开发性移民再定义及其中国实践模式

程 军，陈绍军，陈宇航

(1.南京工业大学社会创新发展研究所，江苏 南京 211816；2.三峡大学水库移民研究中心，湖北 宜昌 443002；3.河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 211100)

水利水电工程建设在为人类创造效益的同时，会淹没大量的土地，造成大量的非自愿移民，移民面临着巨大的贫困风险。据估计，截至2017年底，我国水利水电工程造成的移民人数已逾2 600万人。在非自愿移民的补偿安置政策体系中，开发性移民概念的提出及其政策与实践，已经被证明不仅是移民安置理念的一种根本性变革，也是移民安置实践的一次智慧性创新。既是“开发性”移民，就应该根据社会经济条件的变化，逐步开拓更加多样化的开发模式。易言之，开发性移民概念的本身即蕴含着与时俱进的内涵。因此，在开发性移民概念提出三十多年后的今天，应该对开发性移民进行再定义以适应新时期的水利水电移民工作。

1 开发性移民的提出与演变

1.1 开发性移民概念的提出

在1984年9月18日三峡工程筹备会议上，中国政府指出：“在开发三峡的时候，要很好地总结经验教训，把移民问题处理好。鉴于过去多年的移民经验，提出一个设想，就是把安置性移民改为开发性移民”，这是在官方话语中首次提及开发性移民。开发移民首次出现在政府文件中则是在1986年7月，在国务院转发水利电力部《关于抓紧处理水库移民问题的通知》中指出:“水库移民工作必须从单纯安置补偿的传统中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发移民的路子。”自此，开发性移民政策在实践中逐步展开，而实践模式反过来又推动了开发性移民概念的演变。

1.2 开发性移民概念的演变

由于我国工程移民的阶段性特点，开发性移民概念的演变大体上包括三个阶段：第一阶段为萌芽与酝酿阶段(1958年～1978年)，为了解决补偿性移民存在的遗留问题，移民管理和研究人员开始探索新的移民安置策略。第二阶段为提出与实践阶段(1978年～2008年)，在对移民安置策略进行开发与创新的基础上，开发性移民被实践证明是符合发展方向的新事物，进一步纳入国家的政策中，对移民实践开始发挥重要的指导作用，尤其是在三峡移民中得到创造性运用。第三阶段为丰富与完善阶段(2008年至今)，开发性移民成为一项根本的安置原则，当前的移民实践正在积极探索新的具体安置模式以丰富开发性移民的内涵。可见，开发性移民概念的演变实质上体现为移民策略的制度化过程，体现了开发性移民政策的适应性、复杂性、自治性和协调性。

由于移民安置实践的进一步创新与发展，开发性移民概念则有必要重新定义。在其概念演变的过程中，开发性移民逐步从理念到实践并在实践中逐步完善。

2 开发性移民的再定义及其特征

2.1 开发性移民的再定义

在我国开发性移民政策提出后，一直为学界和政界所关注，在实践与理论的碰撞中不断发展和完善。然而，通过文献梳理发现，2008年以后的相关研究几乎停滞，这同开发性移民在实践中的丰富和完善是不相匹配的；而且，不同的学者在研究中各有侧重，在具体的实施原则、实施机制方面众说纷纭，莫衷一是。吴长文等[1-7]学者针对开发性移民展开了长时间、多维度的讨论，为开发性移民的进一步研究提供了思路。既有研究的着力点以及受制于移民工作的时代性表现出的不足大致表现在以下三个方面：①强调对自然资源、人力资源的开发而忽视了对于社会资源的开发；②在宏观的理念层面强调将移民安置视作发展移民的机会，并将短期计划与中长期计划相结合，但却没有在实践层面指出可能采取的实践活动；③强调开发移民的目标导向，但对开发性移民在移民安置过程中实践策略缺乏应有的界定。

综合国内外各专家学者对开发性移民内涵的解释，本研究试图针对既有研究存在的不足，对开发性移民的概念进行再定义。所谓开发性移民是指遵循以人为本的根本原则，采取科学的方法，通过政策的、经济的、行政的办法，充分利用各种资源，适当借助社会力量，增加移民的资本存量，提升移民的资本品质，推动移民社会经济系统的改组与重建，在实践中体现为移民发展资金的投入、移民培训、移民社区资源开发、推进移民就业、推动移民创业等多种活动形式，从而将移民过程转变为移民发展的机会，实现移民社会的可持续发展。其实现机制见图1。

图1 中国开发性移民政策的实现机制

从图1看，所谓开发性移民就是指以补偿性移民为开发基础，以资源输入为开发前提，以扶持活动为开发载体以实现移民社会的可持续发展为目标的移民社会经济系统的重建与发展过程。

