防范和打击恐怖主义犯罪问题的宏观对策与建议

高春兴

内容摘要：911事件以来，国际反恐形势出现了新的特点，世界各国出现了不同程度的恐怖主义犯罪活动，中东地区乃是恐怖主义犯罪的热点地区。伴随着“基地”组织和“伊斯兰国”的兴衰变化，国际社会的反恐怖形势变的更趋复杂、严峻。我国是恐怖主义犯罪活动的受害者，尤其是“疆独”势力和“东突”恐怖组织对我国社会治安带来的危害和威胁最大。我国政府及政法机关要充分认识当前反恐怖形势的严峻性、复杂性、长期性和艰巨性，结合《中华人民共和国反恐怖主义法》实施两年多来我国反恐怖斗争的实际状况，认真总结和反思过去十几年来我国以及国际社会反恐怖犯罪的经验、教训，研究制定具有中国特色、适应中国国情的反恐怖犯罪对策和措施，为我国社会的长治久安和实现中华民族的伟大复兴，奠定良好的政治基础。

关键词：恐怖主义;犯罪问题;对策建议。

美国911事件以来，国际反恐形势出现了新的特点，世界各国出现不同程度的恐怖主义犯罪活动，中东地区仍是恐怖主义犯罪的热点地区。特别是伴随着2014年6月29日全球规模最大的恐怖组织“伊斯兰国（IS）”在叙利亚的拉卡市宣布“建国”并做大做强，以至于后来的由强变衰，使国际社会的反恐怖形势变的更加严峻、复杂。在“伊斯兰国”被击溃并遭到严重削弱的形势下，宗教极端势力、恐怖主义思潮便陆续从中东向全球其他国家和地区扩散、外溢，当年从世界各地来到中东进行“圣战”的人员纷纷“回流”各地，由此对各国的国家安全和社会稳定带来严重威胁。除中东地区外，在欧盟、俄罗斯、美国、东南亚和非洲等地区的部分国家，都出现了不同程度的恐怖组织和恐怖主义犯罪活动。2017年以来发生在欧美多国的自杀和驾车撞人事件，大多是由“中东经历”或受到IS极端思想毒害的极端分子所为。在非洲和东南亚，“索马里青年党”、“博科圣地”、“伊斯兰祈祷团”、“阿布萨耶夫”等恐怖组织，由于从中东“回流”人员的加入而变的再次活跃，这些具有丰富作战经验恐怖分子的加入，其实施恐怖犯罪活动的手段更加狡猾、残忍和难以对付。因此，国际社会面对恐怖犯罪活动的风险和防范难度，具有不断加大的趋势。与此相反，国际反恐联盟却出现了分化状态，在有些地区和国家呈现出“打而不绝、抓而不尽”局面，甚至出现了“越反越恐”的异常现象。

一、对当前我国恐怖主义犯罪形势的基本估价

我国是恐怖主义犯罪活动的受害者，尤其是以“东突”恐怖势力为代表的“民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力”（简称“三股势力”），给我国社会治安带来的危害和威胁最大。

