武陵山片区农村劳动力就业与创业能力提升的机制障碍与破解策略

梁成艾

（铜仁学院，贵州·铜仁 554300）

一、问题的提出

为充分了解武陵山片区农村劳动力就业与创业能力的发展现状，课题组采取实地走访和问卷调查相结合的方式，对该片区的湖北恩施、湖南吉首、贵州铜仁和重庆酉阳的408个乡镇进行了选点调研。在对收集到调查材料进行整理分析后发现，该片区农村劳动力的创业能力正表征出“底蕴内涵欠夯实、情境氛围欠舒畅”[1]等问题。而这些问题的诱因大多可归结到教育规划、社会保障、公共服务等政策制度领域。这也就是说，这些诱因的本质就是机制性障碍。既然如此，那么这些机制性障碍主要有哪些、破解他们的主要策略是什么等问题就需要进行认真回答。

二、就业与创业能力提升的机制障碍

既然影响武陵山片区农村劳动力就业与创业能力提升质量的诱因是一些机制性障碍。那么，这些机制性障碍又突出表现在哪些方面呢？考虑到就业与创业能力提升要求的递进性与层级性等特点，以及创业能力是一种既包含就业能力又高于就业能力的传统认知，现仅从影响能力提升之诱因的角度，以创业能力与就业能力的共同提升为切入点，结合前期的研究成果，本文重点探讨那些制约当地农村劳动力能力提升水准的机制性障碍。

（一）“输出式”的农村教育机制

教育是促进经济发展、传承人类文明、升华民族禀赋、提高农村劳动力素质的重要渠道。但当前武陵山片区农村教育的发展格局总体上表征出一种输出导向型的运行轨迹。这一输出型的运行轨迹严重破坏了该片区农村劳动力就业与创业能力提升的基础条件。

1.在农村教育的结构与层次上。从层次上来看，遍布于武陵山片区各乡镇中小学所弘扬的教育理念大多属于“学而优则仕”等传统的思想范畴，分布于各区（县）政府所在地的中职学校、技能培训机构也大多履行一种“满足企业用工需求”等外向型的教育理念，分散于该片区的三所本科院校也有把为域外985和211高校输送优秀毕业生视为自己办学目标。从结构上来看，正规的国民教育关注的是基本文化素养的培育，稀有的家族教育注重的是小富则安思想的传承，传统的道德教育聚焦的是与世无争伦理的沿袭，专门为本地区培养创新型、改革型农技人才的教育机构数量不够。

2.在农村教育的发展模式上。由于武陵山片区的农村教育大多践履的是“学而优则仕”等教育思想和“满足企业用工需求”等发展理念，因此，其着眼点是立足于外部经济社会发展之需求的。而这一着眼点则主要是通过乡土教材的弱势化、民族文化的趋同化、评价方式的趋利化、基础建设的同质化等途径来加以体现的。如该片区部分乡镇苗、汉“双语”教育模式的逐渐边沿化、一些村寨苗家服饰文化的缓慢另类化等就是很好的例子。

3.在农村教育的管理方式上。由于受地域封闭性及思想落后性等因素的影响，武陵山片区的一些教育管理部门较少切合本地区的教育发展实况，经常按照传统及通俗的做法，恪守条块分割型的管理理念，结果导致各管理部门之间有着等级分明的管理界线，各地区之间也存在着泾渭分明的管理边界，界线与边界之间缺乏灵活性、协调性与统筹性，久而久之就形成了相互之间不能兼容的发展格局，最终导致户口本分流制度、民族生照顾制度、域外生择校规定等防堵型的管理方式在该片区盛行多年，长期推动着这一输出型教育机制的运行。

4.在农村教育的责任受体上。虽然近些年国家已逐步免除了武陵山片区农村教育的大部分费用并给在该片区就读的中职学生一定的生活费补助，但由于在资源调控、支助标准、收费限制、助学贷款等方面尚存在较多不利于农村发展的因素，如长期存在于武陵山片区的城乡均等的薪酬制度、助强冷弱的帮扶制度、先城后农的调配制度等，就是这一不合理因素的外在表现，结果导致该片区农村教育的责任受体之主体地位始终得不到有效落实。

