创新自治共治机制 推进基层社会治理

张敬芬

[摘 要]习近平总书记今年参加全国两会上海代表团审议时提出，希望上海“在推进社会治理创新上有新作为”。上海市第十一次党代会提出“构建党建引领的自治、共治、德治、法治一体的基层治理格局”的新要求。嘉定新城（马陆镇）以党建引领基层社会治理创新，通过搭建社区共治平台，深化民主自治建设，扩展社会参与渠道等方式，不断完善“行政、共治、自治”三元复合的基层社会治理机制，形成了“和谐、互补、高效”的新型社会治理合作关系，加快推动单一行政型的社会管理向多元参与型的社会治理转变，有效地促进了基层社会的和谐稳定。

[关键词]镇管社区；自治共治；基层治理

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）12-0045-03

创新社会治理体制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记2017年参加全国两会上海代表团审议时提出，希望上海“在推进社会治理创新上有新作为”。上海市第十一次党代会提出：“以党建引领基层社会治理创新，增强社区自治共治、共建共享能力。”并提出要“构建党建引领的自治、共治、德治、法治一体的基层治理格局”。近年来嘉定新城（马陆镇）通过搭建社区共治平台，深化民主自治建设，扩展社会参与渠道等方式，不断完善“行政、共治、自治”三元复合的基层社会治理机制，形成了“和谐、互补、高效”的新型社会治理合作关系，加快推动单一行政型的社会管理向多元参与型的社会治理转变，有效地促进了基层社会的和谐稳定。

一、镇管社区模式改革及基层治理难题

嘉定新城（马陆镇）于2011年8月调整成立，总面积62.51平方公里。全镇共有12个村，28个居委会（其中12个居委筹建组），常住人口18万人，其中户籍人口5万人，外来人口13万人。截至2016年8月，新城核心区域共新发商品房2.53万户，实有住户15812户，入住率62.47%。此外，核心区还有新建住宅项目约20个，预计全部建设完成将形成35个社区居委会。

针对管理区域大、管理难度大等实际情况，嘉定新城（马陆镇）于2013年11月，在城市化程度较高的核心区内推行“镇管社区”治理模式。通过合理的区域划分，在政府与村居间搭建了社区中间层，将大量人力、财力、物力下沉至社区，同时为各社区配备专职管理人员13—17人，至少60人左右的联勤、协管队伍，直接管理3—4平方公里区域内的各类事务。通过近三年的实践操作和配套机制的完善，镇管社区在整个辖区范围内，基本形成了横向到边、纵向到底的社会管理网络，有效地解决了管理覆盖不到位、服务效率低等问题，全镇社会秩序得到了明显的改善，社区服务质量和水平不断提升，居民生活满意度不断提高。

随着嘉定新城城市化進程的加快，单一社区向多元社区转变。新建社区逐步发展成为一个由政府、社会组织、企事业单位、居民等为主体构成的纵横交错的互动网络，在镇管社区深入推进的过程中，政府、居委会的社会管理无法涵盖和包容日趋分化的多元服务需求和利益矛盾，面临许多新问题。

一是社会管理日常运行负荷增大。镇管社区改革通过社区中间层的增加，基本实现了社会管理的全覆盖。但由于新城处于“建管”并举阶段，人口流动规模大，各类在建工地多，“群租”“居改非”等容易反弹的社区治理顽疾仍频现，单靠政府下沉的行政力量，无法做到日常监管和处理问题及时有效。

二是社会服务个性化精细化不足。虽然各社区采取了一系列行之有效的措施，满足了辖区居民衣食住行等基本的生活需求，但由于管理人员数量少、专业受限等原因，在满足辖区居民个性化、精细化服务方面仍显露短板。

三是社会协同居民参与程度不高。从整体情况看，新城地区拥有丰富的社会综合资源，但由于新城居民来自不同地区，且社区入住率高低不等，社区活动平台、通道单一，真正适合居民广泛参与的活动载体不多，实际参与社区建设的机会较少。导致居民社区共同体意识不强，缺乏社区认同感。

二、自治共治机制的实践创新

党的十八届三中全会提出，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。上海市第十一次党代会提出：要“把握城乡社区这个重心，强化基层党组织领导，依托区域化党建平台，完善基层社会治理体系，着力提高基层治理水平和为群众办事能力”。针对基层社会治理的新问题，嘉定新城（马陆镇）以“镇管社区”改革为基础，以社区党组织为领导核心，充分调动驻区单位、社会组织、居民参与社区事务的积极性，通过引导发挥社区共治和基层自治的力量，共同参与社会治理，形成了政府、社会、居民齐抓共管的基层社会治理新格局。