在我国，暴恐犯罪的主体是“疆独”势力;其行为客体是国家政权及人民群众的生命、健康权和财产权。实施暴力恐怖犯罪的主要形式有迁徙式圣战、团伙式攻击、独狼式袭击等。恐怖暴力犯罪分子通过实施暴力恐怖行为，制造影响，造成社会恐慌与民族隔阂、混肴视听，企图赢得国际敌对势力的支持，以期实现“疆独”妄想。目前，就国际社会而言，恐怖主义犯罪活动仍处在一个活跃期。我国新疆暴恐分子是IS的狂热追随者，受宗教极端思想毒害严重。“伊斯兰国”首脑巴格达迪在自封为“哈里发”后，曾在讲话中多次指责中国政府的新疆政策，鼓动新疆穆斯林信徒向其效忠，并在该组织公布的地图上，把中亚部分地区和中国新疆纳入其建立的“伊拉克和沙姆伊斯兰国”未来的疆域中。受伊斯兰国的煽动和影响，少数宗教极端势力和疆独分子受到激励和鼓动，他们在积极策划实施国内暴力恐怖犯罪活动、为暴恐分子提供物质、技术、手段和策略支持的同时，鼓动疆独分子赴叙利亚参战。在叙利亚的阿勒颇地区，一度由东突恐怖分子組成的“东突旅”（最初是“东突营”，人数最多时达到300余人）整体加入“伊斯兰国”，并专门划出一个地盘作为其活动阵地。2016年以来，伴随着“伊斯兰国”势力的逐渐衰退，其活动空间大受挤压，部分“东突”分子陆续“回流”国内。原来是要出去打“圣战”，现在是要回国开展就地“圣战”。他们多选择新疆到阿富汗的“瓦罕走廊”和边境管控较薄弱的弧形地带（即巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯坦、哈萨克斯坦等）陆续回流国内。“东伊运”、“世维会”等海外组织在西方反华势力的支持下，趁势摇旗呐喊，挑动国内外分裂势力挑事、闹事。借助于互联网技术进行网上勾联，组织网罗这些“回流”人员在国家管控相对薄弱边境地区或口岸，就地开展 “圣战”，实施暴力恐怖犯罪活动。仅就我国反恐前线新疆地区的统计，2016年抓获的回流人员是上年度抓获总数的两倍。“境外有组织、境内有土壤，网上有市场”，是当前新疆地区恐怖主义犯罪活动的现实表现，同时也呈现出“疆内小集中”、“全国大分散”的暴力恐怖犯罪活动趋向。

2018年上半年，在“上合组织成员国青岛峰会”前夕，上合组织地区反恐怖机构执行委员会主任叶夫根尼.瑟索耶夫表示：“伊斯兰国”恐怖主义组织和“基地”组织可能联合在一起，组成一个统一的恐怖主义网络。这一说法并非危言耸听，主要根据有：

一是，二者的 “合流”已有先例。“伊斯兰国”的前身，在2003年的伊拉克战争后期，曾以“基地”组织伊拉克分支的名义活动，与“基地”组织有过密切合作并长期效忠于基地组织。之后，随着奥巴马政府从中东撤军，这一“分支”获得喘息、发展和壮大的时机，并创建了“伊斯兰国”。其激进的宗教意识形态、残暴不仁的血腥手段，吸引了大批恐怖分子，使其很快获得了所谓“圣战”运动领导权，挑战了“基地”组织的权威，最终使得二者反目成仇、分道扬镳。但二者“同流合污”的时间远远超“离心离德”的时间。

二是，“伊斯兰国”的极端思想和恐怖主义依然在国际互联网上传播。这意味着“伊斯兰国”的覆灭在一定程度上可能只是表面现象，它正借助于现代化的技术和手段走上 “重生”。只要“伊斯兰国”没有真正的覆灭，它就有与“基地”组织重新合作的可能。而在特朗普政府增兵阿富汗以及强力反恐的态势下，“伊斯兰国”与“基地”组织的合作很可能不会公开化。

三是，在国际反恐大环境的压力下，“伊斯兰国”与“基地”组织可能以“求同存异”的方式，缓和彼此在“圣战”纲领和路线上的矛盾。“伊斯兰国”由于在伊拉克和叙利亚争夺地盘，因此把当地穆斯林不同教派视为眼前的头号劲敌，对其采取无差别袭击。而“基地”组织与美国及其西方盟友结怨更深（据有关资料，基地组织在近期与美国接触，有沟联一起的迹象），两者“圣战”手段应有针对性。这些差异原本造成二者的切割，但是在当前面临“内忧外患”的局势下，“伊斯兰国”与“基地”组织很可能选择暂时搁置细枝末节的分歧，以求生存。