（二）翻身式的精神动力机制

精神动力是推动现代社会高速发展及维持现代人持续发展的重要动力，具有明显的内化、共生、整合和强化等发展规律。调查中发现，由于受彪悍义气之民族禀赋性、峭壁悬崖之地域封闭性、神秘崇拜之文化传承性等既定性因素的影响，武陵山片区的农村劳动力奉行的是一种“出人头地”式的处世原则和生活哲理，认为人生的最高发展境界就是要像该片区的苗族同胞一样，跨得过火海、登得上刀山，进而“拔得到头彩”，最终“比别人有出息”。而“比别人有出息”这一“拔得到头彩”的典型外在表征就是“地位高、影响大”，而“地位高、影响大、票子多”的标签符号就是逃离农门，远离乡村，在大都市挣钱，在欧美国家生活。如果实现了这一“地位高、影响大”发展愿景，那么其就达成了“翻身跃龙门”式的人生最高发展目标。

很显明，这种具有典型“翻身式”特征的人生发展目标实质就是一种促进该片区农村劳动力不断发展的精神动力，是该片区的农村劳动力几千年传承下来的生活准则和伦理诉求，是他们对自己传统式的生活习性与封闭式的居住环境的摒弃或叛逆。因此，在这种精神动力导向下所形成的行事风格、为人准则和伦理道德，必然会凸显出一种浓厚的“离农、弃农、厌农”之发展情结，并进而潜意识下形成一种不利于农村经济社会发展的舆论环境和精神氛围，严重破坏该片区农村劳动力就业与创业能力提升的人文氛围。

（三）单向型的城乡发展机制

千百年来，中国经济社会的发展基本上呈现的是一种农村支持城市、城市吸引农村之发展格局。不管是就业与创业的舆论氛围，或是就业与创业的制度条件，又或是就业与创业的保障基础，甚至是就业与创业的评价体系等，奉行的都是城市优先的发展原则。即使是到了21世纪，这一城市优先型的发展原则在我国依然存在，并且在集“老”“少”“偏”“远”于一身的武陵山片区体现得更为明显。不仅《国家“十三五”促进就业规划》和地方性就业创业规划均较少有专门针对该片区的阐述内容，就连该片区所在的重庆、贵州、湖南、湖北等省市政府在制定就业创业专项发展规划时，也较少对恩施、吉首、铜仁等地处武陵山腹地之县市的发展进行单列陈述。他们出台的就业与创业管理体系、就业与创业服务平台、就业与创业保障权益等，大多是以城市的发展诉求和利益关切为逻辑起点的，顾及农村劳动力的真实感受及其可持续发展诉求的内容比较少。

也许这种实实在在潜伏在人们心底并潜移默化发生作用的单向型城乡发展机制并没有被大家所认识或者是大家根本不想认识它，但这种导向标准却真真切切地拉开了城乡之间的发展差距，加剧了武陵山片区农村经济社会衰落消沉的程度，导致了一系列诸如空心村、留守儿童等负面“三农”现象的产生。但从另外一个角度来说，则牺牲式地促成了城市经济社会的快速发展，如大量廉价的人力资源、丰富的物质资源和宝贵的精神资源在城市集结就是这一理念发展的典型外在表征。而这种单向型的集结趋势，严重影响了该区农村地区的发展，使原本贫弱的农村地区更是萧条，如近些年鬼屋的出现、自然村的消失、空巢老人的增长等现象就是这一单向型城乡发展机制运行的必然结果。在这样的一种萧条型的发展环境与生存氛围中，农村劳动力就业与创业能力的提升意愿如何才能得以充分体现呢？

