广西农村社会保障发展现状与对策

张建春 蒋 平

（百色学院政治与公共事务管理学院，广西 百色 533000）

一、引言

国家深入实施西部大开发战略和推进兴边富民行动以来，广西壮族自治区（以下简称广西）经济社会发展明显提速，城乡社会保障事业快速发展。在党的十八大正式提出全面建成小康社会奋斗目标之后，以习近平总书记为核心的党中央提出了“精准扶贫、精准脱贫”的战略任务。在推进这一战略任务的过程中，包含广西在内的西部地区获得大量的政策支持和财政扶持，进一步加快了农村社会保障事业的发展。目前，广西农村社会保障体系日益完善，在维护社会公平、提高民生福祉，促进经济发展、增进社会稳定、助推完成脱贫任务等方面发挥的作用愈加突出。

但是总体上看，广西经济社会发展水平相对落后，人民群众的生活水平低于东部、中部地区。根据2016年分地区常住人口、生产总值、居民人均可支配收入横向比较简表可以看出（见表1），常住农村人口占比方面，广西高于全国平均水平，远高于东部地区的北京市、中部地区的湖北省；人均地区生产总值、常住农村和城镇居民人均可支配收入方面，广西低于全国平均水平，远低于北京市和湖北省。已有研究表明，经济增长、社会保障以及就业之间有复杂的相互促进机制［1］。我国各地区社会保障水平与各地区经济发展水平具有一致性，呈现东中西梯度发展趋势［2］。广西在农村乃至整个社会保障事业方面发展仍然相对落后、面临诸多挑战，发展任务艰巨、形势紧迫。本文试图对广西农村社会保障事业的发展状况进行探究，以期对广西农村社会保障事业取得的成就、面临的挑战与存在的不足进行分析，并提出相应的建议。

表1 2016年分地区常住人口、生产总值、居民人均收入简表

二、广西农村社会保障事业取得的成就

（一）农村社会保障体系日益完善

广西坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的发展方针，已建立起日益完善的农村社会保障体系。首先，针对农村群众逐渐建立起统一的城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。一是在养老保险方面，广西于2009年根据国务院下发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）文件要求，开始启动新型农村社会养老保险试点工作，之后于2011年启动城镇居民社会养老保险试点工作。至2012年初，广西就建立了覆盖全区所有县（市、区）的城乡居民基本养老保险制度体系。二是在医疗保险方面，广西根据国务院办公厅下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发〔2003〕3号）文件要求，于2003年在平果、陆川、藤县开启新型农村合作医疗试点，以后逐渐在广西全面铺开。截至2016年12月，广西新型农村合作医疗参合人数为4137．3万人，参合率为 99．29%［3］。2008 年，广西根据国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）文件要求开启城镇居民基本医疗保险试点，2009年便从试点推广到全区所有县（市、区）。2016年，广西根据国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号）的精神推进城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度的整合工作，从2017年1月1日起实行统一的城乡居民基本医疗保险制度，更大程度上实现了城乡居民公平享有基本医疗保险权益。

其次，在完善和发展城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度体系之外，广西还不断健全和完善社会救助、社会优抚及社会福利制度体系，大力发展慈善事业。十八大以来，广西贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发〔2016〕64号）《关于实施健康扶贫工程的指导意见》（国卫财务发〔2016〕26号）《关于印发健康扶贫工程“三个一批”行动计划的通知》（国卫财务发〔2017〕19号）以及《关于印发农村贫困人口大病专项救治工作方案的通知》（国卫办医函〔2017〕154号）等系列文件的精神，大力发展农村经济和公共事业，完善农村基本公共服务体系；以社会保障助推打赢脱贫攻坚战，为城乡生活困难家庭和人口提供最低生活保障、医疗救助、保险资助、建房补助及各种生产性补贴，对优抚对象给予抚恤和生活补助，大力建设农村社区福利机构和设施，发展农村慈善公益事业。

