乡村社区协商的组织模式构建

2018-02-23张云婷

新疆农垦经济 2018年4期

张云婷

（南京信息工程大学马克思主义学院，江苏南京 210044）

一、引言

十九大首次提到“乡村振兴战略”，并将其作为决胜全面建成小康社会的重要抓手之一。“乡村振兴战略”是一个全面振兴的综合概念，既包括经济、政治、文化、生态等的振兴，也包括治理体系的创新。如何有效实现乡村治理体系的现代化，为“乡村振兴战略”提供轴心动力，则有赖于乡村社区协商民主的建设。

乡村社区协商民主，是以乡村社区这一社会单元为基础，围绕群众关心的、涉及群众切身利益的公共服务供给等重大事项，各主体（即乡镇的党政机构、村级自治组织、社区社会组织、包括村民个人等其他利益相关方）基于通过广泛参与，借助多样化的协商载体，寻找群众意见和要求的最大公约数，最终达成共识以消除彼此之间分歧的一种有效的民主治理形式。通过乡村社区协商，社区治理中的多元权力主体居于良性的互动状态，形成乡村善治。本文则以政策文本为视点，采用案例分析法，构建了乡村社区协商的三种主体间关系结构以及对应的三种组织模式，以期为“乡村振兴战略”助力。

二、政策与理论：乡村社区协商的主体间关系结构依据

（一）政策文本中的协商观点梳理

早在中共十三大时，党就提出了关于基层协商民主概念的初步思考，“社会协商”应在国家、地方和基层三个不同的层次上展开，基层协商民主已纳入执政党的一个构思中［1］。自十八大开始，基层协商民主的政策依据逐渐夯实。党的十八大报告指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；十八届三中全会提到“要开展形式多样的基层协商民主，推进基层协商制度化”；习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”；十八届四中全会进一步强调“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”；2015年7月，《关于加强城乡社区协商的意见》中，将城乡社区协商与基层民主自治紧密地结合起来，为我国基层协商民主，尤其是乡村社区协商的突破性发展创造了新的窗口。

（二）理论文献视点中的协商维度概览

协商民主是20世纪90年代以来西方政治学兴起的一种民主理论，有学者根据西方理论界的解释，将协商民主界定为组织形式上、决策模式上、治理方式上三种不同形式的协商民主［2］，这是一种较为宽泛与原始的分类，一定程度上也为后续的研究提供了个分类标准。

例如根据社区协商的性质，王立标等［3］将近年来城乡社区积极推进的各具特色的民主协商分为议事类民主协商、决策类民主协商、管理类民主协商、监督类民主协商四类，四种民主协商类型各有侧重，分别从议题确定阶段、决策阶段、监督阶段以及所体现价值理念来进行划分；胡永保、杨弘［4］指出当前农村基层协商治理的实践形态主要包括决策性协商治理、听证性协商治理、咨询性协商治理、协调性协商治理、评议性协商治理五种实践形态，这是从协商治理形式与机制的角度进行的类别划分。

从协商内容看，乡村社区协商民主的议题主要是围绕村民关切的民生问题展开，但不仅仅止于村民，另一方面也对乡政的权力进行监督与约束，因此，就协商内容而言，涵盖了多个行为主体：有基层党组织（包括乡镇党委与村党支部）、乡镇政府、农村自治组织、市场利益相关者、村民群体等利益相关方。由于各个权力主体在乡村社区协商这一政治场域中所处的位置与拥有资源的差异，导致彼此分工不同，进而引致相互之间的互动模式与关系结构的差异。从协商机制上看，程序性制度对于协商工作的开展也较为重要。乡村社区协商民主中的程序设计对公共权力主体进行了规范与约束，要求乡镇的党政机关按既定的规则程序办事，使协商制度化、规范化，同样与主体密不可分。因此，如何形成乡村社区协商的建设模式，关键在于建设主体的行动，也就是建设主体间关系。据此本文不妨大胆提出，协商的主体间关系对于拓展协商的深度和广度研究而言意义重大。

因此，如十八届三中全会提出那样，加强党委领导，发挥政府主导，鼓励与支持社会各方面参与，实现多元主体间的良性互动，形成多中心、多元化和自治的治理结构。而协商治理，尤其是基层协商治理正符合党中央与理论界关于我国治理走向的共同期盼。

三、框架与内容：乡村社区协商的三种组织模式

上文对乡村社区协商的主体间关系结构依据进行了论证。事实上，在乡村的治理实践中，已经积累了不少经验。将这些经验进行归纳总结，并进行剖析，详细论证其合理性，构建了乡村社区协商的三种主体间关系结构，形成丰富的组织实践模式。