（四）缺位式的公共服务机制

这里所指的公共服务机制主要包含财政支农资金政策、农村劳动力管理制度、公共服务供给机构等方面的内容。针对这一公共服务机制，课题组发现，不仅武陵山片区的公共服务水平尚有待提高，而且其公共服务机制也有待完善。比如说该片区涉农资金方面的服务政策大多集中在农业基础设施建设、农村土地管理与三权分置改革、传统特色农业等领域，缺少关注低碳、创意、智慧等现代农业。该片区有关人力资源开发方面的服务举措也大多集中在“雁归工程”和“春晖行动”等低技能农村劳动力的劝说与培训上。如贵州铜仁每年都会在交通要道处设立“雁归暖冬”亲情服务点，湖南吉首实施的“两后生”培训计划，其目的要么在于帮助农村劳动力提升技能，要么在于劝导返乡人员在家就业，较少对本地区人力资源的有序流动、科学发展等进行统筹规划。除此之外，该片区公共服务供给机构也因受供给职能模糊、供给方式固化、供给制度残缺等因素的影响，进而常在便捷性、适切性、舒适度等服务标准中迷失自我。

长此以往，这种缺位式的服务机制致使该片区诸如生态、低碳、创意、智慧等需重点帮扶的农业领域的财政涉农资金无法及时到账，导致其农村劳动力就业与创业之合作平台、流动机制、专业保障、多元投入等重点研究范畴的服务举措无法实施到位，引发该片区民族禀赋元素、地理区域特征、村民心理素养、民俗民风概貌等少数民族人口要着重兼顾的公共服务特性无法及时照应，进而导致该片区农村劳动力就业与创业能力的提升缺乏一个适切的服务环境，严重制约其就业与创业能力提升的水平与质量。

（五）后补式的政府干预机制

政府干预机制是一种并非来自市场调节效应的外部作用力。该作用力的本质就是政府的宏观调控等活动行为本身。政府干预机制就是通过政府自身的行为对建立在市场机制基础上的各类经济社会发展活动进行一定程度的管控，以克服市场机制本身对各种经济社会发展活动剩余资源配置的分散性和迟缓性，从而提高市场传导经济社会发展活动剩余的效率。[2]落实到武陵山片区，经过近几十年的发展，该片区无论是在产业布局和生态保护等领域，或是在民族文化繁荣和精确扶贫落实等范畴均获得了长足的发展，并取得了可喜的成绩。但由于中国目前的总体大气候正处于社会管理规则需要优化的关键期，[3]各种异化的社会思潮、脆弱的自然生态、不均的逐利格局、成长的贫富差异等将导致各种类型的突发事件和社会危机事件的频繁发生。这一点在原本社会生态就较为脆弱的武陵山片区显得更加突出。[4]如在该片区某些乡镇所出现的对农村网民利益诉求的无视、对农民群体敏感事件的迟钝、对农村拆迁征地事故的漠视、对农民群体极端行为的忽略等执政行为，就是一些明显的突发性事件案例。

然而，令人感到遗憾的是，该片区的一些地方政府尚没有充分认识或足够重视到这些冷漠执法行为背后的危害性，较少出台相关的干预防控机制来防止这类事件再发生。结果当一些容易致使社会群体心理失衡及导致社会偏离有序状态的突发性事件发生时，政府才采取相关的补救措施来加以挽回。先不论事后干预补救措施的效果与影响如何，但这类突发性社会事件发生的根源必定会严重挫伤该片区农村劳动力的工作积极性及社会认同度，影响就业与创业能力的提升质量与水平。

（六）散漫式的市场导向机制

市场导向机制概念是财政贸易利用市场的各种因素及其相互联系、相互制约的功能，促成自身经营目标实现的过程和方式。其具有宏观层面的调控作用、微观领域的管理职能、战略范畴的决策功能、战术范围的配置功能等效用。然而，要想充分发挥好这一导向机制的作用，则需要在一个自愿让渡、等价交换、平等竞争、环境优良的条件或环境。[5]具体到武陵山片区，课题组发现，由于受地域封闭性、民族禀赋性等因素的影响，该片区经济市场化进程起步较晚，不仅那些促进农村劳动力完满就业与创业的农产品及生产要素市场依然处于混沌式的发展状态，而且连那些保障农村劳动力充分就业与创业的劳动力市场也表现出放养式的生长特征，结果致使原有的市场导向机制没有发挥出自己应有的集聚、统整、指向等功能，也没有彰显出自己促进市场健康发展、有序运行的本能效应，进而导致该片区的劳动力市场呈现出无序竞争、盲目流动等发展态势。