值得关注的是，如果二者“合流”成真，那意味着这两股恐怖主义以其顽强的生命力进化到新的阶段，这必将对地区安全秩序和国际反恐行动构成新的巨大挑战。

面对风起云涌的国际恐怖主义活动威胁，我们既要充分认识到当前反恐形势的严峻性、复杂性、长期性和艰巨性，又要不断根据国际形势与国内反恐任务的发展变化，对国内反恐战略和战术做出适时调整。要结合2016年1月1日正式实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》两年多来的司法实践，认真总结和反思过去十几年来我国以及国际社会反恐怖犯罪的经验、教训，研究制定出具有中国特色、适应中国国情的反恐怖犯罪对策和措施，扎实做好反恐怖斗争各项措施及其法律的实施，在严密边境管控措施的同时，坚决防止境外暴恐分子向内地回流渗透，防止暴恐分子在内地打响、炸响，彻底消除影响我国政治、经济和社会安全的各种暴恐隐患和现实威胁。

二、当前我国防范和打击涉恐犯罪的宏观对策

（一）进一步完善反恐怖主义的立法工作

打击恐怖主义，首先要有完备健全的法律为其提供符合国际法与国内法的合法性依据。当前，我国政法机关要在明确《反恐怖主义法》总体定位的基础上，进一步处理好与中华人民共和国《刑法》、《刑事诉讼法》、《国家安全法》《治安管理处罚法》、《人民警察法》、《国际法》、《反洗钱法》、《外国人出入境管理法》等法律、法规的衔接与协调。尤其是涉恐犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的认定条件、立案标准、安置教育、处罚权设置等需要进一步细化。尽快对相关的法律、法规和条例进行必要的补充和修订，形成并完善系统、全面、有针对性的防范和打击恐怖主义犯罪的法律体系。各地要结合本地实际，特别是边疆和内地省区所面对不同的反恐任务和形势，出台相应的实施《办法》或《细则》。还要注意总结《反恐怖主义法》实施两年多来和实施过程中出现的新情况、新问题，进一步做好修法调研工作，搞好科学论证，为有效预防和打击涉恐犯罪提供坚实、有力的法律保障。在科学制定和完善反恐法律体系、为中国的反恐工作提供国内法与国际法依据的同时，要断绝一些国家打着所谓人权与民族自决的旗号，使用“双重标准”，攻击我国的反恐怖国家内部事务，防止他国以反恐为借口，干涉我国内政。

（二）要完善系统化的防范和打击恐怖主义犯罪的工作机制

我国早在2001年就成立了国家层面的、由相关部委参加的反恐怖工作协调小组。为适应我国反恐怖形势的变化，2013年更名为国家反恐怖工作领导小组，领导小组办公室设在公安部反恐怖局。与此相对应，各省、自治区、直辖市以及地、市级和部分重点县，设置了相应的组织领导机构和工作机构（即反恐怖总队、支队、大队等），进一步明确了各部门的职责，完善了领导指挥体系，从宏观上统筹全国的反恐与重点涉恐地区的综合治理工作，彻底改变过去严打暴力恐怖犯罪仅靠公安机关“单打一”的局面。当前应进一步加强反恐工作运行机制的研究、建设和完善，尤其是涉恐犯罪线索的“快速发现、快速报告、快速查处”响应机制的完善。要协调国家安全、技术侦查、情报、网安等部门，完善国家信息安全保护体系，加强重点领域的监控、防护工作，不断完善工作运行机制，提高防范打击效能。各部门要把维护国家政治安全，特别是政权安全、制度安全放在首位，强化责任担当，推行反恐怖工作责任制的落实，探索建立并逐步完善预防和打击恐怖犯罪的责任追究体系。

（三）要大力加强反恐怖犯罪的国际合作

在反恐合作方面，我国已与东盟、“上海合作组织”成员国之间建立了稳定的合作关系。今年6月“上合组织青岛峰会”实现了第一次 “扩容”，这对强化地区反恐合作，有效打“三股势力”提供了新的机遇和更加广阔的平台。同时，为配合国家发展战略，确保“一带一路”沿线国家的经济建设，建立起由更多国家参加的国际反恐怖合作机构迫在眉睫。伴随着国际反恐形势的不断发展和变化，各成员国之间要不断拓展合作范围和合作途径，以便有效打击跨国涉恐犯罪。重点应在以下领域开展合作：

