新时代深化党和国家机构改革基本依据探究

胡海利

摘 要：新时代深化党和国家机构改革是在科学认识当前国际形势、准确研判国内发展走势基础上所进行的一场深刻变革。它是中国历史方位变化的新要求;是党的长期执政能力建设加强的新指向;是中国特色社会主义制度成熟定型的新诉求;是经济持续健康发展的新希求;是“国家现代化”稳步推进的新需求。分析和研究新时代深化党和国家机构改革的基本依据，对深刻体会其背景、领会其主旨，继而在实践中贯彻落实具有不可小觑的作用。

关键词：新时代;党和国家机构改革;基本依据

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）10 — 0098 — 03

2018年2月末，党的第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。《决定》由8部分构成，包括深化党和国家机构改革的指导思想、目标、原则、任务、必然要求及重要保障等。《方案》总体布局，深层次介绍了党中央、全国人大、国务院、全国政协、地方等机构改革，还介绍了行政执法体制、跨军地、群团组织等的改革。新时代深化党和国家机构改革不是“空穴来风”，它立足于新的历史起点，坚持党的全面领导，不断完善中国特色社会主义制度，助力于中国经济持续健康发展，从而为建成现代化国家、实现中华民族伟大复兴“保驾护航”。

一、中国历史方位变化的新要求

十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，中国不仅在经济、民主法治、思想文化、生态文明等建设方面取得了显著成就，还在全面深化改革、人民生活、强军兴军、全方位外交、港澳台工作及全面从严治党等方面有了较大突破。由此，十九大报告中，对我国历史方位做出了全新判断，即“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”〔1〕。新时代的到来意味着以往的党和国家机构不再完全适应中国特色社会主义发展，换言之，如果任由旧的党和国家机构存在于社会主义事业的发展中，轻则社会主义事业停滞不前，重则历史悲剧重新上演。为此，党和国家机构须以时代发展为背景，以社会矛盾为主线，通过改革的方式使自身更加符合社会主义发展要求。

回看历史，从改革开放以来，我国党中央部门进行了4次改革，分别发生在1982年、1988年、1993年、1999年;国务院进行了7次改革，分别发生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。以1988年和2003年政府机构改革为例，“1988年的第二轮政府机构改革是在党的十三大提出转变政府职能的改革任务和明确提出加建立和培育社会主义市场经济体系的背景下展开的”〔2〕，因而政府机构“从72个减为65个，人员编制减少4900人，实际减少9700人”〔3〕。“2003年的第五轮政府机构改革是在党的十六大提出‘完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能和加入世界贸易组织的大背景下展开的”〔4〕，继而“这轮政府机构改革减少了9个专业经济部门，政府组成部门由29个减少到28个”〔5〕。由上述改革可以看出，政府机构“因时而变”、“随世而制”。历数11次改革，从十一届三中全会“转变政府经济职能和经济管理方式”到十八大“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，无一不是在时代背景的驱动下，不断完善、优化政府结构及功能。进入新时代，党和国家机构面临不同要求、不同威胁、不同任务及不同挑战。只有“在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展”〔6〕，中華民族才得以复兴。因此，从这个角度出发，新时代深化党和国家机构改革定是必然之举。

二、党的长期执政能力建设加强的新指向

中国共产党是全心全意为人民服务、一心一意为人民谋利益的政党。它自1921年成立以来，团结带领中国人民从封建专制的残酷压迫中走向民主、从民族衰落的悲惨命运中走向富强、从艰难的“站起来”到艰辛的“富起来”再到坚毅的“强起来”。它的领导是中国特色社会主义的本质特征所在，是中国特色社会主义制度的最大优势所在。换句话说，如若将中国特色社会主义比喻为疾驰的列车，那中国共产党的领导便是火车头。正确的牵引会使中国特色社会主义越来越自信，使“道路”更加坚定、“理论”更加丰富、“制度”更加完善、“文化”更加持久，反之，牵引偏离则会使中国特色社会主义自馁，继而使中华民族复兴梦成为“空中楼阁”。面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的新矛盾，党的执政方式、发展理念、发展水平、发展要求须有重大突破，须做出重大改变。因此，加强党的执政能力即领导能力、管理能力建设是执政党不可避免且着重解决的重大课题。