这一混沌与放养式的市场机制之发展特征，导致贵州铜仁、湖南吉首等地的茶叶、果蔬等农产品生产结构无法与市场销售结构有机整合，出现了产品积压和销售困难等现象，致使重庆酉阳、湖北恩施等地的部分农村劳动力资源由于缺乏足够的信息媒介而无法实现与各种农业生产市场要素紧密对接，出现了就业不充分、创业不顺畅等现象，使该片区劳动力流动与农业结构调整无法步调一致，挫伤了当地农村民众提升就业与创业能力的积极性。

（七）僵化式的土地流转机制

土地流转机制的核心明显界定在动力激发、风险调控、市场供需、收益分配等内容范畴。具体到武陵山片区，课题组发现，由于受特有的地理环境的局限、低效的流转机制的制约及落后思想观念的影响，导致该片区的许多农村土地无法及时而高效地转让出去，再加上由于该片区的土地分等定级与估价工作远远落后于全国的平均水平，缺乏相应的价格评估与补偿机制，缺少保障农民收益的风险控制与收益分配机制，缺少合理的土地转让经济补偿标准及科学的土地流转监督机制，导致该片区的吉首、酉阳、恩施等地区均存在不同程度的土地流转机制问题，如重庆酉阳的部分地区出现的农村土地“惜转”现象，贵州铜仁部分乡镇出现的土地流转信息无法有效对接等现象，湖南吉首的一些区县出现的产权关系不明晰、中介服务机构缺乏等现象。这种现象不利于和谐人文生态和规范制度环境的培育，会严重影响那些长期生活在这片土地上的农村劳动力就业与创业能力的提升质量与水平。

三、机制障碍的破解策略

针对上述的机制性障碍，可通过“机制”创新等办法来重构能保障该片区农村劳动力就业与创业能力有效提升的发展机制。

（一）创设反哺式的农村教育机制

针对存在于武陵山片区之“输出式”农村教育机制所引发的农村劳动力就业与创业能力提升效果欠佳之现实情况，不妨通过创设反哺式的农村教育机制等办法来加以破解。

1.突显农村教育形式的重要地位。要逐渐扭转往昔单纯重视城市教育的传统观念，在国家层面上的各种教育规划中注重突显农村教育的重要性；要在不断加大中央财政对农村教育转移支付力度的基础上，要求省级财政、市级财政也要加大农村教育的经费投入比重；要出台一些帮扶农村教育发展的政策法规，在资源配置、师资流动、进修提高、交流合作等方面向农村地区倾斜，借以逐渐缩小城乡教育发展之间的差距，为该片区农村劳动力就业与创业能力的有效提升营造良好的发展条件。

2.突显农村教育资源的整合作用。要以位于该片区城中心的吉首大学、湖北民族学院铜仁学院等3所本科高校和湘西职院、铜仁职院等5所高职院校为“龙头”，通过强强联合、精确帮扶、校企合作等资源整合形式，充分发挥城区本科院校和职业院校强大的技术推广和社会服务能力；要以城市教育支持农村教育等办法，科学整合农广校、农民合作社、农业技术推广机构等的办学资源，借以满足不同年龄层次及从事不同生产之农民的教育需求；要整合城区的各类优质教育资源，通过培训包、教育券、积分银行等形式，参照湖北恩施“金蓝领”开发工程、“千人双培”行动等经验，通过项目引导主动接受职业技术教育培训、农业知识远程教育和农民经纪人、技术性农民教育培训，进而为农村经济社会的优化发展提供雄厚的人才支撑及充盈的智力保障，大力提升农村劳动力的就业与创业能力。