（一）三种组织模式

1．行政村社区协商组织模式。自“乡政村治”确立以来，乡村社会形成了以“乡政”和“村治”为主的权力圈层格局，代表国家权力的“乡政”圈层与代表社会自主自治权力的“村治”圈层彼此之间交迭互动，影响乡村治理协商结构。行政村是建立在集体资源及共同需求基础上的利益共同体，是现阶段农村的基本单位。村民委员会在行政村的设立成了一个通例，由此衍生出了行政村社区协商组织模式，这是一种较为典型的协商组织模式。这种协商组织模式形成乡“镇党委（乡镇政府）→村党组织（村民委员会）→相关利益方→村民”这样一个完整的层级式的链条。在这种层级式链条下，行政村社区协商的主体权力边界结构是种直接指导关系，也就是类似一种“全通式”的关系，彼此之间相互影响，保持沟通联系。首先，就整个乡村的公共事务协商而言，以乡镇党委为主的“乡政”发挥着领导和沟通协调作用，指导村党组织、村民委员会等就乡村的公共服务事宜进行商讨；具体到村级组织的相关事务上，由村党组织、村民委员会牵头组织利益相关方，包括农村的各类社会组织及市场利益主体等。整个协商过程中，各协商主体就涉及村民切身利益的事项进行协商，形成以乡镇党委（乡镇政府）为领导核心、村党组织（村民委员会）等为辅协、以广大村民参与为基础、利益相关方为补充动力的协商结构。

以浙江省余姚市泗门镇谢为例，该镇在行政村试点的协商议事会，吸纳了利益相关方的参与，缓解了村级治理体系“外部供给少、内部缺乏基本程序”的问题［5］。协商议事会的程序是上下联动的体现：一方面，从最初的“议事五步法”到随后渐渐完善的“阳光村务八步法”，规范村民议事协商程序的同时将涉及村民切身利益的重大问题纳入决策范围，是“自上而下”对村务运行的流程再造；另一方面，由与群众联系紧密的基层党员向村级党组织表达意见，形成“自下而上”的党员提案制［6］。经过数年的实践发展，在乡镇党委的直接指导与村党委的配合下，该镇运用协商来解决村务等的能力大大提高，形成由若干党员代表、村民代表和其他群体代表组成的协商组织网络，密切了与群众的紧密度。

2．跨行政村社区协商组织模式。近年，一些地区开始大规模撤除与重组村庄，“大村庄制”模式盛行，村组织的管理幅度与边界也相应地扩张，涉及两个以上行政村、社区等公共产品供给与分配的重要事项，单靠某一村无法展开协商。这时就需要由乡镇党委（乡镇政府）为主的“乡政”牵头组织辖区内的多个村党组织、村居委会及利益相关者开展协商，形成跨行政村社区协商组织模式。这种组织模式不是乡镇与单个村级组织之间就公共事务而进行的一对一式直接指导下的协商，而是乡镇与多个行政村之间一对多式的协商。“乡政”对多个行政村（社区）等提出的跨村议题进行统筹规范，各行政村的村党组织是跨村事项开展的核心，发挥着上联乡镇党委、横联村居委会与其他利益相关方、下联村民群众的作用，实现横向上多个行政村之间、纵向上政府与自治主体间的协同，形成“联合治事、跨村理事、协商办事”的自治机制。

以成都市温江区永昌镇为例，永昌镇探索了跨村联合议事会这样一种新型协商议政的平台，这个自治平台解决了很多影响“乡村振兴”中较为棘手的事情。在永盛镇的牵头下，5个村（社区）在村党组织、村委会等的领导下选出议事会代表（议事会代表不仅有村民，更包括一些行业性组织等的成员）一起召开会议，一些赢利性组织进行集资，最后成功获得资金支持开展公共服务［7］。跨村联合议事会是村民自治的一种新载体，把单个村（社区）无法独立解决的问题通过决策联议、资金联用、项目联建、效果联监的方式予以解决［8］。实现了村民的联动式参与，发挥了互惠性网络的重要作用。借由跨区联合议事，单个村（社区）无法独立解决的问题通过“联”和“议”得到了巧妙地化解，提高了乡村社区的公共服务共建能力和共享水平，将“共商共建共管共享”理念拓深到乡村领域。

随着社会结构形态的巨变，主体多元、协作互动日益成为现阶段社会结构形态的应有之义。在这种价值理念的引领下，基层组织治理的地理空间不再局限于原有的行政辖区边界内，而是根据治理需求不断进行调整，形成区域化的治理空间。因此，突破行政区域的藩篱界限而形成跨区域的互动协调，日益成为乡村社区协商的主要模式之一［9］。