新时代，对于中国共产党而言，不论是优化组织机构，还是深化党在改革各领域各方面工作中的全面领导，都是一次重大挑战。自1962年毛泽东同志提出“党是领导一切的”这一根本原则后，历届领导人都坚持并践行之，习近平同志更是将其写入党章。然而，在改革推进过程中，党政分开甚至是反对中国共产党领导核心地位的片面思想仍然存在。“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”〔7〕中国特色社会主义进入了新时代，如若不坚持党的全面领导、不加强党员的高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神，中华民族伟大复兴的保证将得不到保证、人民美好幸福生活的追求将得不到回应。毋庸置疑，在深化党和国家机构的改革中能不断加强党的全面领导，完善党的制度安排，优化党的组织结构，继而增强党的长期执政能力建设。因此，从这个意义而言，新时代加强党的长期执政能力建设必会指向深化党和国家的机构改革中去。

三、中国特色社会主义制度成熟定型的新诉求

中国特色社会主义制度是具有中国特色并坚持科学社会主义基本原则的制度体系。自十八大以来，习近平总书记根据中国的具体国情和现实要求多次提到：“推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型……为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”〔8〕，十九大报告中更是明确指出：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度”、“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”〔9〕。关于“系统完备”，需做到制度结构齐全化、运行形态完整化、具体内容完全化;关于“科学规范”，需根据不同时代背景及要求确定中国特色社会主义制度进程;关于“运行有效”，需保证各种制度之间和谐高效运转，以增强社会活力、协调推进中国特色社会主义制度成熟定型。

新时代，中国特色社会主义制度不断向纵深推进，但距离系统完备、科学规范、运行有效仍然“还有一公里”。这其中，制度供给与制度需求相矛盾的问题尤为突出，主要表现为有些领域体制机制繁杂冗余，有些则滞后短缺。对此局面，体制机制的改革定是必然之举。如《方案》所示，为解决体制机制繁杂冗余的问题，就国务院而言，“不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局”而“组建自然资源部”，类似的组建还包括生态环境部、农业农村部等。为解决体制机制滞后短缺的问题，就党中央而言，“中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室及公务员工作、中央宣传部统一管理新闻出版及电影工作”，“组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组”等。以上所述一系列具体改革措施是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的关键所在，亦是中国特色社会主义制度成熟定型的必然要求。由此可见，新时代深化党和国家机构改革便在中国特色社会主义制度成熟定型的美好诉求中应运而生。

四、中国经济持续健康发展的新希求

当前，我国经济发展进入了新常态。新常态下，我国经济增长速度转向中高速、经济发展方式转向质量效率型、经济发展动力转向创新驱动、经济结构转向调整存量与做优增量并举。对此，中国经济呈不适状态，也面临众多问题。首先，从资源环境约束性来看，环境承载力面临较大压力，采煤挖矿的大开发、快发展已不再适应当前经济健康发展;其次，就投资而言，过去大规模开发建设使得传统产业、房地产投资处于相对饱和状态，有钱就干，投资就赚的局面已陷入僵局;再次，从生产要素相对优势来说，劳动力成本低的最大优势已不是优势。人口老龄化问题逐渐在我国显现，劳动年龄人口总量日趋下降;最后，就生产能力和产业组织方式而言，过去供给不足的局面已不复存在。但互联网技术的迅速发展，对企业生产能力和组织方式提出了全新要求。除上述因素外，出口贸易、国际收支、资源配置模式、宏观调控方式等方面问题同样影响着中国经济持续健康发展。

