林改后生态公益林保护和管理存在的问题与对策

张平

摘要：指出了随着我国的林业改革深入推进，要求林业部门高度重视对生态公益林要加强管理。对我国的森林资源进行分类经营后出现了生态公益林，其主要宗旨是保护生态平衡，从而改善人类的生存环境，实现其社会公益性。林权制度进行改革后，落实了农户对林地的所有权和经营权，突出了农民在林地经营中的主体地位。但是公益林由于其生态属性，与林农经营性的开发存在一定的矛盾，基于此，深入分析了存在的问题，提出了相应的林改后公益林保护和管理的对策。

关键词：林改;生态;公益林;管理

中图分类号：S7

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）03-0131-03

1 引言

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。生态公益林保护和管理工作是林业部门实施生态文明建设的重要环节。在兴安县，生态公益林占了国土面积的33.8%，保护生态公益林就是保护绿水青山，也就是保护金山银山。森林资源在生态自然的发展中具有十分重要的地位，只有对森林资源进行保护才能改善空气的质量，避免水土流失现象的发生，并能够促使生物多样性的增加。但在我国林业改革的过程中，在管理公益林的工作者出现了一些问题，严重浪费了森林资源。所以林业部门必须提高对这些问题的重视程度，深入分析问题的成因，并采取科学合理的管理措施以提高公益林的管理水平，实现公益林的可持续发展。

2 保护及管理生态型公益林的重要意义

我国根据绿色可持续的战略发展需要，划出了一部分林区作为生态性公益林，进行特殊的保护和管理。保护公益林既是保护森林资源、实现生态平衡的需要，对于改善我国的生态环境也具有十分重要的作用，能够有效的促进人类自身发展与自然生态的和谐共处。

3 存在的问题

3.1 公益林的区划结构不尽合理

我国目前的公益林面积占比还比较小，其中有林面积则更为有限，对自然生态发展造成了严重的影响。另外，公益林中大部分属于单层纯林，混合型的林区比较少，单一树种会造成林区的综合功能及实用效益都比较差。

3.2 缺乏完善的管理机制

公益林建设目前仍处于初期，相关制度以及组织机构都不完善。在建设的过程中还普遍存在片面重视建设，忽视后期管理的问题，影响了林区的实际效益。

3.3 资金投入不足

目前主要依靠林农对公益林进行维护，但缺乏足够的补偿资金，影响了林农对管护工作的主动性和积极性。

3.4 公益林的生态属性与经营开发存在利益上的矛盾

一些公益林所处地区比较适合进行农业生产，且人口较多，被划为公益林后对于林农的经济收入造成了一定的损失[1]。另外相应的补偿标准又存在偏低的问题，进一步加剧了公益林的管护与经济利益间的矛盾。

3.5 管护生态公益林的工作难以落实

林改后，林地基本划分入户，使开发利用林地资源成为林农个人的私事。一些民众对于公益林缺乏保护意识，且出于对短期经济利益的追求，使公益林遭到了破坏和砍伐。公益林管护工作难以落实开展。

3.6 公益林的面积在不断缩小

林改的目的是进一步明确公益林的管理维护工作。但由于林地在保护以及抚育方面的付出及回报与商品林的经营存在明显的差距，于是出现了一些将公益林改造为商品林的现象，造成公益林的面积有所减小。

4 林权改革后生态公益林保护和管理对策

4.1 在思想上提高对公益林重要性的认识

政府部门以及林业部门必须提高对林业资源的重视，充分认识公益林对我国生态环境的重要作用，把建设并发展公益林作为发展区域经济，实现生态发展的首要任务加以完成。

4.1.1 加大宣传力度，提高公众对生态公益林重要性的认识

政府部门应加大宣传力度，促使广大群众认识到公益林的生态价值和社会价值，全民参与到保护公益林的工作中来，从而杜绝破坏公益林的现象。

4.1.2 加强技术指导及政策咨询

随着科技的进步，在公益林的建设中也出现了很多先进的技术。林业部门要根据自身实际情况，采取多种形式对林农开展技术指导，促进这些先进的科学技术充分发挥其作用。

4.2 完善补偿机制

4.2.1 完善效益平衡的制度

目前很多一部分对于公益林的资金投入都被用在了林区管护工作中，但林农实际获得的收入却不成比例，因此必须建立效益平衡的补偿制度，以促进林农参与公益林管护工作的积极性[2]。

