休闲农业供给侧结构性改革的方向与内容

单福彬，邱业明

（渤海大学金融与商贸学院，辽宁锦州 121013）

发展休闲农业是我国经济社会现实发展的客观需要，是我国农业发展方式转变、农业产业结构优化、农民就业增收的重要途径，对农村振兴、统筹城乡发展、拓展旅游业发展空间具有重要意义。从各地发展实践来看，休闲农业呈现“如火如荼”之势，但是伴随规模扩大，休闲农业在发展中也出现了一些问题。

从区域产业整体看，存在产业链条较短，关联产业融合不足；区域内经营主体内容雷同、难以满足消费者多元化需求；产业制度激励不足，资源配置效率较低等问题。从经营主体发展情况看，存在产品单一、休闲功能不足；主题不突出、创新不足[1]；基础设施相对简单、难以满足消费者休闲所需；经营管理水平不高、发展能力不足等问题[2]。

破解休闲农业发展过程中出现的问题，亟待推进产业结构改革，实现产业优化升级。通过供给侧结构性改革做大做强优势特色休闲农业，优化休闲农业的区域布局，从而消除无效供给、增加有效供给，减少低端供给、拓展中高端供给，更好适应消费结构的升级和变化。

一、休闲农业供给侧结构性改革的方向

休闲农业供给侧结构性改革既应有明确的短期任务，也必须具有长期发展战略。从短期来看，应加快完善基础设施，为产业发展提供基础；壮大新型经营形式，加大新产品和服务的供给；利用政策杠杆，减少低端产品经营主体的数量与规模、增加中高端产品经营主体的数量与规模。从长期来看，要以转变经济增长方式为主，使产业由依赖资源消耗和资金投资、扩大规模和数量满足消费者量的需求向依赖创新驱动、壮大新业态与新模式，实现绿色、生态、共享和可持续发展满足消费者质的需求转变。

（一）主要目标：增加中高端供给

休闲农业呈现宏观很“美好”、微观很“无奈”的现象。根本原因在于微观层面上，各经营体缺乏创新创意对资源进行高效配置，造成“低端”产品过剩、中高端产品不足[3]。推进休闲农业供给侧结构性改革需精准对接日益变化的消费需求，从全域推进、重点区域发展、新型产品开发、经营主体创新等宏观、中观和微观三个层次，通过点线面结合来提升供给规模、优化产品供给结构、升级服务质量，从而解决供需矛盾。

宏观层面上，供给侧结构性改革目标是引导投资和资源向区域内优势农业生产基地和特色乡村聚集，提高特色优质农产品和中高端休闲服务的供给能力，形成具有一定规模的中高端休闲农业产业带或集聚区，实现区域休闲农业供给结构的调整优化。微观层面上，强化休闲农业经营主体发展中的科学规划，创新性设计出具有地域农业特色和文化特色的、具有高吸引力的特色农产品和休闲体验项，从而满足消费者多样化、个性化的消费需求。

（二）核心任务：创新产业发展方式

休闲农业不等于旅游业，也不同于单一的农业生产。休闲农业是以农业生产和乡村为载体，以农业和乡村文化为核心资源，融入其它资源要素而成的产业形态。休闲农业的功能包括以农业生产为基础的优质农产品生产功能和以服务为基础的休闲功能。休闲农业供给侧结构性改革的核心任务就是转变休闲农业的生产方式，优化和拓展产业的产品功能和休闲功能，实现产业经济增长方式的转变。

创新是休闲农业发展方式转变的核心。在“农业+”和“+农业”的基本思路下[4]，创新性的将农业和农村的资源要素与文化、科技、健康等资源要素进行融合、组合，将休闲农业由循环发展转向开放式发展，由此带来产业结构的调整和产品供给结构的优化。通过“农业+科技+休闲”、“农业+文化+休闲”、“农业+健康”、“乡村+文化+体验”等途径，创新休闲农业的新形态、新模式和新产品、新服务，生产出优质农产品或新、奇、特农副产品，拓展具有观光、体验、养生、运动、健康、智慧、情感交流等功能的多元化休闲项目。