3．自然村与村民小组协商组织模式。随着村民自治的深入发展，以行政村为单位实施的乡村治理渐渐陷入困境，表现在一些地区“合村并组”后行政村管辖多个自然村，服务半径较大，致使行政村与村民间存在些许的组织断层，阻碍了村民自治的纵深推进。并且压力型体制下村委会行政运行痕迹较强，村级组织自治能力较弱，有成为“第六微型政府”的趋势。这就需要将村民自治重心下移，在不改变乡镇对行政村指导架构下实现以自然村、村民小组为主的协商（这里所指的行政村与自然村的关系是一般意义上一个行政村下含多个自然村的情况，不包括极个别的一个自然村划分为一个以上行政村的情况），也就是自然村与村民小组协商组织模式。

这种组织模式构成了“乡镇党委（乡镇政府）→行政村党组织（村民委员会）→多个自然村、村民小组的党组织→村民”的多层级式链条，乡镇党委（政府）指导行政村党组织就与居民切身利益相关的事项进行协商，自然村、村民小组党组织在接受行政村党组织指导的同时联系居民，征集意见。这种多层级式链条下，协商主体权力边界结构是种间接指导关系，乡镇党委（乡镇政府）仍然发挥着统领全局的作用，行政村的党组织、村委会对其辖区内的事项也依然要履行公共服务职能。但与前两种组织模式有所不同的是，自治的层级透过行政村下延到自然村、村民小组，因此，就“乡政”与自然村、村民小组而言，形成间接指导关系，而行政村由于直接与自然村、村民小组对接，仍是直接指导关系。这种组织模式使自治层级突破村委会得以进行多层次拓延，实现了在原有组织构架下的优化。因此，有学者将这种在行政村以下的自治称为“村民自治的 3．0 版”［10］。

以广西贵港为例，该地区在自然屯（自然村）、村民小组探索推行“一组两会”协商自治制度，其基本架构是以自然屯、村民小组为基本单元，相关公共服务事项由党小组提议，经户主会议决议、理事会执行［11］。这一制度创新使村民自治实践不断下沉，在自然村和村民小组层面更具活力，而不是将民主权力在自然村和村民小组进行遏制。党的工作覆盖面由乡镇到行政村再到自然村、村民小组，协商层次上更具渗透性，实现了组织结构层面的无缝隙式服务，缓解了一些自然村长久以来被忽视而变成“真空地带”的尴尬，成为“乡村振兴战略”下加强农村基层党组织建设的必要举措。

三种模式特色各异，但基本旨义一致，整合了乡村的治理资源，通过良好的制度设计坚持了“协商于决策之前和决策之中”的原则，充分拓展了乡村社区协商民主领域和空间，统筹了党委、政府、自治组织、利益相关方、群众，构建了多元共治共建共享的开放性基层协商体系。

（二）乡村社区协商组织模式的进一步阐释

以上三种组织模式不断改善乡镇党委、村党支部与村委会之间的大三角关系，形成较为完整的层级结构。这种整体性既能自上而下地将乡镇的公共资源下移至行政村再至自然村，又能自下而上地将最基层的利益聚合，弥补了原先行政化治理下中间层的缺失，使得乡村协商网络变得较为均衡，扩展了自治的生长空间，提升了乡村治理的效度。

1．多元协商主体的协同发力。在乡村社区协商框架下，基层党组织领导各种社会力量，对协商民主发展持包容态度；乡镇政府强化其服务导向，转变发展理念，以合作的姿态与社会力量进行协商；自治组织与一些利益相关方正确处理与上级权力机构间的关系；村民实行有效的政治参与［12］。由此搭建了符合不同利益需求的服务平台，各多元主体间实现合作共治，及时协调利益，赢取了更多乡村社区协商发展的动力要素。具体来看：

（1）“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用的越彻底，政党就越重要”。因此，政党对于基层民主协商有着重要的作用［13］。坚持党的领导，将其贯穿于乡村社区协商的各个环节，确保协商正确的发展方向。正如“大海航行靠舵手”“舵手的方向决定了航行的方向”，在乡村社区协商中，党组织的核心领导作用是乡村社区协商工作开展的“舵手”，引导村党组织、村居委会及利益相关方沿着集体共识的方向航行，引领群众与各方力量广泛参与协商实践。

（2）对于乡镇政府而言，乡镇政府更多的是要配合乡镇党委的领导作用，并且改变过去管理服务中垂直式的单向领导，变为上下之间的多方互动沟通，使得乡村协商民主回归低位，形成乡镇政府与村民之间的冲突协调机制。村民各种合理的利益诉求可以传递给乡镇政府，被理解与尊重，同样地，乡镇政府的一些考虑也可以被村民所理解与尊重。

（3）“乡政村治”格局的确立使得乡村社会出现了一个“结构洞”①结构洞：美国社会学家伯特以“结构洞”来表示非重复关系人之间的断裂。他认为，结构洞指的是在社会网络中，存在诸多个体，其中有些个体相互之间不发生直接联系，但某些个体与不发生联系的个体间又存在联系，从网络结构整体来看，好像网络结构中出现了洞穴一样。笔者借此来表示乡村治理中处于国家权力的“乡政”与社会权力的“村治”之间关系属性的本质区别。，村级自治组织是政府与社会间的一个组织，这一特殊立场对村级组织合理开展协商提出了极大的挑战。因此，村级组织要在乡镇党委正确方向的领导下，在合法的范围内自我组织和管理区域内的公共事务。

