金权政治下日本《政治资金规正法》的困境

徐冰清

[摘 要]日本作為一个实行代议制民主的国家，民众的政治主张一般通过该国政党、政治团体及政治家的各种活动得以体现。政党和政治候选人若要在政治竞选中获胜，强大的经济基础必不可少，政治资金的获取和运用就成为日本政党政治的关键要素。本文试图从日本《政治资金规正法》的历史发展脉络出发，结合政治献金的历史与现实背景，分析金权政治下《政治资金规正法》难以规范政治资金的原因。

[关键词]金权政治；政治资金规正法；缺陷

[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）12-0054-03

战后日本历届内阁由于政治资金引发的政治丑闻屡见不鲜，为了遏制政治腐败和防止不正当的资金授受行为，增强政治资金的透明度，日本于1948年7月制定并颁布了《政治资金规正法》。但是《政治资金规正法》的出台并没有能够有效地遏制政治腐败的发生，仍有不计其数的政要以辞职或接受司法审判收场，政治献金问题似乎成了日本政坛的魔咒。基于此，本文从《政治资金规正法》的历史发展脉络出发，结合政治献金的历史与现实背景，探究金权政治下《政治资金规正法》难以有效抑制腐败问题的原因。

一、制定之初只注重政治资金的公开，对捐献行为没有具体限制

二战结束后，日本被以美国为首的盟军占领，开始进入占领改革期。随着民主化改革的推进，日本的政党政治开始恢复，出现了小党林立、各政党分化组合的现象；与此同时，战后初期经济形势的急剧恶化导致了政治上的腐败行为和资金授受不当行为的滋生蔓延。在此背景下，如何限制政治资金、防止腐败行为发生就成为当局者急需解决的紧迫任务。经过一系列协商审议，占领当局和日本政府最终于1948年7月29日公布了《政治资金规正法》。

1948年《政治资金规正法》的主要内容可以归纳为三部分：第一、与政党、协会及其他团体、公职候选人及第三者的政治活动相关的政治资金的收支必须向所管辖的选举管理委员会报告，同时，为了让选民了解该政治资金的来龙去脉，必须要向民众公开，实行公开、透明的原则；第二、为了预防选举过程中出现腐败行为，必须对政治资金的捐献进行限制；第三、如果违反了上述规定，要给予无效当选、剥夺选举权和被选举权等处罚。[1]

在最终敲定《政治资金规正法》这一名称之前，全国选举委员会拟定了“腐败行为防止法”的名称，也有人提议用“政治团体费用公开法”的名称，但都未被采纳。《政治资金规正法》之所以用“规正”而不用“规制”，意味着要对政治资金进行矫正调整而不是限制。该法的基本精神是，为了谋求政治资金明朗化、实现“政治净化”，应向国民公布政治资金情况并将其置于国民监督之下。令人唏嘘的是，《政治资金规正法》公布之后不久即曝光了“昭和电工贪污事件”，这是战后日本第一个大规模贪污受贿案件。其后又接连发生了“煤矿管理贪污”“造船贪污”等各类政治资金腐败案件，这些案件都无法适用于这部刚制定的《政治资金规正法》。

由此观之，《政治资金规正法》在制定之初就存在着严重缺陷，它只注重政治捐款的公开原则，但对捐献行为本身没有作具体限制，没有明确条款限制政治捐款的数量，也没有条款规定捐款者的资格，外国人、外国法人都可以捐款，个人和企业对政治家的捐款也几乎处于没有限制的状态，不能有效发挥限制“金权政治”的作用。[2]1948年的《政治资金规正法》是一部存在先天性缺陷的法律，与其说它是一部预防和打击政治资金腐败的法律，还不如说它是一部仅强调政治资金的公开性和透明性的法律，[3]其自身的不完备性势必会造成后期法律实践中的漏洞百出，也难以有效抑制金权腐败案件的频繁发生。

二、历次修改后效力仍有限，在竞选现实与民众认同之间寻求妥协

从1948年设立该法律到2009年的60年间，《政治资金规正法》共修改了48次，其中进行大范围修改的有9次，剩余的39次只是对部分内容及法条进行修正，尽管进行了9次大范围的修订，但每次都只是对有问题的条款内容进行修补。[4]几乎每一次修补都可以追溯到金权腐败案件的曝光，为了平息民众的不满、保持政党或派阀的执政地位，历任内阁都会对政治资金相关法律进行修改或补充，但这些举措能否最终施行、施行后能否有效发挥作用，从战后日本金权政治愈演愈烈的政治现实就可窥见一斑。