（一）依托镇管社区改革，为自治共治发展提供坚实的体制保障。一是理清社区、居委的职能定位。镇管社区中的社区层级，是马陆镇参照城区街居制社区管理方式，在镇域范围内设置的直接管理区域内社会事务，为属地居民有效提供公共服务的基层区域划分，它受政府领导，并继承了镇与居委间的传统管理方式和指导关系。作为政府派出机构，主要负有管理、服务、协调、指导、监督、党建六大职能，承担辖区内行政性、地区性、群众性、公益性和社会性事务。居委在社区的指导扶持下，履行宣传教育、居民自治、自我管理、指导协调、沟通联系和评议监督等职能。为社区共治自治发展提供了坚实的体制保障。

二是落实自治共治的推动主体。职能的明确定位，为“社区共治、居委自治”奠定了基础，同时也提供了便利。一方面，镇管社区模式改革，赋予了社区作为基层治理单元充分的行政权限和资源配置，同时也让社区具备了统筹引领、协调发挥区域内各方资源作用的能力。而“社区行政、居委自治”的职能划分，也让居委会从大量的行政事务中解脱出来，集中精力发展社区自治。

三是明确自治共治的参与对象。马陆镇通过制定《嘉定新城（马陆镇）关于进一步发挥社区共治作用的指导意见（试行）》《嘉定新城（马陆镇）关于进一步发挥居委会自治作用的指导意见（试行）》等文件，进一步明确要求社区、居委注重引导辖区内企事业单位、社会组织、社区骨干、居民等多元主体，充分发挥共治自治的主动性，积极参与基层社会治理。endprint

（二）依托机制创新，为自治共治发展提供多样的平台渠道。一是党政力量主导，信息联通机制基本形成。为充分发挥党建在社区共治自治中的引领作用，马陆镇各社区党组织建立了面向辖区单位的“上门走访—了解诉求—解决问题—及时反馈”的联系服务制度，主动对接各驻区单位，提供多元服务帮助，建立互信互助互动的良好关系，并通过定期召开社区代表大会、共建联席会议、签订共建契约等方式，确保社区党组织、工作委员会、驻区单位、社会组织、自治组织之间的信息联通。

二是居民立体自治，社区发展力量日益壮大。马陆镇积极探索新形势下居民自治的新路径，形成了社区居委会自治、专业委员会自治、小区业主自治、志愿者网格自治等多种模式共存的立体自治格局，居民在参与自治的过程中能共享自治成果。居委会通过“三会”以及社区议事日、居委QQ群等，共同讨论决定社区事务，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；专委会围绕自身职能，建立银盾巡逻、劝和小组等工作项目，将社区大大小小事务管理起来；由“趣缘”带动形成的睦邻点在居委会扶持下遍地开花，居民在交流爱好、切磋技艺的同时，通过将自制的手工艺品送给孤寡老人等形式将正能量传递给更多人；社区义工基地里，居民们或利用自己的一技之长为左邻右舍提供理发、磨刀等便民服务，或开设各类学习班、咨询服务，把自己的专长分享给邻居。

三是社会资源共聚，社区建设实现良性运行。马陆镇通过建立社区代表大会等一系列平台，切实为驻区单位、社会组织提供参与社会事务管理的平台，并将辖区内具有专业技术、威望较高的各类人才整合起来，组建各类专业委员会、社区工作社等，积极承担社会责任，实际参与到基层社会治理中，营造“生活环境联建、社会治安联防、公益事业联办、科教文化联谊”的共治共享氛围。同时，通过引入社会组织，充分发挥专项业务优势和行业协调作用，踊跃参与社会公共事务和公益活动，有效弥补了专业公共服务的空白，推进了社区治理社会化进程。资源共聚形成了政府、驻区单位、社会组织和居民个人的良性互动，最大限度地提高了社会资源的共享程度，实现了共建共享、多方共赢。

（三）注重总结提炼，牢牢把握自治共治发展的目标导向。马陆镇根据全镇社区共治自治推进情况，定期开展优化镇管社区模式调研、社区共治推进会等工作，不断调整阶段引领性目标、研讨可行性措施。在此基础上，各社区围绕目标，通过建立、推进“V爱计划”“银火虫在行动”“百事帮”“惠民港”“家圆联合体”“爱马社”等一社一品工作项目，确保共治自治发展符合社区实际情况。

