多次召开全国性会议进行工作部署，持续推动全国公安机关开展执法规范化建设，有效提升了公安机关的履职能力和执法质量。主要工作措施包括：

一、不断提升执法主体素质

人是生产力中最具决定性的因素，民警的执法素质对公安机关的执法水平具有决定性的影响。2016年4月17日，习近平总书记就加强政法队伍建设作出重要指示：“要把能力建设作为一项重要任务，全面提高政法干警职业素养和专业水平。”公安机关开展执法规范化建设以来，始终把提升执法主体能力放在突出位置来抓，逐步提高执法主体的法律素养和规范执法能力。

一是大力开展执法实战培训提升执法能力和水平。公安部高度重视执法队伍素质提升，要求各级民警的上岗、任职、晋升职务和授予、晋升警衔等重要职业发展节点必须参加执法培训；以执法视频培训这一生动直观的形式，紧紧围绕最常见、最易出问题的现场执法环节对全国民警进行培训；在《反恐怖主義法》等新法新规出台和《公安机关执法细则》修订后，及时组织进行专项培训。各地公安机关按照精细化、标准化、实战化要求，以“领导干部、执法骨干、一线民警”为主要对象，以集中学习、网上培训、旁听庭审、岗位比武等形式，强化日常教育培训和专项技能培训，推动民警执法能力不断提升。

二是全面推行执法资格等级考试调动全警学法用法积极性。公安部持续推行公安民警执法资格等级考试制度，民警不通过基本级考试不得执法办案，通过高级考试的民警纳入人才专家库。各地普遍落实考试结果在考核、晋升等环节中的运用，充分调动广大民警学法、用法的积极性和主动性。截至2018年6月，全国公安机关共有196.57万民警取得基本级执法资格，4.83万民警取得高级执法资格。

三是创建执法示范单位引领带动执法总体水平提升。公安部建立了执法示范单位选树制度，明确了创建工作的基本要求及示范单位的标准。截至目前，公安部先后命名了三批全国公安机关执法示范单位。全国各省级公安机关均结合本地实际，定期命名、表彰和宣传本省执法示范单位，形成了一批可学习、可效仿的先进典型群体，以点带面，有效辐射、带动了全国公安机关执法规范化建设水平提升。

二、大力健全执法制度体系

法律是治国之重器，良法是善治之前提。对公安机关而言，健全完善的法律制度是依法履职、规范执法的重要前提，也是严格规范公正文明执法的重要保障。经过多年努力，形成了以人民警察法为核心，由法律、法规、规章组成，以公安刑事法规、治安保卫法规、行政管理法规、组织人事法规、警务保障法规、监督法规和警务合作法规为主要门类的公安法规体系，为公安工作发展提供了坚实的法律基础。

同时，推动公安执法制度逐步实现精细化，既为基层执法提供可操作性的指引，也有效约束权力的任性。2010年，公安部出台《公安机关执法细则》，对公安机关办理刑事案件和行政案件的各个环节、步骤作出了全面的规定，并不断进行修订完善；针对涉案财物管理、适用查封冻结措施、受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等领域存在的突出问题，出台了一批指导性文件；建立健全行政裁量权基准制度，在法律规定的行政处罚幅度内，根据过罚相当原则，结合经济发展、行政案件发案等情况，对行政裁量标准进行细化，规范行政裁量的范围、种类和幅度，对公安行政执法活动进行严格约束。

此外，各地公安机关也普遍建立了涵盖执法岗位职责、治安行政案件裁量标准、执法执勤基本动作和语言规范、多发性案件取证标准等执法活动主要环节的制度规范，执法行为标准化、精细化水平得到有效提升。公安部先后三次组织评选优秀执法制度，并在全国进行推广，供各地公安机关互相学习借鉴。

三、进一步严密执法管理体系

对执法活动进行科学、系统的监督管理，是提升执法质量的重要保障。近年来，公安部借鉴现代企业管理经验，采取多种手段不断强化对执法活动的监督，初步建立起系统化、全流程、实时动态的执法监督管理体系。

一是加强执法源头管理。所谓“上医不治已病，治未病”。将执法管理关口前移、实现源头管控，是提高执法质量、减少执法瑕疵的重要途径。为有效解决受案立案工作中报案不接、接案后不受案不立案、违法受案立案等人民群众反映突出的问题，切实维护人民群众合法权益，公安部下发《关于改革完善受案立案制度的意见》，进一步规范受案立案工作流程，强化监督管理。各地公安机关按照公安部要求，普遍建立统一的接报案信息系统或者模块，将全部报案信息纳入统一管理，全要素记载受立案事项。特别是对于群众上门报案的，应当做到“三个当场”，即当场进行接报案登记，当场接受证据材料，当场出具接报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径。对于受理的案件，要按照规定时限及时审查办理。通过受立案制度改革，切实加强了对受立案环节的源头管控，立案难和立案不实问题得到进一步解决。同时，全国的县级公安机关执法勤务机构和派出所均配备了法制员，对存在的执法问题加以提醒、纠正，如同企业生产车间流水线上的“质检员”，负责第一道执法质量把关。