4.2.2 有效拓宽补偿机制

在补偿机制的建设中应因地制宜，结合各林区的实际情况，进行有层次的分类补偿。特别是在一些比较重要的林区应适当对补偿制度加以调整，充分发挥补偿资金投入的实际效能。

4.3 对公益林进行分类管护

4.3.1 一级保护的公益林

除了极个别需要用于科学实验项目外，严禁任何人对一级保护的公益林进行砍伐。

4.3.2 二级保护的公益林

可以在一定的程度上进行适度砍伐，以促进林木的更新换代。在砍伐时必须遵守以下原则：对风景林或国防林进行砍伐后，其郁闭度应超过0.8。天然成立，用以保持土壤的水分的林区在砍伐后，其郁闭度不应小于0.6。其他对实验林等在砍伐后的郁闭度应大于0.5。在砍伐后应积极开展抚育管理，帮助林区尽快恢复。

4.4 將开发利用与生态保护相结合

公益林的划定对林农的生活以及经济收入会造成一定的影响，因此要尊重林权的所有者及经营者的意愿，并结合公益林的建设要求以及林区实际的经济水平，对公益林进行适当的开发利用，进一步优化公益林的结构布局，改善自然生态环境，从而促进产业发展与生态建设的良性互动。

4.4.1 根据公益林的实际情况采取不同经营类型，促使公益林自我补偿

可以根据公益林区的立地质量、坡度以及优势树种、郁闭度和龄组等因素，以及一些经济型植物适生的条件，结合对于采伐作业会对生态环境造成的具体影响的分析结果等，把公益林去划分为封禁保护、抚育间伐以及更新择伐等经营的类型，合理进行一些经济植物的种植，使公益林能够进行一定程度的自我补偿。

4.4.2 根据公益林的现实情况进行适当的林下开发

（1）引导林农开发林下的种植业。公益林由于存在采伐限制，对林农会造成一定的经济损失。为了使林农获得经济上的补偿，保障其合法权益，应采取有效措施提高林农对发展林业以及建设林业方面的积极性，贯彻实施各项林业优惠政策，并引导林农积极发展林下的种植业，从而获得一定的经济收入作为补偿。

（2）帮助林农适当发展林下的生态养殖。应根据实际的地形以及生态环境，选择适当的生态养殖品种，比如鸡鸭或者蜜蜂、木耳、灵芝等，如果条件允许，还可以适当扩大养殖的规模。林下的土地比较湿润，地力较强，比较适宜种草等作为牲畜的饲料。而牲畜粪便又可以作为肥料，用以增加林地肥力，从而促进林木的生长。还可以用来进行沼气池的建设，从而解决了林农对于燃料的需求问题[4]。以多种形式开展适当的经营活动可以增加林农的收入，缓和公益林在利用与保护间的矛盾，促进林业的健康发展。

4.4.3 科学发展经济作物的套种

应充分利用生态公益林区相对优越的自然条件，结合林地资源以及相关的造林技术、劳动力水平等多种条件，选择适合的经济植物进行林间套种，这样可以取得一定经济收益，并使公益林在实现生态效益同时提高其抗风险的能力。

4.4.4 结合实际条件开发森林生态的旅游产品

公益林具有良好的生态环境，可以以此为依托开发相关的森林旅游项目，提高公益林自我补偿的能力，使公益林的生态效益以及经济和社会等综合效益都能获得提高，从而实现对资源的可持续利用。

4.5 在公益林的管护工作者积极探索新形式

4.5.1 确定责任目标，建立管护机制

应按照生态公益林实际分布的状况，管护的不同难度以及交通条件等，对管护的责任片区进行合理划分，明确责任区内的树种和林种，确定责任面积，并界定相应的权利和责任，以及相关的报酬等[3]。应公开对护林员进行竞聘，并签订管护工作合同。另外应建立针对护林人员的激励机制，还要对护林员的工作进行定期或随机的考核，落实相应的奖惩措施，使管护人员的责权利相互统一，从而形成完善的公益林管护机制。

4.5.2 对乡村林场的管护

在公益林的分布相对分散且面积比较小的一些乡村林场，可以由村集体选聘护林员，统一进行管护，所产生的管护费用可以拨付给林场，并由林场向护林员支付工资，承担管护的组织经费。