（二）农村社会保险规模日益扩大

广西农村社会保险基金的收入和支出呈稳步增长趋势，覆盖人数和享受待遇人数不断增多。以广西2012－2016年社会保险发展情况为例（见表2）。首先，养老保险方面，广西2012年城乡居民养老保险参保人数为1586．4万人，领取待遇人数491．31万人，基金收入为55．45亿元，基金支出37．24亿元。到2016年，城乡居民养老保险参保人数增至1772．03万人，领取待遇人数增至 583．25，基金收入增至 85．08亿元，基金支出增至63．42亿元。其次，医疗保险方面，广西新型农村合作医疗2012年参合率为97．92%，基金支出总额101．55亿元，受益人数5203．53万人次。到2016年参合率为增至99．29%，基金支出总额增至180．64亿元，受益人数达6651．49万人次。同时，广西城乡居民社会养老保险基础养老金最低标准由2012年的每人每月55元提高到2013年的75元，2014年7月1日起再次增至每人每月90元。

（三）农村社会救助制度不断健全

广西不断完善社会救助制度体系，充分发挥社会救助兜底保障作用，对符合条件的保障对象应保尽保，对城乡由于各种原因导致基本生活陷入困境的家庭和群众给予低保保障或临时生活救助，确保将困难群众纳入城乡居民基本医疗保险和大病保险范围，还根据每个困难群众的实际情况给予保险资助、教育补助、计划生育家庭扶助、建房补助或生产性补贴，助力打赢脱贫攻坚战。在此过程中，广西积极探索建立政府救助、社会帮扶、家庭（个人）自助相结合，以及扶贫、扶智、扶志相结合的社会救助制度机制，适时提高社会救助标准，引导和激励被救助对象坚强乐观、奋发图强，做到政社互动、扶危济困、因情施助。

2012年以来，广西城乡居民得到最低生活保障和得到政府五保救济的人数呈下降趋势，这表明随着经济社会发展，广西生活困难的家庭户数量减少（见表3）。城乡居民最低生活保障标准稳步提高，《广西人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划》（桂政办发〔2016〕117号）提出，广西“十三五”期间城乡最低生活保障标准年均增长率不低于10%，力争到2020年农村最低生活保障平均标准达到每人每年4000元以上。广西2016年全年全区农村劳动力转移就业新增63．75万人次，共帮助1157户零就业家庭实现每户至少一人就业，并组织775名高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫）工作［4］。2017年 12月，广西壮族自治区民政厅下发《广西医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接实施方案》（桂民发〔2017〕48号）提出，全面落实资助困难群众参加基本医疗保险政策，确保其纳入城乡居民基本医疗保险和大病保险范围。

表2 2012－2016年广西农村社会保险发展情况简表

表3 2012－2016年广西城乡居民社会救助情况简表

（四）农村社会优抚力度不断加大

广西针对优抚对象不断完善优抚政策，连年提高抚恤标准，对优抚对象的生产、生活、医疗等方面给予帮助、照顾和扶持，优先给予住房保障、就业政策扶持、生活困难救助、社会保险补贴、医疗费补助等，有效解决他们的生活困难和家庭负担。例如，广西近年来根据党和国家有关文件的要求，不断提高现役军人退役费、退伍军人生活补助标准。2017年10月，广西连续10年提高优抚对象抚恤补助标准，对在乡老复员军人生活补助标准在现行基础上每人每年提高1200元，对在农村的和城镇无工作单位的部分参战参试退役人员的生活补助标准每人每年增加 600 元［5］。