习总书记曾指出：“面对我国经济发展新常态，我们观念上要适应，认识上要到位，方法上要对路，工作上要得力。”〔10〕“观念上适应”是指经济发展必定会出现新变化、新情况、新问题，但我国经济发展总体向好的基本面不曾改变;“认识上到位”是指人们要清楚地认识到经济发展新常态是我国经济发展的一个新进阶。这并不意味着我国经济的倒退或衰败，而是我国经济发展模式向优转变的必然历程;所谓“方法上对路”是指面对经济发展新常态所带来的众多问题，不能继续走“封闭僵硬的老路”、犯过去“形而上学的错误”，要辩证的、以改革的方式应对新变化、分析新情况、解决新问题;“工作上得力”是指在解决经济发展新问题的过程中，要深入贯彻落实各项改革措施，不断推动改革向前发展。“路漫漫其修远兮”，找到改革这一根本路径后，还需不断深化改革，在深化的过程中寻求发展经验、创造发展机遇。因此，从这个层面去理解，新时代中国经济持续健康发展定然离不开党和国家机构改革的不断深化。

五、“国家现代化”稳步推进的新需求

“现代化是18世纪以来世界范围内的一种社会文明进程，是人类社会进入到高级发展阶段的一个重要标志。”〔11〕我国作为世界第二大经济体，也加入到了现代化的建设行列。我国的现代化是具有中国特色社会主义的现代化，是坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜、走中国特色社会主义道路的现代化。自改革开放以来，关于我国社会主义现代化建设，党中央作出了“三步走”的战略安排。前两步战略目標即解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平已提前实现。在这一基础上，为实现“建国一百年时，基本实现现代化，建成社会主义现代化国家”的“第三步”战略目标，以习近平同志为核心的党中央审时度势，提出“两个阶段”的社会主义现代化强国战略目标，即在2020年全面建成小康社会的前提下，到2035年，基本实现社会主义现代化的第一个阶段以及到2050年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的第二个阶段。当前是全面建成小康社会的决胜阶段，也是建设社会主义现代化国家的重要时期，面对国内外威胁，应该更加坚定深化党和国家机构改革的决心，发挥其在社会主义现代化国家建设中的关键作用。

新时代深化党和国家机构改革是以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的一场深刻变革。国家治理体系是一个以“点”、“线”、“面”式的国家组织结构相互连接而成的整体系统。“点”式结构指国家治理组织机构中的每一个具体的企事业单位或群众组织，通过自身的配合及努力以实现国家治理的目的;“线”式结构主要指国家治理组织机构的纵向结构，即从中央到省、市、县的领导机构统一领导全国和地方的治理工作;“面”式结构主要指国家治理组织机构的横向结构，即在各级党委和政府的领导下，各部门、各企事业单位和群众组织相互配合，共同完成治理工作。新时代我国推进国家治理体系现代化就是要适应时代要求推进国家组织机构现代化，旨在发挥社会主义国家组织机构的优越性、保证社会主义国家组织机构的良性运行。国家治理能力是指一个国家运用制度、法律等管理本国大小事务的能力。新时代我国推进国家治理能力现代化就是要符合时代发展的进程和社会主义现代化国家建设的需要，依法提高其治国理政的能力。国家治理体系和治理能力现代化是“国家现代化”的重要标志。这就意味着要实现“国家现代化”首先必须实现国家治理体系和治理能力现代化，而要实现国家治理体系和治理能力现代化，断然离不开党和国家机构改革的不断深化。由此可知，新时代深化党和国家机构改革是“国家现代化”稳步推进的必然需求。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔9〕习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕宋世明，王君凯.我国政府机构改革历程与取向观察〔J〕.改革，2018，（04）.

〔6〕习近平.开放共创繁荣，创新引领未来〔N〕.人民日报，2018-04-11.

〔7〕邓小平文选（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994：341-342.

〔8〕习近平.完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化〔N〕.人民日报，2014-02-18.

〔10〕习近平.习近平谈治国理政（第2卷）〔M〕.北京：外文出版社，2017：233.

〔11〕徐康宁.现代化国家、经济增长与中国道路〔J〕.江海学刊，2018，（01）.