4.5.3 实施生态护林员管护

将公益林区管护工作的责任主体与生态扶贫相结合，以县扶贫办建档的贫困户名单为主，各村按照公益林面积的多少和分布范围，就近选出适龄的有责任心的贫困户作为本村的生态护林员，在乡镇政府和林业站的领导下，开展管护工作，并对各村的生态护林员进行培训和排班，每月巡逻20d以上，依照地方脱贫标准发放管护补助给生态护林员，实现生态扶贫和公益林的管护有机结合。

4.5.4 在管护工作中要强调责权结合

在林改中可以采取将生态林的管护与商品林的承包经营相互结合的方式，把林农分成承包小组，既可以对商品林进行承包经营，又必须对所指定的生态林进行管护，这样可以使生态林的管护工作从原本的村级单独管护转变为农户与村的双层管护，管护工作从护林员的个人义务扩展到所有林农的义务，增强整体的护林力量，营造全民保护生态、爱林护林的氛围，从而解决公益林的管理难题[6]。

4.5.5 完善补偿制度

国家及省财政也应及时拨付公益林的补偿基金，并承担公益林的建设和管理人员的经费，以及相关基础设施的建设费用。未能完全满足建设需要的部分则应根据立足自身、社会反哺以及受益者进行补偿的原则，逐步建立起公益林的多元化分层次的补偿体系。

（1）经營者的自我补偿。公益林在实现其生态效益的基础上可以兼顾其他的林生产品以及木材所产生的经济效益。所以在能够保障公益林正常发挥其防护效能的前提下，可以进行一些适当的经营性活动，比如可以适度的开展经济树种的套种、更新择伐以及抚育间伐等，这样被划为生态性公益林的林地经营者能够在经济上获得适当的补偿。

（2）收益单位进行适当的补偿。森林具有保持水土、涵养水源以及净化空气等功能。目前全社会都无偿的享用公益林所创造的生态效益以及社会效益。为了对林权的所有者权益进行更好的保障，可以对处于公益林周边的一些受益单位，按照其经营状况征收一部分补偿费，用以对产生了生态效益的公益林的所有者进行适当的补偿。

（3）以森林资源开发所获得的经济效益对林业保护进行补偿。可以对森林资源和环境进行合理的利用，通过绿色的自然环境以及富氧的空气为社会公众提供休闲娱乐的场所。当然，林业资源的开发必须是建立在对生态环境及森林资源进行有效保护这一基础上，进而合理的获得经济效益，这种形式有机的将生态效益、社会效益及经济效益相融合，所获得的收益可以用来对公益林的保护管理工作进行补偿，从而进一步地加强对森林资源的建设和保护，实现双赢效果。

4.6 加强公益林的保险制度建设

应对公益林的防病虫害、防火以及防盗进行相应的保险，并根据实际情况合理确定保费的标准，同时从国家或省级公益林的生态效益的补偿基金内列支，从而提高公益林对各种风险的抵御能力，使公益林的保护T作实现良性的发展[7]。

5 结语

对生态性公益林加强保护不仅可以有效减少水土流失的发生，还能够促使人类与自然实现和谐的共存和发展。目前，我国在管理生态性公益林的工作中所存在的各种问题在一定程度上影响了管理的效率和质量。因此，地方林业部门必须结合本地区的实际情况，系统的对目前林改后所出现的问题进行全面的分析，以此为依据科学合理的制定完善的管理对策，不断提高在公益林管理工作中的效率和水平，从而促进我国经济和林业行业的可持续性发展的长期发展。

参考文献：

[1]潘东祥.林改后生态公益林的管理对策分析[J].南方农业，2016， 10（27）：83+85.

[2]唐庆子.浅谈林改后如何加强生态公益林管理[J].技术与市场， 2015，22（9）：251～252.

[3]蒋清先.分析林改后生态公益林管理对策研究[N].山西青年报， 2013-11-17（3）.

[4]黎永琴.林改后集体公益林经营管理面临的问题及对策[J].农业 与技术，2013（2）：44.

[5]陈炳雄.浅谈林改后如何加强生态公益林管理[J].农业科技与信 息，2016（24）：138～139.

[6]潘东祥.林改后生态公益林的管理对策分析[J].南方农业，2016， 10（27）：83.

[7]罗卫桃.林权制度改革后如何加强公益林的监督管理[J].南方农 业，2016， 10（18）：110～111.