（三）改革基础：转变产业发展理念

推进休闲农业供给侧结构性改革需要树立创新、绿色、共享、协调的发展理念。科学的休闲农业发展理念应该以消费需求为导向、以农业生产为基础，以创新为根本，以绿色为导向，以共享为机制，实现休闲农业的功能多元、产品多样、资源节约、生态环保式发展，形成区域休闲农业的产业链条延伸、产业结构协调、多产业融合的发展态势。

转变休闲农业的发展理念应立足区域农业资源的承载力和自然生态的环境容量，发展与本地区农业资源和生态环境相匹配的休闲农业新模式和新形态。生产过程中要减少过度消耗资源，减少废弃物的产生和对环境的污染，保证产业发展的绿色和环保，使农业生产、休闲服务与生态环境、资源利用相协调。

（四）主要抓手：产业链延伸与产业联动

推进休闲农业供给侧结构性改革，重在对延伸休闲农业的产业链条和推进关键产业间的联动。从消费需求角度看，需要在有效拓展农业生产环节的基础上，融入科技、文化等资源，壮大餐饮住宿、生产体验、特色产品制作、文化演艺、节事活动等产业链环节，从而延长休闲农业的产业链、提升产业价值链[5]，提升休闲农业的整体附加值。从区域经济发展角度看，需要构建休闲农业与旅游服务、文化创意、农产品加工、商贸物流、电子商务等产业的交叉融合，构建区域现代休闲产业的新体系。

在实践中，延伸产业链和推进产业联动，首先是在经营主体间构建科学合理的利益共享与风险共担的合作机制，在合作机制下建设休闲农业的产业联盟。其次将休闲农业与特色农业聚集区、美丽乡村、生态治理、湿地保护利用、传统村落保护等工程紧密结合，提升区域休闲农业的综合竞争力。此外，应深化跨区域合作，构建务实高效、互惠互利的省际、区域间休闲农业合作发展体系。

二、休闲农业供给侧结构性改革的主要内容

休闲农业供给侧结构性改革是适应农业、农村经济新常态的必然要求。推进休闲农业供给侧结构性关键在于：夯实产业发展的基础、补齐产业发展的条件短板；加大机制体制变革，增强经营主体内生动力；发挥市场机制作用，激活资源要素的合理流动；壮大新业态、新模式，增强休闲农业发展的新动能；强化创新创意，拓展产业价值体系；具体内容包括以下几个方面。

（一）积极开发新产品新形态

休闲农业产品与服务创新、经营形态创新是推进休闲农业供给侧结构性改革的具体实践，也是实现产业链拓展和产业联动融合发展的重要抓手、实现区域特色休闲农业发展的新动能。

利用区域内优势农业生产基地和特色乡村，在优质农副产品的生产基础上，合理挖掘和开发农业的多元功能[6]；推动科技、人文等元素融入，发展农田艺术景观、文化创意、艺术表演、农业认养、科技教育、农业节庆、乡村运动、农业养生、农业健康、民俗体验等功能。

在经营实践上，各经营体应按照消费者的文化习惯、体验习惯和生活习惯，对生产的农副产品和休闲项目进行创意设计，尤其是要注重对各类休闲娱乐、文化体项目的创新，生产出具有特色的产品和服务。坚持休闲农业的个性化、特色化发展方向，培育乡村田园综合体、现代农业庄园、农业公园、农耕文化产业园、主题农业休闲园等新型经营形态。

（二）壮大经营主体发展能力

坚持政府引导、市场主导的原则，积极促进休闲农业经营体的组织形式和产业链结构的创新，形成农户经营、农民合作组织经营、专业化公司经营的休闲农业新经营体系。

以资本和资源开发为纽带，推动休闲农业经营主体跨行业、跨地区、跨所有制重组、合作，培育休闲农业领军型经营主体。突出各类经营主体的市场主体地位，发挥不同经营形式的优势，形成互为补充、相互协调的经营格局。同时，促进各经营体与产业链上下游经营体的创新合作，提高休闲农业产业链融合度、产业化经营水平和纵向一体化的效率。