2.2 开发性移民的特点

至今，我国开发性移民具有以下几个特点。

第一，以补偿性移民为开发基础。开发性移民是针对补偿性移民安置存在的缺陷提出的。其缺陷表现为：①难以准确估算移民损失并进行完全补偿；②移民搬迁后，“造血”能力部分丧失，移民返贫比例高；③移民预期收益低于成本，缺乏激励因素，不能吸引移民自愿地进行搬迁[8]。但是，开发性移民不是对于补偿性移民的根本性否定；而是以补偿性移民为基础，强调开发性，变补偿性为一种投资性[9]。这既是对移民的投资，也是对移民主体的投资；亦即在“输血”的基础上实现“造血”功能的重构。可以说，如果没有对移民的资金补偿，开发性移民则犹如无本之源。

第二，以资源输入为开发前提。移民搬迁后，在安置地的生产生活则是刚刚开始。移民生产生活应该是一个开放而不是封闭的系统，需要向这一系统内输入政治资本、经济资本、文化资本、社会资本、人力资本，并对迁出地剩余的自然资源和迁入地的补偿的自然资源进行开发；以实现不同类型的资本与资源的有效结合，从而在移民安置中创造生产力，以充分利用移民搬迁带来的发展“机遇”。

第三，以扶持活动为开发载体。资源输入并不会自动生成“造血”功能，就如资本不会自动生成利润；因此，需要通过组织各种移民活动为载体，来实现资源、资本与人力的结合。在开发性移民实践中，各地分别采取的活动主要有技能培训、效益分享、留地安置、长效补偿、创业扶助以及其他活动等。开发性移民方式是要通过资源、资本和人力的有效结合，通过生产活动来实现移民致富；其强调着眼于整个库区的资源，强调对资源、技术、人才等方面的全方位开发，提高资源利用率。在实践中，各种扶持活动在移民搬迁前即相应开展，并一直持续到移民的恢复和发展阶段；而且其尽可能采取更加多样化的扶持活动以推进开发进程。

第四，以可持续发展为开发目标。保持经济社会发展的可持续性是开发性移民始终要遵循和追求的根本目标，并成为我们检验是否实施了开发性移民、评价开发性移民效果甚至是移民安置成败的基本标准。可持续发展的目标，为我们制定移民安置规划提出了更高的要求。如：在设计安排模式时必须考虑环境容量的协调，采取后靠安置与外迁安置相结合的方式；在就业上，从库区的实际出发，坚持以农业安置为主，同时开辟二三产业、自谋职业、投亲靠友、养老保险等多种就业模式等。

3 中国的实践：多样化的开发性移民

从开发性移民的实践效果来看，自国务院确定的开发性移民方针为中国水库移民实践指明了正确的方向和目标后，它从根本上改变了新中国成立后实施了30多年的仅靠补偿性移民的基本思路，使移民安置成为实现经济结构调整、促进经济发展的一项重要内容[10]。开发性移民政策的实践过程主要始于三峡工程的移民安置工作并取得初步成效，后来在小浪底工程移民以及丹江口水库移民安置过程中取得更加理想的效果；致使我们在实践中分别形成了在总体一致的基础上但却各具特色的实践模式。在总体上，开发性移民政策在的实践与制度层面的是相互推进的，并已经形成了良性的互动模式。中国的开发性移民政策及其在实施30多年的实践中取得了巨大的成就[11]。

回顾30多年来开发性移民的实践模式，既是对已有经验和教训的总结，也是进一步扩大应用范围、提高应用效果的前提。客观而言，到目前为止的开发性移民实践还缺乏系统和成熟的统一规范，开发性移民实践仍处于边学习边共同创新、边探索边系统总结的阶段。各个地区、各个项目移民以及各类移民的实践探索，充分展现了移民安置的因地制宜，上下沟通的双向互动模式。由于移民工程浩大，具体到每一项目，其实践模式也是多种开发活动的综合。易言之，开发性移民的实践模式归根到底体现为多种扶持性活动的组合运用。例如，三峡工程开发性移民的实践可以概括为“技能培训+社会保障+效益分享”；浙江的珊溪水库移民可以概括为“技能培训+社会保障+创业扶助”；贵州的双河电站项目移民采取了“技能培训+社会保障+创业扶持+长效补偿”；广西的青秀山区凤岭园艺场项目移民则采取了“技能培训+社会保障+留地安置+创业扶持”；丹江口水库移民则是“技能培训+社会保障+创业扶助+商业店铺(该种扶持活动只在少量大型移民集中安置点出现)”，等等。必须指出，在实践过程中，开发性移民政策的实施必然是多种扶持活动形式的叠加，而不可能采取某种特定的单一扶持活动。同时，与我国多样化移民工程的陆续启动，在具体模式上也处于不断发展、丰富与创新之中。截止到目前，较具典型性的大致有如下6种模式。