一是加强反恐信息情报的合作与交流，建立并完善包括与国际刑警组织及其成员国之间和周边国家之间的数据交流和情报信息共享机制。

二是在防范打击网络犯罪，探讨恐怖组织利用互联网进行煽动实施恐怖犯罪的方法、技术和手段，以协调立场，制定规则，完善措施。

三是在去“极端化”和涉恐犯罪人员的教育、改造、转化方面交流经验，防止其反复和重蹈覆辙，使其以健康的心态回归社会。

四是要加强反恐专业人才培养训练的经验交流，尽快培养一批高素质的反恐指挥人才和专业人才。可以采取“走出去、请进来”的方式，选派优秀人才到国外受训，或邀请国外反恐怖专家来我国开办培训班。

五是积极开展“警务外交”，有计划地向有关地区、国家或国际组织派驻“警务联络官”，增设更多的“警务大使”和“警务参赞”，在强化警务合作的基础上，探讨并创新其他行政和司法合作的手段，以更有效的预防和打击跨国恐怖犯罪。

（四）进一步强化国（边）境地区的管控工作

近几年来，境内恐怖活动和极端主义活动人员在广东、广西、云南等地非法偷越国、边境问题突出，他们从边境地区偷渡、中转，前往国（境）外受训、参战，然后与境内沟联，向境内渗透、煽动、策划、实施恐怖犯罪活动，很多重大案件由此发生。总结近几年来恐怖分子偷渡国外的路线，主要集中在以下几条线路：一是从新疆经“瓦罕走廊”到阿富汗，最终到达土耳其;二是从新疆越境到巴基斯坦和阿富汗，经克什米尔进入中亚;三是从新疆越境到吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国;四是从云南越境进入缅北少数民族地区，在辗转泰国、柬埔寨、马来西亚或印尼到达中亚;五是从广西越境，进入越南辗转东南亚地区，然后加入恐怖组织;六是从广东进入港、澳地区，辗转东南亚等国进入土耳其和叙利亚;七是少数“疆独”分子通过东部沿海口岸出境，辗转加入国际恐怖组织，参加所谓的“圣战”。去年以来，由于伊拉克、叙利亚战局的转变，“伊斯兰国”的活动和生存空间受到大幅度挤压，当年从国内流出的一部分“东突”恐怖分子，在我国边境管控薄弱的地区，陆续“回流”国内，由此而极大的增加了国内恐怖主义犯罪的风险。因此，国内各级政法公安机关，必须保持高度警惕和清醒的认识，采取切实有效的措施，进一步强化“防回流、防入境”工作。要强化沿海地区、边境口岸的巡逻管控工作，防止恐怖分子潜出、潜入，相关地区要在重点口岸、重点地区和边境线设置隔离网、隔离墙（广西防城港市公安局创新边境管理方法，在重点地区设立“路长”，在严密边境管控和防越境防偷渡方面发挥了重要作用），完善防越境报警设施和视频图像监控、采集系统，同时可以借助无人机技术和警犬技术，严密组织边境巡逻、盘查、检验和管控，对涉嫌从事恐怖活动的人员，不准出境、入境，不予签发出境、入境证件或宣布证件作废等措施。对有证据证明其实施暴恐犯罪的嫌疑分子，要采取相应果斷的强制措施，及时将其缉捕归案。