二是加强执法质量管理。执法质量是公安机关的生命线。公安部将公安机关及其民警的执法活动作为生产活动，大力加强执法质量管理。为有效提升案件质量，防范冤假错案，公安部积极稳妥推进刑事案件“两统一”改革，由法制部门对刑事案件的提请批准逮捕、移送审查起诉、取证合法性等涉及人权保障的重点执法环节进行统一审核，并统一对接检察机关。通过实行“两统一”工作机制，各地公安机关提请批准逮捕和移送审查起诉合格率普遍提升，不构成犯罪和证据不足的不批捕比例、检察机关监督立案数等普遍下降，有效带动了执法办案质量提升。同时，推动将执法质量考评作为绩效考核的主要内容，清理、取消不合理的办案考评指标及各种不必要的排名通报，优化考评指标体系，增强考评公信力，以科学的绩效考核体系引导民警多办案、办好案。改革考评模式，将日常考评、阶段考评与年度考评相结合，强化对重点执法环节、执法能力水平、执法安全以及社会评价等情况的考核评议。

三是加强外部监督。外部监督有利于充分发挥人民群众特别是当事人作用，是完善执法监督体系、实现自律与他律有机结合的重要途径。公安部全面总结各地多年来开展执法公开的经验做法，出台《公安机关执法公开规定》，要求依法向社会公众和特定对象公开执法的依据、流程、进展、结果等信息。各地公安机关依法公开相关信息，并推行重大疑难信访案件回访反馈等制度；同时，不断创新执法公开方式，通过建立网上公安局、网上服务大厅和开设警务微博、警务公众号等方式，开展执法办案信息网上查询和人民群众网上办事、网上评价、网上监督，使权力在阳光下运行。

四是完善责任追究制度。一方面，健全执法过错纠正和责任追究程序，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。实践中，许多冤假错案往往需要较长时间才能被发现、认定，而当初负责案件侦办的主要领导及相关人员，有的已经提拔，有的调到其他地区、部门任职，必须建立办案质量的终身责任追究制度及责任倒查机制，才能真正实现“权责统一”，才能保证案件经得起法律和历史的检验。另一方面，落实公安机关内部人员干预、插手案件办理的记录、通报和责任追究制度，避免公安機关内部人员通过各种方式向办案人员打听案情、说情、施加压力，干预办案，影响公正执法。

五是健全涉案财物管理制度。涉案财物管理是公安执法工作的重要组成部分，与人民群众的财产权益密切相关。为建立依法、科学管理涉案财物的长效机制，从源头上解决公安机关执法办案过程中涉案财物管理工作存在的突出问题，公安部制定下发《公安机关涉案财物管理若干规定》，对涉案财物的管理体制、保管、处理等进行明确，后又及时进行了修订，要求全面落实办案人员与保管人员相分离机制，指定专门机构或者人员统一管理涉案财物；严格执行刑事案件涉案物品随案移交制度，建立涉案财物集中管理信息系统，对涉案财物流转全过程进行实时动态管理；推动建立跨部门的涉案财物集中管理场所和工作衔接机制。各地公安机关积极开展工作，健全完善管理制度，配备专门管理人员，建设安全规范、整齐有序的涉案财物专门保管场所，彻底扭转了涉案财物管理混乱现象，从根本上防止侵占、挪用、遗失、损坏等问题发生。一些地方公安机关还积极探索设置公检法共用的涉案财物保管场所，提升涉案财物管理处置的规范化水平。

四、打造规范化的执法办案场所

好的执法理念、执法制度，需要有形的物质去承载、展现和固化。近年来，公安部抓住执法办案场所规范化改造这一关键性硬件建设，倒逼民警执法思想、执法行为、执法能力等“软件”的转变，逐步养成规范执法习惯和接受监督意识。

一是对执法办案场所进行功能分区和流程化设置。自2010年以来，全国各级公安机关、派出所以及有独立场所的内设执法办案机构，普遍按照接待群众、内部办公、执法办案和日常生活等不同功能，将执法办案场所设置为接待区、办公区、办案区和生活区进行管理。其中，办案区是场所建设的重点，要求一律设置在一楼及以下，并通过增设门禁、封闭通道等方式与其他功能区实现物理隔离。同时，按照执法办案流程，在办案区依次设置安全检查、信息采集、询问、讯问、候问等功能室，并对办案区硬件设施进行规范化改造。办案区安装全覆盖无死角的电子监控设备，并在讯问室配备同步录音录像设备，将侦查讯问全程置于有效监督之下；安装应急报警装置，并配置安全检查设备对违法犯罪嫌疑人进行安全检查。各功能室、卫生间消除所有凸出的硬棱角、悬挂支点及可能被直接用来行凶、自杀、自伤的物品，通过完善细节全面消除安全隐患，切实保障执法安全。