提高经营主体的综合化、专业化能力，使其信息化、现代化管理水平明显提升，培育区域内龙头型、创新型、综合型休闲农业经营品牌，提高经营体的经营水平和经营绩效。依托示范性经营主体，辐射和带动其它经营主体，建设国家级、省级休闲农业示范区、发展区，发展地区的休闲农业产业聚集区和产业带。

（三）优化资源的市场化配置

充分发挥政府的引导与推动作用，在土地、金融、人才、基础设施等方面做出一系列政策和制度改革[7]，赋予经营主体更多财产权利和要素经营权。坚持市场在资源配置中的决定性地位，通过生产要素市场化改革，使土地、房屋、生态资源、人才等要素在空间配置、产业链配置的效率得以提升[8]。

盘活农村闲置房屋、宅基地、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源进入休闲农业的资源市场[9]。推进和落实农村土地产权制度、农民宅基地、农民住房制度的改革，提高农村土地在休闲农业市场配置中的能力和利用效率，赋予农民资产农民的“财产性收入”的增加。将休闲农业项目建设用地纳入区域土地利用总体规划和年度计划进行合理安排。

多层次、多形式推进涉及休闲农业的政策资金整合；推行政府和社会资本合作、以奖代补和贴息、建立担保机制、建立风险补偿基金、设立休闲农业投资基金、地方政府债券支持休闲农业基础设施建设等制度和措施。发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融和社会资本更多投向休闲农业。

（四）推进资源的整合与共享

打破行政区划和地方利益的束缚，根据区域休闲农业发展基础和市场供求情况，以增强区域产业整体竞争力为核心，对区域内休闲农业各种相关资源要素进行整体规划与系统开发，保证资源开发与利用的整体性、系统性和全面协调性，实现资源要素利用价值最大化，形成区域休闲农业发展合力。

搭建区域休闲农业发展的合作平台，引导工商企业、电商企业和旅行社等经营主体参与休闲农业的发展，进行跨界合作，在交流与合作中实现资源共享、信息共享和成果共享；促进资源和资本的无缝对接，实现合作共赢；让人才、技术、资金等要素流向乡村、农业，为休闲农业发展提供资源保障[10]。

（五）有效协同主体间关系

休闲农业的供给侧结构性改革涉及多方主体。推进休闲农业供给侧结构性改革需要将政府行政性推动与市场性改革推动相结合，建立起政府引导、主体参与的双赢机制，处理好政府与市场的关系、政府引导与市场主导的关系；构建政府引导、市场主导、行业协调、经营主体为主的“四位一体”的主体架构体系。

理顺休闲农业各方主体的关系，需要发挥政府组织领导和协调服务的作用，将“调结构、补短板、转方式”的战略性结构调整与“创新产品、降成本、增收益”的具体策略有机结合[11]，处理好区域内休闲农业整体结构调整和单个经营体自身经营项目调整的关系。发挥各类行业协会和中间服务组织在产业协调、市场服务、行业自律中的作用，使其成为推动休闲农业改革发展的重要力量。尊重经济规律、发挥市场机制作用，增强经营主体改善供给的责任意识和主导地位，激发其内生动力和活力。

三、推进休闲农业供给侧结构性改革的政府举措

休闲农业供给侧结构性改革的实质变革休闲农业的生产方式，实现由投资与要素驱动向创新与效率驱动转变，从而实现休闲农业产品和服务供给结构的改变，以适应多元化、多层次的市场消费需求。通过休闲农业供给侧结构性改革，形成区域布局科学、结构合理、特色鲜明、效益显著的休闲农业产业体系，实现休闲农业发展的业态多样化、产业集聚化、主体多元化、设施现代化、服务规范化、发展绿色化，实现休闲农业产业主体的合作共赢。