（五）农村社会福利慈善事业稳步发展

广西持续完善福利政策，通过加大财政投入、筹集福彩公益金、接受社会捐赠等方式增加社会福利资金，为低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等困难人群提供供养保障，合理建立供养保障标准增长机制；大力发展慈善事业，引导和动员社会组织、慈善机构、社会工作志愿者参与社会慈善事业，已基本建立起适度普惠型的社会福利、慈善制度体系。例如，广西壮族自治区人民政府《关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（桂政发〔2016〕79号）提出，对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人，或者其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人提供基本生活、照料服务、疾病治疗、住房保障、殡葬服务和教育救助等方面保障，做到应救尽救，应养尽养。2016年，广西全年销售福利彩票47．68亿元，筹集公益金 14．58亿元，自治区本级留存 7．46亿元，为社会福利事业、备灾仓库等安排专项资金，共安排资助项目994个，资助金额6．1亿元；2017年，广西福利彩票销售额和筹集公益金规模进一步增长［6］。2016年底，广西共有提供住宿的养老服务机构和设施1．2万个，床位16．2万张，年末收养6．9万人；为儿童提供救助收养服务的机构43个，床位3130张，年末收养1550人；各类社区服务设施1146个［7］。

三、广西农村社会保障发展面临的挑战和存在的不足

（一）发展农村社会保障经济基础相对薄弱

一个地区的经济社会发展状况是该地区社会保障事业发展水平的主要决定因素，只有经济社会发展了，政府财政能力提高了，人民群众充分就业了，收入水平增长了，才能有更多的资源发展社会保障事业。但广西总体上产业发展水平不高，城镇化水平低，经济总量不大，财力比较有限，城乡群众的经济收入偏低。各经济发展指标都低于全国平均值之外，远低于东部地区的北京市、中部地区的湖北省。可见，广西发展农村社会保障事业的经济基础相对薄弱，财政支撑力相对不足，农村群众支付能力有限，农村社会保障事业发展相对滞后。

（二）农村社会保障事业发展与城镇存在较大差距

由于经济社会发展的城乡二元结构，广西农村社会保障事业发展与城镇存在较大差距。近年来，在党和国家强力推进脱贫攻坚的背景下，广西投入大量人力、物力、财力发展农村公共事业，广西农村社会保障事业得到快速发展，但整体而言，农村社会保障体系仍然相对滞后。社会保险方面，目前针对农村居民仅发展了养老保险和医疗保险制度体系，尚未建立和开发针对农村居民的失业保险、工伤保险、生育保险以及其他商业保险产品。此外，城乡居民在养老保险和医疗保险的待遇方面也存在差异。广西城乡基本养老保险、医疗保险参保人员的年人均基金支出存在较大的差距（见表4）。养老保险享受待遇标准方面，广西2016年城镇参保企业离退休人员月人均基本养老金为2185元，其中企业退休人员人均基本养老金为2183元；而城乡居民社会养老保险基础养老金最低标准为每人每月90元。低保保障标准方面，2016年广西城镇居民低保平均保障标准为每人每月420元，农村居民则为231元；城镇居民低保平均补助水平为每人每月300元，农村居民则为140元［8］。

表4 2016年广西城乡基本养老保险、医疗保险参保人员人均支出简表

（三）农村社会保障管理机制有待完善

广西社会保障体系中的社会保险、社会救助、社会优抚及社会福利慈善事业中不同事项的管理职能此前在省一级人民政府分散在人力资源与社会保障厅、民政厅、扶贫办、农业厅、卫生计生委、林业厅等多个部门中，形成了“多龙治水”的管理格局。各个部门尚未建立统一共享的社会保障信息管理平台，没有制定和形成协调统一的管理制度机制，造成了社会保障管理和决策上的多头管理、条块分割。与此同时，发展农村社会保障事业涉及面广，操作复杂，众多社会保障制度在农村地区的落地实施都依赖于基层部门和基层工作人员。由于农村群众居住分散、农民工流动性较强，街道、乡镇有限的工作人员完成各种社会保障工作任务原本就十分困难。如果缺乏统筹安排和部署，政出多门，就不可避免地成倍增加基层工作人员的工作量，并带来管理上的失序，产生管理上的漏洞，出现过保、漏保、骗保现象，如有的农户得到多种救助，有的迫切需要救助的农户却得不得救助；还出现挪用、贪污社会保障资金，侵占社会保障物资等违法违纪问题，影响社会保障资源最大效用的发挥。