（五）重视加强反恐怖专业人才队伍建设

鉴于国内、国际反恐形势的严峻性、复杂性、长期性和艰巨性，加强我国反恐怖专门人才队伍的建设迫在眉睫。美国911事件发生后，发达国家普遍重视对反恐怖高素质人才的培养，并在一些著名大学设立反恐专业，如美国的哈佛大学、耶鲁大学等。据美国国土安全部的统计，截至2012年，全美排名前260名的国家级大学和文理学院中，有342个反恐怖或国土安全的专业课程，其中包括84个本科课程，89个硕士课程和5个博士课程。在我国，伴随我国反恐怖犯罪形势的需要，在少数普通高等院校和部分公安警察院校，已着手开办反恐怖专业。新疆警察学院、云南警官学院率先开设反暴力恐怖活动的课程，培养专科层次的反恐怖人才。2014年1月，上海交通大学举办了“全国反恐高层论坛”，宣布将在全国率先建立反恐怖大学科，并建立上海交通大学公共安全研究中心及反恐怖研究基地。2014年，中国人民公安大学反恐怖学院（现更名为侦查与反恐学院）开展国内首个反恐怖专业人才培养，并面向全国首届招生80名学生，今年已圆满完成学业并走上反恐实战岗位。2016年1月，西北政法大学设立反恐怖主义法学院，并在西安组织召开了“西北政法大学反恐怖主义法学院成立大会暨反恐怖主義学术研讨会”。江苏警官学院、四川警察学院等在侦查学系设立反恐怖犯罪侦查专门化方向。浙江警察学院设立了反恐系。上海公安学院成立了反恐怖研究中心。中国刑事警察学院在刑侦系设立反恐怖教研室，并组建反恐怖专业方向。为顺应当前反恐形势和人才建设的需要，我院在去年全院的科室调整时，首次在侦查系设立反恐怖教研室，为下一步筹备并建立反恐怖专业奠定基础。国内公安政法院校反恐专业或反恐专门化培养方向的建立以及国际、国内不同规模反恐怖学术研讨会的举办，在促进反恐怖学科不断完善的同时，无疑会为优化我国反恐怖人才队伍结构、有效打击各种形式的恐怖主义犯罪提供优质的人才保障和智力支撑。

三、防范和打击恐怖主义犯罪活动的几点建议

（一）建议教育部、公安部会同有关部委，尽快将反恐怖专业列入《教育部专业学科目录》

反恐怖专业作为公安院校的涉密专业，自然应列入教育部的“国控专业”。在此基础上，公安部应会同教育部等部委，结合我国公安警察院校的办学特色和实力，以及不同地区反恐怖形势及任务的实际需要，研究制定我国反恐怖专业的规划和布局，结合反恐怖专业人才核心职业能力的构成，组织国内外相关专家进行科学论证，以尽快构建起国家反恐怖专业的课程体系、教材建设和人才培养模式。同时，要强化校局合作、东西合作和国际合作，积极启动国家层面的“双师型”反恐怖犯罪专业师资队伍建设、课程（学科群）建设、实习实训基地建设、反恐怖教学保障和反恐怖装备器材及设施建设等。同时开展“双语”和少数民族语言教学活动，强化普通话教学，依托相关高校培养更多的“双语”人才。

（二）加强反恐战略情报研判，将虚拟空间的监控与实体空间的监控有机结合起来

建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报运行机制，统筹各省反恐怖主义情报信息平台并发挥其重要作用。要借助于“警务云”和“警务千度”等现代警务科技，强化“大数据分析、大情报研判”，挖掘深层次、内幕性信息。对重点地区的涉恐音、视频进行有效的监控和封堵，切实将“网上市场”监控起来。基层公安机关、武装警察、党政群团组织和人民群众，要形成合力。要进一步加强人力情报搜集，组织必要的“入户排查”工作，加大“关注人员”的基础信息采集，落实“一对一、多对一”管控措施，动态掌握其现实活动和思想动向。同时要提高“信息源”收集质量，落实涉恐情报归口处理和会商研判机制，将生成的一批高质量的研判产品，及时发送有关部门，确保在“第一时间发现、第一时间预警、第一时间处置、第一时间清零”。同时在辅助领导决策、服务实战上发挥重要作用，为实施精准打击提供有力的情报支撑。