二是加强对办案区的使用管理。规范的执法办案场所需要与严格的管理配合起来，才能真正发挥应有的作用。公安部下发了执法办案场所办案区使用管理的专门规定，并部署开展专项检查活动，要求各地公安机关坚决做到“四个一律”，即：违法犯罪嫌疑人被带至公安机关后，一律直接带入办案区，严禁违反规定带出办案区讯问询问；进入办案区后，一律先进行人身检查；违法犯罪嫌疑人在办案区内，一律要有人负责看管；在办案区内开展执法活动，一律要有视频监控并记录，坚决杜绝执法安全事故发生。各地公安机关结合本地实际，采取有力措施落实各项规定要求，执法质量得到明显提升。

三是助力执法办案机制创新。在前期工作基础上，公安部大力推进执法办案场所规范化改造向标准化、精细化、智能化方向发展，指导东、中、西部6个代表省份各自建设了适应不同经济条件和执法办案需求的一个办案中心和一个派出所办案区示范点，供各地学习借鉴。一些地区还探索将办案区硬件建设与执法机制、管理机制有机结合，开展集中统一的执法办案管理中心建设，推行以“合成化作战、智能化管理、全流程监督”为特点的“一站式办案”执法新机制。办案中心配备专职民警和辅警，负责进出登记、人身检查、信息采集、候问看管等日常管理工作，确保办案民警集中精力办案，并集成涉案财物管理、入所体检及收押等功能。法制、经侦、治安、刑侦、禁毒等专业警种选派业务骨干进驻办案中心，围绕案件定性、办案程序、证据要求、取证方向、审讯技巧等进行前置指导，有效服务基层执法办案。

五、发挥执法信息化建设支撑作用

信息化建设为公安机关执法规范化建设提供了有力支撑和保障，借助信息化手段，各地公安机关大大提高了执法效能，并强化了对执法办案活动的刚性约束和监督。

一是全面实现网上办案。2014年底，公安部下发了《公安机关执法办案信息系统使用管理规定》，系统规定了公安机关网上执法办案信息系统的主要功能、使用要求、管理要求等，为规范公安机关网上办案提供了制度保障。目前，各地公安机关普遍开发应用了全省区市统一的网上执法办案与监督信息系统。从近年来公安部组织的网上执法巡查情况看，各地普遍落实了执法信息化建设的相关工作要求，实现案情信息和主要证据材料网上记载，案件审核审批网上进行，案件卷宗和执法档案网上生成，案件质量网上考核，执法问题网上预警，执法情况网上统计。

二是推动执法全流程记录和信息互联互通。公安部大力推行执法全流程记录工作，于2016年出台专门文件，对现场执法视音频记录的适用范围、记录内容、记录要求、记录资料管理等进行规范。各地公安机关普遍为一线执法执勤民警配备了执法记录设备，制定了具有可操作性的細化规定，对日常接处警，当场盘问、检查，以及现场勘验、检查、搜查等行政和刑事案件中的重要办案环节进行视音频记录，并强化记录资料管理工作。同时，逐步将全流程记录拓展至接报案登记、办案区使用管理记录和视频监控、讯问犯罪嫌疑人全程录音录像、涉案财物管理等执法办案各个环节，并不断完善执法办案信息系统功能，打造全面覆盖、有机衔接、闭环管理的执法全流程记录链条。许多地区公安机关立足实际开发并整合了现场执法记录、办案场所管理、讯问录音录像、涉案财物管理、电子执法档案等信息系统，并与接处警信息系统、网上执法办案信息系统等互联互通、数据共享，实现案件流程信息化管理和同步记录。

三是加强信息化手段的深度应用。加强执法办案信息系统的过程控制功能，在办案系统中设定案件信息网上流转程序，凡是上一个环节未依照法律和规定的程序进行的，一律不得进入下一个程序。强化系统对执法问题的自动预警功能，对采取强制措施超期、收集证据不符合法定程序等违法行为能够在第一时间发现、及时解决。一些地方已经实现了案件电子卷宗、执法档案、统计报表等自动生成，既减少信息重复录入、减轻民警负担，又充分发挥办案系统的监督管理作用。

2016年5月20日，中央全面深化改革领导小组第24次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》（以下简称《意见》），习近平总书记在会上发表重要讲话，对公安机关深入贯彻全面依法治国重大战略部署、充分发挥在推进依法治国中的生力军作用提出了新的更高要求；2016年8月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《意见》。《意见》对建设法治公安提出了许多新标准、新要求，为进一步深化公安执法规范化建设、全面建设法治公安提供了基本遵循、指明了前进方向。公安机关作为重要的行政执法和刑事司法力量，要在全面推进依法治国中发挥生力军作用，就必须把执法规范化建设坚持不懈地抓下去。下一步，公安机关将积极贯彻落实《意见》要求，切实解决当前公安队伍建设中面临的突出问题和制度瓶颈，不断提升公安机关人民警察队伍的职业素养和专业水平，推动公安工作实现跨越式发展。