（一）做好区域休闲农业发展的整体规划

围绕绿色发展、科学发展、协调发展做好区域休闲农业发展的整体规划。根据本地区的区位条件、资源禀赋、农业发展水平、基础条件和市场需求，结合国家和地方政府相关发展战略和制度，因地制宜、分类引导，有重点、有步骤地推进本地区休闲农业的优化升级。在规划中要将休闲农业与区域内的农业生产、农民生活、乡村生态环境保护、乡村振兴等政策制度相统一，并与当地经济社会发展规划、新农村建设规划、农业和旅游业发展规划等各类关联规划相衔接。在区域休闲农业科学化、规范化的规划和框架下，避免盲目投资和重复建设，提高投资的效率。

（二）构建区域休闲农业管理与协调机制

完善各级政府的休闲农业管理机构，赋予其休闲农业的发展规划、战略制定、公共服务、监督管理等职能。充分发挥政府管理职能，强化对本地区休闲农业发展的规划指导、业务支持和资源整合，推动地区休闲农业有序发展。完善休闲农业管理的综合协调机制，健全部门联席会议制度，统筹解决本地区休闲农业发展的重大问题。通过放松管制，破除制休闲农业发展，尤其是新业态发展的制度障碍，推动落实支持休闲农业发展的政策措施。

（三）鼓励社会资本参与休闲农业开发

解决制约社会资本投资休闲农业的体制机制障碍，为社会资本创造良好的投资条件，营造良好的投资环境。在实践中应积极探索多形式、多渠道引导社会资本投资休闲农业开发：以各级政府财政资金为杠杆，撬动更多的社会资本参与地区休闲农业建设；支持经营企业通过政府与社会资本合作模式（PPP）投资、建设、运营休闲农业的大项目[12]；有条件的地方政府设立休闲产业促进基金，构建多层次的休闲农业投资服务体系；推进休闲农业项目产权与经营权交易平台建设，积极引导预期收益好、品牌认可度高的休闲农业经营企业探索通过相关收费权、经营权抵（质）押等方式融资筹资。此外，引导银行等金融机构加大对休闲农业投资主体的信贷支持，为项目建设提供更便利的融资服务。

（四）引导区域休闲农业的品牌建设

立足区域农业资源的特点和优势，将农业资源与旅游要素、文化要素、养生要素等各类要素进行创新性的融合、配置，对农副产品和休闲项目进行创新性设计，培育休闲农业的新模式、新形态。丰富休闲农业特色旅游商品，即依托农业生产将农产品转变成旅游商品，培育具有地域特色、文化内涵、优质的休闲农业的旅游商品，全面提升农产品的附加值，拓展休闲农业的经济效益。积极培育休闲农业活动品牌，即依托地方农业优势和文化特色，借助创新性的设计和创意策划，打造具有区域特色的节庆活动、运动赛事、文化体验等休闲农业活动品牌。各级政府积极开展系列化的创优活动，创建国家级、省级休闲农业示范区，创建高等级A级休闲旅游景区，塑造区域休闲农业的形象，提升产业的整体竞争力。

（五）完善休闲农业发展的基础设施

充分利用好国家和地方政府支持农业发展、扶贫开发、环境保护、城镇化建设等相关政策，着力解决好区域休闲农业基础设施薄弱、资金不足和从业人员素质较低等现实问题，完善区域休闲农业基础设施的“短板”[13]。地方政府集中力量完善休闲农业发展公共基础设施，加强重点基地、景区、村镇的游客服务中心、停车场、供水、供电、通讯、医疗卫生、垃圾污水处理、标识标牌等设施建设。加快公共服务信息系统建设，并将重点经营主体纳入省市县三级联网智慧旅游支撑平台，推进数字化管理和服务。加强重点地区的气象灾害监测及预警信息发布设施建设，推进休闲农业与旅游、发展改革、交通、公安、工商、安监、税务、气象等部门实现信息共享。地方政府采取奖励的形式，鼓励经营主体自行建设标识、标志、导游全景图等配套服务设施。