（四）农民群众的参保意识有待提高

一方面，由于历史上农村社会保障工作相对处于边缘位置，各级政府对农村社会保障事业重视度不够，宣传和发展力度偏弱；另一方面，由于农村家庭经济收入的限制，农民群众受教育水平相对低下，使得整个社会在一定历史时期忽视农村社会保障制度体系的建设。许多农民群众对社会保障事业的重要性认识不足，参保意识不强，如许多农民群众持有传统养老意识，养老保障完全寄希望于后代，对社会养老保险缺乏认同感，不愿意参加；还有的农民群众存有“等、靠、要”错误思想，认为各种保障都应该由政府提供。同时，在城市务工的农民工参保意识也不强。例如，2016年广西人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，当年广西农民工人数总量达1231．8万人，但参加城镇企业职工基本养老保险农民工仅17．52万人，参加城镇企业职工基本医疗保险的农民工仅26．54万人，参加工伤保险的农民工也才52．05万人。

四、推进广西农村社会保障事业的对策建议

（一）加快经济社会发展，夯实农村社会保障事业发展基础

党和国家自世纪之交实施西部大开发和推进兴边富民行动战略以来，先后出台一系列优势政策支持和扶持西部地区发展，不断对西部地区加大投入，极大地推动了西部地区经济社会又好又快发展。随着我国国内经济结构深刻调整，以及与周边国家区域经济一体化程度加深，西部地区日益成为我国实施“一带一路”倡议、加大对外开放的前沿地带，发展优势进一步凸显。2017年10月，党的十九大明确提出要“强化举措，推进西部大开发形成新格局”。广西地处西部地区、沿海沿江沿边，有丰富的能源、矿产、水利等战略资源，有得天独厚农林畜牧业资源，有秀美的自然风光和多姿多彩的民族风情，经济发展潜力巨大。在这种良好局势下，广西应进一步转变发展思维，创新发展理念，抓住发展机遇，以创新驱动发展，以开放引领发展，不断完善区域发展总体布局，改善投资环境和发展条件，深化与国内其他地区合作及国际合作，加强生态建设和环境保护，优化产业结构，构建区域发展新格局；进一步推进新型城镇化，推进农村改革和制度创新，加强农业和农村基础设施网络建设，发展农村公共事业，增强公共服务供给能力；进一步推动实施农民创业就业工程，立足当地优势资源发展特色农业，拓宽农民增收渠道，提高农村群众生活水平和质量。总之，广西要通过加速经济社会发展，不断提升地区综合经济实力和人民生活水平，为农村社会保障事业健康可持续发展奠定坚实的基础。

（二）加大农村社会保障资源投入，增加农村社会保障的包容性和公平性

根据当地经济社会发展水平和农民群众的迫切需要，进一步坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的发展方针，加强农村社会保障资金的筹措，建立起多渠道筹集社会保障基金的机制。政府要加大农村社会保障的财政投入，增强农村社保专项资金扶持力度，同时完善多元筹资办法，积极引导农民群众参与社会保障事业，引导社会力量进入农村社会保障事业，建立起由家庭、村集体、社区、国家共同参与的多主休、多层次的农村社会保障制度体系。建立健全“地区生产总值—财政能力—居民收入—物价—社会保障支出”联动增长机制，重点是完善农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度体系，解决好农民群众“老有所养、病有所医、生有所靠”的基本生活问题。在此基础上，促进其他社会保险项目和救助事项、社会优抚、社会福利、慈善事业以及商业保险的同步发展，扩大保障范围，提高保障保准，增进农村社会保障结构体系的均衡性。尤其需要重视的是，由于农村人口比重较高，广西在日益严峻的老龄化形势下，必须加快健全和完善农村养老保障制度体系，扩大农村养老保险和养老救助的覆盖范围，提高养老待遇标准，扩建、增建养老服务机构和设施，建立居家养老、社区养老和养老院养老相结合的、适宜不同人群的养老服务模式；健全和完善农村公共文化、卫生服务体系，更好地满足广大农村老年群众的精神文化生活需求，确保农村老年群众获得安全、价廉、可及的医疗卫生服务。