（二）完善感恩式的精神动力机制

动力机制是在社会生产活动中，各参与主体的经济利益与社会化大生产总目的之间构成的相互制约及相互影响的关系。[6]一般情况下，各参与主体的动力源在于能够满足其发展需要和利益诉求。针对存在于武陵山片区“翻身式”精神动力机制所引发的不利于农村劳动力就业与创业能力提升及农村经济社会发展的人文环境，不妨通过乡愁文化建设等途径，完善感恩式的精神动力机制等办法来加以优化。

具体而言，要以该片区农村劳动力所奉行的“出人头地”之处世原则和生活哲理为行事基础，在鼓励其继续“拔得到头彩”的同时，通过土家族、仡佬族、苗族等族群之节日庆典的举办、世俗情结的传承、舌尖耳畔的回味、儿时玩伴的追溯、牛背鸟巢的唤醒等途径来引导和树立正确的农村发展观，进而使在追求“远离农村”这一发展目标时不烙下“离农、弃农、厌农”的民族离弃心结，反之还能在苗家宗祠、布依族谱等物化文化的追忆中，土家舞蹈、侗家大歌等行为文化的重现中，“赶秋”等民族传统节日的体验中承载、释怀与传承对乡村的思念，留下“恋家、思乡、治理农村”的建设情结，进而能怀抱“感恩之心、回报之愿”反哺农村、建设乡村，给那些尚留在农村的农村劳动力留下发展的空间和前进的盼头，并在这一空间与盼头中不断增强感恩式的精神动力，进而确保农村民众就业与创业能力的不断提升。

（三）优化统筹式的城乡发展机制

统筹城乡的目的就是要促使各种资源与要素在城乡之间合理流动。[7]其实城市和乡村是两种异质的人类聚落空间，它们之间只存在着功能分工上的差别。[8]由于长期以来武陵山片区的政府决策部门有意无意地忽视了农村在国民经济发展中的重要作用，片面地关注城市发展的重要性，结果致使原本贫弱的农村地区更是萧条，城乡失衡、城乡不协调现象更是严重。为此，应在坚持城乡一体化发展之战略方针的基础上，建立健全统筹式的城乡发展机制，进而为该片区的农村劳动力营造适宜的能力提升环境。

1.突显政府在城乡统筹中的主体地位。要发挥政府的宏观调控职能，推动城乡发展空间拓展和配置资源优化。对此可借鉴湖北恩施《“互联网＋”现代农业三年行动实施方案》的做法，通过引导农村土地改革进程，大力发展现代农业，着实打造“仙居恩施”形的城乡发展模式，谱写“硒都篇章”样的城乡统筹发展样板；可借鉴苏州推动“大城管”管理的先进经验，推进社会管理体制的改革，借以创设有利于能力提升的舒适环境。

2.完善城乡统筹发展的保障措施。要通过革新先行先试的发展理念和跨区域联动共享机制等办法，建立更为灵活的城乡统筹管理体制，健全城乡统筹发展的推进机制；要借鉴湖南吉首市建立城乡居民医保中心及重庆秀山县实施的“医保代办、确保精准服务”等做法，通过城乡一体化医疗改革、一体化养老体系建设、困难户和返贫户精确帮扶等措施，全面推进社会医疗、卫生、养老、救助等各项保障措施的顺利开展，为能力的提升营造舒适的环境。

（四）提倡联动型的公共服务机制

前面已经提到，公共服务机制包含财政支农资金政策、农村劳动力管理制度、公共服务供给机构等方面的内容。针对武陵山片区公共服务机制中所存在的涉农资金政策缺乏指向性、人力资源开发缺乏统筹性、公共服务特征缺乏照应性等弊端，不妨建立一种政府、企业、社会和农民四方联动型的公共服务机制来克服这些弊端。