早在1948年《政治资金规正法》公布之后不久，舆论界和在野党就因为连续曝光的腐败案件而提出修改该法的要求。但这一要求拖了二十多年后才得以实现，主要还是归因于金权政治主导下的选举现实。以长期执掌日本政权的自民党为例，修改该法律将会影响到其政治资金的筹集，对于修改总表示出消极的态度，除非发生重大的政治腐败案件，引起日本社会的愤怒，最终影响到其选票时，自民党才开始认真应对。[5]

70年代初，田中内阁上台伊始即表示要着手修改《政治资金规正法》，但此次修改是打算和《公职选举法》的修改一同进行，意在弥补《政治资金规正法》的修改所带来的损失。因在野党极力反对将中选举区制改为更有利于自民党的小选举区制，此次修改最终成为泡影。其实，田中内阁没有修改《政治资金规正法》的真正原因是，修改该法之后很可能对田中角荣大搞金权政治造成阻碍，以致影响到自民党的执政地位及田中自身的总裁地位。[6]

1974年12月，日本前首相田中角荣因财源问题辞职下台后，自民党在民众中的威信急剧下降，新任首相“廉洁的三木”决心改造自民党的现行体制，开始着手制定《政治资金规正法》修正案。该法案鼓励个人提供政治捐款，加强对企业、工会每年对政党、政治团体及政治家提供政治捐款数量的限制，同时要求政治团体公开收支状况。[7]然而，修改后的《政治资金规正法》通过之后不到半年，“洛克希德案件”遭曝光，三木表示追查到底。但事态的急剧发展使三木内阁处于进退两难的境地：一方面，如果本案涉及现内阁的某位“高官”，内阁便会一举崩溃；另一方面，在社会舆论的压力下，现内阁又不得不担负起查明真相的责任。[8]这一案件最终以“倒三木”闹剧收场，“廉洁的三木”本是积极改革的先行者，但他终究没能抵住金权政治利益巨网下各派的联合打压，金权政治在自民党内占有不可撼动的地位。endprint

纵观战后日本政治，无论是自民党长期执政，还是其他政党联合执政，《政治资金规正法》的修改似乎一直逃不开这样的历史循环：腐败事件→国民批判→修改政治资金规正法→腐败事件→国民批判→修改政治资金规正法……[9]几乎每一次政治腐败案件的发生和曝光都可能成为该法修改的契机。《政治资金规正法》之所以历经修改，其法律效力却依然有限，正是因为《政治资金规正法》的历次修改总是围绕既存的问题而展开，“头痛医头脚痛医脚”，并未触及权钱交易背后选举制度的根本。尽管民众对于限制规范政治资金的要求会得到一定程度的采纳，但选举民主下各政党对于政治资金的大量需求是不可回避的政治现实，这样的政治现实势必会造成《政治资金规正法》的修改要一次次地在竞选现实和民众认同之间寻求妥协。

三、政治资金使用的相关规定仍不完备，难以有效惩治隐性及迂回式腐败行为

从《政治资金规正法》的沿革来看，尽管该法的修改没有达到预期的效果，不能从根本上抑制金权腐败的发生。但也不可否认，《政治资金规正法》经历了大小40多次修改之后，该法在提高政治资金来源和使用透明度、有效遏制腐败、回应民众需求、推进日本民主政治进程方面产生了一定的积极作用，使得预防和制裁政治腐败方面的职能逐渐得到完善。客观上来说，《政治资金规正法》目前能够比较有效地抑制一些显性的金权腐败案件发生，但其对于隐性及迂回式的腐败行为则往往难以奏效。

以2016年日本东京都知事舛添要一因挪用政治资金被迫辞职一事为例。据相关调查报告显示，舛添要一“不当”使用政治资金的行为共16项。他曾使用政治资金支付私人旅行住宿费，其中“家庭旅行”和“私人饭局”等相关不当支出一共约440万日元（大约合28万元人民币）。他借口更好地理解儿童问题而挪用政治资金给自己的孩子购买《蜡笔小新》漫画。除此之外，他还使用政治资金购买汉服、用于练习书法的文具、网上竞拍艺术品等。尽管舛添要一存在这些政治资金使用“不恰当”的行为，但他最终不必被追究法律责任。因为《政治资金规正法》在政治资金的用途上并未做出明确规定，而且舛添要一已经按照法律规定公布了政治资金的使用方向，其各项支出并未被法律禁止，依法列入了政治资金收支报告，不存在违法问题。随着舛添要一的辞职，他挪用政治资金一事将可能就此不了了之。在此之前，因政治資金问题辞职的前经济产业大臣小渊优子和经济再生相甘利明等均明显存在政治资金使用不当的问题，但没有一人因此被追究法律责任。[10]