（三）各地要结合本地的实际，加强反恐对抗实战演习、演练，提高暴恐案件的临场处置能力

反恐怖对抗实战演练，既不是单纯公安机关的演练，也不是单一社会行业、系统的演练，应当包括公安、武警或军队在内的全社会反恐应急处置力量、专业处置力量、支援力量、保障力量、重点目标的内保力量等全社会、全景式对抗演习、演练。各级反恐怖领导小组及办公室，要研究国内、外暴恐袭击的新规律、新特点，结合本地实际，模拟设计和完善处置应对各类恐怖袭击预案，围绕寄递物流、火车站、汽车站、机场、港口等重点行业、领域，加强涉恐隐患预测排查，科学规划、合理布警，做到模拟恐怖袭击力量一旦出动，反恐演习即时开始，情报、侦查、研判、应急处置、后勤保障等工作多管齐下，确保发挥检验全社会反恐怖犯罪综合水平的作用。鉴于“剧本式”演习难以提高警力的应急能力的现实状况，因此，演习要做到“不打招呼、不告实情、不限时间、不定地点”的“四不”原则，科学设置模拟恐怖袭击科目，如爆炸、驾车冲撞、刀斧砍杀、纵火焚烧等。要广开思路，贴近实战，把模拟恐怖袭击的“突发性”放在第一位，使被演习方措手不及，增加模拟恐怖袭击处置的难度和真实性。演习要严格执行民族宗教政策，尊重民族地区人民群众的风俗习惯和宗教信仰，严防发生伤害民族感情的事情。同时，演习不得采取任何可能造成危险和人员伤害的手段或动作。

（四）要加强反恐宣传教育，优化民族宗教政策，规范宗教场所的安全管控和防范工作

911事件后，针对新疆“东突厥斯坦”抬头问题，国务院新闻办公室于2004年5月26日及时发布了《新疆的历史与发展》白皮书。白皮书在宣传新疆、增加国内外民众对新疆历史和现实的了解，尤其是对“东突”问题的来龙去脉有了客观、全面的认识。宣传部门充分利用各种新闻媒介，及时揭露恐怖主义的种种危害，使国内外民众认清恐怖主义的邪恶本质。这不仅开展了一场爱国主义与民族团结的有形教育，也在无形之中使新疆各族人民群众自觉抵制“东突”及“疆独”势力的反动宣传，出现了良好的效果。当前，要进一步强化宣传力度，尤其是意识形态领域的工作，更加广泛的提高少数民族地区群众的政治觉悟和免疫力。从犯罪学的角度讲，事前的预防比事后的惩罚，无论在社会效果上还是在司法成本上，都更有意义和价值。

要大力发展少数民族地区经济，提高少数民族群众的物质文化生活水平，这是根除恐怖主义生存的基础。恐怖主义之所以能在某些地区生根，主要是利用这些边远地区少数民族生活环境的相对封闭、经济落后、文化水平较低的特点。因此，发展壮大民族经济，缩小与同其他地区的贫富差距，是从根本上解决恐怖主义犯罪根源的基础。

要认真总结和进一步论证、优化我国的民族、宗教政策，倡导各民族一律平等。要团结当地宗教爱国人士，发挥爱国宗教人士的权威和影响力，因为在清真寺担任教职的阿訇、毛拉往往对信教群众的精神生活起到重要的影响作用，他们的政治态度、个人素质、宗教学识、言行品德对信教群众的思想和行为具有重要的导向作用。

要进一步规范宗教场所的管控和安全防范，针对南疆地区汉族人口流失严重的问题，要优惠移民政策，加快民族融合的进度，同时要强化民族地区少数民族群众的国家意识、淡化族群意识，提高中华民族的自豪感和凝聚力，促进少数民族地区各民族人民群众的共同繁荣与发展。

此外，要进一步强化互联网的监管，把网络管控作为暴恐犯罪防控的重中之重。提高一线民警对暴恐犯罪信息的甄别、筛选、屏蔽、删除、研判和处置能力，防止互联网成为恐怖主义犯罪发生、发展的催化剂。要不断强化全民反恐意识和防护能力，加大有奖举报力度，以提高群众积极性;要加强与金融部门的协作联动，严密监控可疑资金的流向，及时冻结涉嫌账号，切断恐怖组织的一切资金来源;全面加强危险物品的管理和要害部门的安全防控;积极探索新形势下的“反恐智库”建设，开展中外反恐理论与实践比较研究;借鉴联合国维和行动和“湄公河联合执法”的运作模式，探讨组建“多国联合反恐部队”，以开展有效的国际联合执法和反恐怖统一行动。

通过上述措施，全面提高我国对付恐怖主义犯罪的预警能力、发现能力、处置能力和打击能力。