（三）优化制度机制，提高农村社会保障工作效能

广西在发展社会保障事业的过程中，要进一步完善社会保障法规制度建设，优化社会保障管理体系和办事机制。一是各社会保障事项管理部门要转变工作理念，加强统筹协调，建立统一、协调、顺畅的工作分工与合作机制。二是加强各类社会保障制度的衔接与统合，整合各类社会保障管理事项，汇集保障对象信息，建设统一共享的社会保障工作信息平台，以大数据技术的应用助力破除条块分割和城乡分割的顽疾。网络信息技术的应用可以极大地提高社会保障事项办理的自动化、自助化办理水平，提升事项办理的便利性与可回溯性，更多地使各级工作人员从简单重复的工作业务中解放出来，将精力转移到社会保障工作的信息核查、效能分析和改进不足上来。三是要针对农村群众居住分散、农民工流动性强的特点，改进工作方法和服务方式。社会保障政府经办部门可以通过政府购买服务的方式，进一步加强与高校、科研机构、民营部门、社会组织的合作，借鉴和完善“精准扶贫”措施的良好经验，建立社会保障对象的“精确识别——精准发展（帮扶）——精准管理”流程体系，为偏远农村群众、流动性务工人员和行动不便的群众提供远程服务、上门服务。四是要完善社会保障监督机制，强化过程管理，加大社会保障信息公开的力度和范围，确保社会保障工作的公开、公平、公正。

（四）加强社会保障政策的宣传和教育，提高农民群众的参保积极性

在推进社会保障事业发展的过程中，进一步加强社会保障政策的宣传和教育，一是对各级社会保障工作人员加强教育和培训，不断提高其工作能力和业务水平，使他们充分认识社会保障对提高城乡人民群众生活福祉，维护社会公平和稳定的重要意义，从而不断加强和改进农村社会保障工作。二是对农民群众宣传教育到位，转变农民群众的思想观念，引导他们充分认识社会保障对自身生活的重要性，培养其自觉参保意识，提高其参加各种社会保险的积极性和主动性。同时，教育和引导农民群众认识和体会党和国家对农村社会保障事业的关心与扶持，认识到由于经济社会发展阶段的限制，当前农村地区要以家庭自我保障为基础，以家庭、村集体、社区、政府相结合的形式加强和完善社会保障体系建设。

［1］李佳．经济增长、社会保障与就业水平：影响机制及实证分析［J］．社会保障研究，2017，（5）：63－70．

［2］李琼，陈婷．我国社会保障水平区域差异及协调发展的路径选择——基于主成分分析的实证研究［J］．河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017，（3）：56－62．

［3］中新网广西新闻．广西新型农村合作医疗参合率达 99．29%［EB／OL］．http：／www．gx．chinanews．com／news／2016／1224／8030．html，2017－12－16．

［4］广西人力资源和社会保障厅．2016年度广西人力资源和社会保障事业发展统计公报［EB／OL］．https：／／www．gxhrss．gov．cn／xxgk／zwgk／tjxx／201707t20170714＿71606．html，2017－12－19．

［5］广西壮族自治区民政厅．广西再次提高部分优抚对象抚恤和生活补助标准［EB／OL］．http：／www．gxmzt．gov．cn／info／120382，2017－12－26．

［6］广西壮族自治区民政厅．广西福利彩票销售保持稳增长 今年销售48亿多元超2016年全年销量［EB／OL］．http：／www．gxmzt．gov．cn／info／134305l，2018－1－5 ．

［7］广西壮族自治区统计局，国家统计局广西调查总队．2016年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报［EB／OL］．http：／www．gxtj．gov．cn／tjsj／tjgb／qqgb／201704／t20170417＿132996．htm l，2018－1－8．

［8］广西壮族自治区民政厅．《广西壮族自治区最低生活保障审核审批实施办法（试行）》起草说明［EB／OL］．http：／www．gxmzt．gov．cn／info／82434，2018－1－11．