(1)技能培训。对移民进行技能培训有利于极大地开发水库移民的社会资本，从而推动移民社会生产力的发展。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十三条“妥善安置被征地农民”中明确规定：尽快提出建立被征地农民就业培训和社会保障制度的指导性意见。中国自20世纪90年代以来各类移民在展开搬迁安置工作的同时，都相应地开展了技能培训。培训对象由部分移民逐渐转变为全覆盖培训，由移民干部为主转变为以移民为主，培训内容由政策法规培训为主转向劳动技能培训为主。移民的技能培训工作已经成为实施移民安置计划的必要活动。技能培训是水库移民积累人力资本的重要手段以及解决水库移民遗留问题、实现移民安稳致富的重要途径[12]，促进了库区的和谐稳定和移民的安稳致富。

(2)社会保障。在国务院先后出台的国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国办发[2006]29号《国务院办公厅转发关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》两项政策指导性文件中，都特别强调了移民社会保障的重要性。尤其是后者，更是明确地指出社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，可以从“明确保障对象，保障基本生活和长远生计，合理确定保障水平”三方面积极做好被征地农民社会保障工作，所需资金则从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，不足以支付的部分则由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。对移民实施技能培训和全员社会保障，已经成为我国实施开发性移民的内在之义。

(3)效益分享。移民作为项目的直接受影响者，且多数情况下形成众多的社会风险。那么，移民公平分享项目收益，既是对移民的应有回馈，也是对于移民发展权的必要尊重。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”。这是效益分享理念较早在国家文件中的体现。在我国三峡移民、四川亭子口水库移民实施过程中均采取了效益分享机制，可以在不增加业主额外成本的前提下，保证移民在搬迁后的人均纯收入逐年增长。

(4)留地安置。所谓“留地安置”，即政府在征收土地时根据征收规模将部分建设用地(一般为10%～15%)直接安排给被征地的农村集体经济组织或农民经营、使用，鼓励和扶持其兴办产业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期稳定的收益[13]。留地安置产生于20世纪80年代，目前已有广东、广西、浙江等10多个省份展开实践，解决了其他扶持措施中的一些缺陷，受到政府及移民群体的广泛赞同，是一种值得推广的模式[14]。

(5)长效补偿。长效补偿就是变静态的一次性补偿为动态的长久逐年补偿。按照“淹多少、补多少”的原则，由项目业主对征占移民的耕地按依法审定的补偿标准，以谷物或现金的形式对移民实行长期补偿，直到项目运行结束。征收耕地长效补偿与一次性安置补偿的根本区别，就在于土地市场价值时空上的弹性问题[15]，即需要根据土地市值的变化调整补偿额度。长效补偿在广西、贵州、云南的金沙江中部的水电项目移民中均得到良好的运用。

(6)创业扶助。创业扶助是政府根据移民创业的需求，提供一定的扶持措施，以推进就业、推动创业，实现发展的一种模式。如浙江省桐庐县境内有新安江、富春江、肖岭和分水江等水库移民，桐庐县相关机构通力合作，综合环境资源和传统优势等，鼓励移民创业，配以移民工作部门的资金和技术支持，有效地实现了移民社会的可持续发展。课题组成员在丹江口水库移民调查中也发现，移民在搬迁后有着极强的创业意识，政府顺势给予一定的政策“东风”，则会推进移民创业的有序开展。

4 结 论

开发性移民的概念是在移民实践中逐步丰富和发展的。开发性移民是一种系统工程，即在补偿的基础上，通过各种资源(资本)的持续投入，采取多元化的扶持活动，实现移民可持续发展的目标。开发性移民在中国实践中的不断拓展、概念的演变及其多元化的实践模式，均是我们继续推广开发性移民政策、拓展实践模式的良好基础。但是，开发性移民仍然有待继续深化，特别是在以下三个方面：

(1)开发性移民扶持方式的多元化探索。开发性移民的目的在于水库移民社会的可持续发展，其具体方式则不拘一格，对于其方式的创新有待于继续探索和挖掘。

(2)开发性移民应用范围的拓展。将中国的开发性移民政策置于发展中国家框架内，从而将这一政策应用范围拓展到其他发展中国家。

(3)开发性移民对于非自愿移民的自愿化安置的推动研究。根据移民的“推拉”理论，开发性移民在很大程度上有利于加大安置地的拉动力，从而可以利用开发性移民政策推动非自愿移民的自愿化安置研究，但是在具体的开发策略方面需要继续进行探索。