（4）乡村社区协商不仅需要“舵手”，也需要广大村民的“划桨”。就村民参与而言，“民主的单位越小，公民参与的可能性越大，公民把政府决策权力移交给代表的必要性就越小”［14］。这是民主协商的内在本质性规定，也是村民作为主体固有权力的重要实现形式。据此，在乡村社区内，村民对社区公共事务的直接参与有其必要性。

乡村社区协商民主的核心在于各主体间的关系，因此要厘清党政机关及其派出结构等权力主体这一“上位”，与自治组织等“中位”间的职能边界，确保协商主体边界是清晰的，不以扩张权力和侵蚀自治权为行为准则，实现政党治理与自治制度的有效衔接和良性互动，这样才能确保多元主体间的协同发力。这也正是落实“乡村振兴战略”所内隐的重要遵循。

2．三级协商机制的载体托举。十八大提出要完善协商民主制度和工作机制，十八届三中全会提出要确立治理体系和治理能力现代化，这是乡村社区协商治理中的行动自觉。在管理型政府向服务型政府转变中，一个关键的表现因子就是提高公共服务的能力水平。不管是制定出符合公共利益的政策，还是通过落实实事保障群众生活权利，或是通过某些制度让群众参与其中，这些都需要一个有效的协商机制加以调解。在协商机制上，上到乡镇党委（政府）层面，中到村级组织的党支部、村居委会、村（居）民小组，下到村民形成三级互动协商机制，包含了村民议事制、民主听证会、民主恳谈会等具体的实践机制，推动了乡村社区公共事务中党政领导下的多方协商共治。协商机制不仅是乡村治理现代化的内在需要，更是治理体系现代化的有效载体。协商机制一方面搭建了多种社会资源汇聚的平台，让多元协商主体的合理价值诉求及其实践能得到落实，另一方面，以参与主体平等的对话机制、征得共识的认可机制等让更多的协商内容向纵深拓展，为乡村治理提供了载体托举。

协商民主在理论层面上契合了现代国家治理的制度化要求。协商的民主制度和工作机制，即程序性的制度建设在协商工作开展中是不可或缺的，因此各地实践开展中都十分注重协商制度的构建。通过一系列协商机制，纵向拓展了乡村社区协商的范围，横向扩展了其对话机制，用制度化的方式提升了村民解决矛盾的能力。不注重程序和方法易使得乡村社区协商民主流于空谈，使得利益共同体无法处在一个公平的程序环境中而确保协商民主的发展。上述三种模式在实际推广中的具体案例，也都从实践层面表明协商程序的重要作用。可以说规范的协商程序、健全的协商机制和稳定的协商架构等确保了协商的常态化。通过协商机制而形成的民意被或多或少地纳入了决策，同时，民意表达与聚合并不是公民向公共机构输入决策信息的单向度的过程，而是公共机构与公民就决策意见进行双向交流的过程，使村民养成了理性协商的习惯，达成利益共享。

四、小结

乡村社区协商民主成为我国城乡社区发展的“生力军”，为激活乡村社区治理开辟了新路径，这是完善乡村治理体系的应有之义。通过协商，乡村社会治理主体由过去的乡镇政府与村委会“合流”而转向部分功能性分离，行政管理体制由乡镇权力机构领导的单一管理模式向乡党委领导、村级权力主体负责、相关利益方协同、乡民参与的新型管理体制转变，逐渐打破了行政权力对于乡村社区公共事务的垄断，乡村被赋予的社会资源日益充弥。多元主体合力共治形成共建共享的乡村社会治理格局，各治理主体共担责任、共享成果，力求实现利益最大化，在互动的结构关系中将共享理念落实到乡村社区。这种管理模式搭建了符合不同利益需求的服务平台，各多元主体间共建、共创、共治、共享，实现合作共赢，循着“治理有效”的要求为“乡村振兴战略”赢取了更多内驱动力。

以上三种组织模式较为全面地总结了乡村社区协商中的实践类型，以此推广，加强乡村社区协商民主建设，始终坚持和完善党组织领导、自治组织负责、多方利益群体参与的治理格局。要在乡镇党委政府等的充分重视与引领下有序开展，不管是协商议题的提出还是整个协商过程的程序等环节，乡镇党委始终要掌握主动权，尊重人民主体地位，保障人民权益，以此培育公共精神，夯实乡村社区这一共同体中的社会信任基础，真正实现村民对于美好生活的向往。为协商有序开展提供支持，便于协商共识转化为决策成果，彰显协商功效。

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