三、自治共治机制的主要成效

马陆镇紧紧围绕“管理出实效、群众得实惠、生活有保障、基层有活力”的发展要求，较好地整合了社会资源，激发了社会活力，形成了社区强力推进、社会组织紧密配合、辖区单位大力支持、社区居民积极参与的良好局面。

（一）构建了科学高效的社会治理体系。共治自治机制的建立，促进了“四位一体”（社区党组织、辖区单位、社会组织、居民群众）新型社区管理体制的建立，理顺了社区内部各类组织的关系，使各治理主体既各司其职，又相互补充。在社区治理中通过“四位一体”多元主体的合作协同，使各种基层社会治理问题得到更有效的解决。例如在群租的整治中，由联勤、物业公司负责日常的巡查、发现和上报工作，社区、居委负责整治的情况排摸、前期约谈和整治牵头，执法部门和职能部门负责提供执法和后勤保障。形成了“条执法、块推进”的模式化操作流程，杜绝了专项整治工作中互相推诿、协调困难、效率低下等现象的发生，确保了整治工作高效推进。

（二）凝聚了多方参与的社区共治力量。新型社区管理体制和共治共享工作机制的不断完善，较好地整合了社会资源，进一步激发了社会活力。目前有近10家社会组织、160余支志愿者队伍，积极参与社区治理，形成了党委政府强力推进、社会组织紧密配合、辖区单位大力支持、社区居民积极参与的良好局面，实现了和谐共创、事务共办、责任共担，充分体现了“共治共享”的治理理念。

（三）缓解了多元分化的公共服务需求。通过各类共治自治平台的搭建，使辖区各单位的“资源”和“需求”相互衔接起来，政府和社会的各类服务力量得到优化配置。各方社会力量的广泛参与，不仅拓宽了服务途径，让居民享受到了更加便捷、丰富、均衡的社区服务，也使服务形式和内容更为多元，实现了按需服务，满足了居民个性化、多样化的服务需求，让居民共享社区建设发展的成果。

四、自治共治实践的启示与思考

社会治理不是简单的维护社会秩序，而是把党的领导植根于基层，植根于人民群众之中。在党组织的领导下，组织群众依法管理基层社会事务，实现党领导社会治理、依靠群众加强社会治理。

政府应该学会借用社会的力量来处理社区公共事务中出现的问题。马陆镇的实践为政府在社会治理中职能和角色的转变提供了有益的启示与思考。

（一）摆脱固有形象，正确“掌舵”。固有的“包办型”政府职能过于强大，管理范围过于宽泛，于是带来了不少问题：政府管理工作效率的衰减、公共财政压力的增加、社会管理功能的边缘化、市场经济活力的丧失。从嘉定新城（马陆镇）的实践来看，政府完全有条件从全方位的服务者形象中解脱出来，走出包办一切的“家长制管理”模式，其转变的关键在于要善于发挥市场和社會的双重作用，起到导航的功能，合理确定公共治理目标，而不是将办理事务的工作也一揽子承担。

（二）盘活社区资源，致力“搭台”。马陆镇通过建立社代会、专委会等一系列平台来切实为驻区单位、社会组织提供参与社会事务管理的平台，通过实际赋予社代会、专委会一定的建议权、管理权，调动社会组织参与事务管理和社会治理的积极性，取得了良好的效果。由此，政府完全可以成为优秀的“搭台”者，让更多的驻区单位、社会组织参与成为“唱戏”的主角。

（三）转变治理模式，鼓励“扩容”。马陆镇的实践证明，在现阶段及今后很长一段时期内，社区综合事务的有效治理必然是政府与社会的共同治理，而非原有的政府行政性的单方治理，因此治理模式的转变势在必行。在条件成熟的情况下，政府应当像马陆镇一样，学做“培育者”，鼓励社会组织、社区团队组织的扩容组建，并通过提高社会组织的责任意识、扶持社区团队组织的自我发展、自我完善，为社区居民提供全方位、个性化的服务，并以优质的服务塑造良好的影响力和凝聚力，吸引更广泛的居民参与到团队建设和服务中，使被服务者同时亦是服务者，从而推动社区公共事务共治的实现。

作者系中共上海市嘉定区委党校副教授

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