由此观之，《政治资金规正法》在规范政治资金使用上仍缺乏相关的细节性规定，它的着眼点只放在检查资金的来源上，几乎不过问政治资金的用途，也没有明文规定可列入政治资金范畴的类别，对于支出几乎没有严格规范。所以擅自挪用政治资金的行为时有发生，而且这些不当行为也不能得到有效规制和惩处。

四、保守支配下法律的变革依赖于制度文化和精神文化的总体发展

纵观战后日本政党政治的发展历史，保守政党在战后日本政治中发挥着至关重要的作用。对于保守政党而言，尤其对于长期执政的自民党而言，对其长期执政的最大威胁并不是在野党的反对和抗争，而是自民党自身的腐败。政治腐败不仅影响到自民党的执政地位，更阻碍了战后日本民主政治的发展进程。《政治资金规正法》就是为了遏制政治腐败而制定公开的，但该法的制定与修改并没能从根本上制约金权政治的泛滥和发展，大案要案依然接连不断地发生。表面上看来，政治腐败没能得到有效遏制是因为法律的效力未能有效发挥，但向更深层的因素探究，能够真正影响《政治资金规正法》发挥作用的其实就是制定和支配该法的保守政党本身。

以自民党为例，政党腐败产生的一个重要原因是自民党在多党体制下所形成的长期独霸政权本身。从理论上讲，长期执政并不必然导致执政党腐败，但对于自民党来说，它的长期执政与它自身的腐败却有着必然性的关系，因为自民党“五五体制”的形成在很大程度上是日本财界要求的产物，也就是说，自民党的统治从一开始就与财界的利益息息相关，一开始就以财界作为其保持政治优势地位的基础。[11]除此之外，保守政党内部长期存在的派阀斗争更加剧了政党对于政治资金的依赖，因为在党内派阀之间，赢得执政地位的关键在于派阀实力的大小，而派阀实力的大小又取决于所拥有政治资金的多少。由此观之，对于保守政党而言，尽管历届内阁都把政治资金问题作为“政治改革”的一项重要内容，却始终无法根治政治腐败的“痼疾”，其原因就在于保守政党政治资源的获取与执政地位的取得都是以政治资金为基础的，一旦保守政党从根本上改革政治资金制度，就无法保证获取执政地位的优势来源。因此，政治资金制度的变革依靠保守政党自身的改革是无法完成的。

从日本的政治现实出发，政治腐败是保守支配不可避免的政治后果。[12]尽管战后日本在经济与社会发展中取得了举世瞩目的成就，曾一跃成为世界第二大经济体，但植根于历史、社会、文化中的政治腐败有着深厚的基础，现代化的发展和一般的政治改革并不能有效地根除这一日本政治的“顽症”。因此，《政治资金规正法》未来的变革不能依靠保守政党的自我修复，而要依靠社会的进一步发展和成熟，关键是日本能够在制度文化和精神文化的总体发展上有新的选择和设计。[13]由此观之，《政治资金规正法》的完善之路依然任重道远。

参考文献

[1][3][5][9]朱清秀.从《政治资金规正法》的改革看战后日本的金权政治[J].日本研究，2014（2）：34.37.

[2][6][8]王振锁.自民党的兴衰——日本“金权政治”研究[M].天津：天津人民出版社，1996：115.115-116.149.

[4]岩井奉信.政治资金をめぐる-果てしない《イタチごっこ》[J].東京市政調查会（特集1），2009（10）：4.转引自朱清秀.从《政治资金规正法》的改革看战后日本的金权政治[J].日本研究，2014（2）：35.

[7]朱艳圣.世界主要政党规章制度文献·日本[M].北京：中央编译出版社，2016：21-22.

[10]李忠东.日本政治资金丑闻频出[J].检察风云，2016（16）：57.

[11][12][13]林尚立.日本政党政治[M].上海：上海人民出版社，2016：135.401.401.

作者系中共上海市委党校硕士研究生

责任编辑：沈 洁endprint