一要彰显政府的主体地位，通过构建覆盖城乡、惠及全民的医疗网络及改革农村医药卫生体制等方式，大力发展农村医疗卫生事业；二要重视社会联动效应，[9]通过“微型书屋”驻农村、移动图书馆入掌心、知识化终端进农家等方式，加大农村地区的文体事业改革力度；三要重视政府的主推作用。可借鉴贵州铜仁“4横3纵1环”“3小时覆盖所有区县”之交通圈的做法，通过加强基础设施建设、城乡路网与生活设施建设等途径，把农村地区的精准扶贫工作与推进城镇化建设有机结合起来，切实彰显政府在统筹城乡基础设施建设过程中的推动作用；四可借鉴浙江兰溪农村社区网络全覆盖的做法，运用大数据技术与思维，通过完善就业创业信息网络系统及夯实农村信息服务平台等途径，[10]创设舒心的能力提升环境。

（五）构建预防式的政府干预机制

针对后补式政府干预机制所催生的社会群体心理失衡及社会偏离有序状态等突发性事件所造成的不良影响，建议通过构建预防式的政府干预机制来加以消除。

1.搭建便捷的信息服务平台。要利用“微信、微博、Web、APP、大数据+”等公共服务平台，构建科学的焦点疏导体系，将那些事关武陵山片区农村劳动力切身利益的热点、焦点问题放置在信息交流平台上，并通过网络后台分捡及人机在线交流等方式，对各类有关此问题相关反映的信息进行人性化、客观化、理性化处理，并适时发布，并对由此而引发的后续跟进信息及时反应，进而及早发现事故苗头，将那些不安定因素消灭在萌芽之中。

2.构建先进的网络干预机制。网络是一把“双刃”剑，面对因网络的匿名性和开放性等因素而引发的不利于社会稳定的种种冲击波，不妨充分发挥政府的决策职能以及人才聚集中心之效应，利用应急处置中心、网络安全中心、网络监控平台等特殊服务机构，依托移动应用、自助终端、“12333”热线等平台，创设线上线下一体化的网络管理体系，将那些有利于疏导武陵山片区农村劳动力不满情结的网络信息及弘扬其正能量的网页窗口延展化与充实化，对那些负面、消极的信息符号实施重组或屏蔽，进而为该片区农村劳动力就业与创业能力的提升营造清新的网络环境。

（六）健全调控型的市场导向机制

前面已经提到，市场的作用不是万能的。针对上述武陵山片区之散漫式的市场导向机制所催生的农产品生产结构与市场销售结构无法有机整合、劳动力资源结构与生产要素市场无法紧密对接、劳动力流动与农业结构调整无法步调一致等障碍，不妨通过健全调控型的市场导向机制等办法，人为地利用各种经济和技术手段，对市场的各种经济活动进行理性调节。

落地到武陵山片区，可在充分发挥市场之反馈与调节功能的基础上，以农业供给侧的改革为抓手，灵活运用政府宏观调控手段，通过价格保护、税收增减、租金减免、信贷收放、库存去留、技术研发等办法，对市场中已处于饱和状态的农产品、人力资源等进行合理分流，对市场中迫切需求的资源要素和人文因素等进行统筹调拨，始终使市场处于有序、欠饱和的发展状态。如对那些处于滞销状态的茶叶产品，就可通过茶叶产品的深层次加工、茶叶产区的旅游化开发、茶叶品牌的精品化包装、制茶人员的结构化升级等办法，对整体茶叶市场进行宏观控制，以使铜仁地区的茶叶市场始终处于有序化发展状态。诸如此类，不仅能建构起一个结构合理、流动有序、运作有效的市场环境，而且有利于农村劳动力在此市场的合理调配下，有组织、有目地提升自己的就业与创业能力。

（七）架构积极型的土地流转机制

1.灵活家庭农场发展的土地流转机制。从今后很长一段时间中国农村经济社会的发展趋势来看，家庭农场必将成为未来农村地区经济社会发展的主要形式之一。为此，可参照贵州省铜仁市马岩村规模种植、湖北省来凤县武陵山龙凤水产养殖等家庭农场的经验做法，制定或建立有利于家庭农场发展的管理规定等财政、金融、信贷、土地、技术支持、信息服务等领域的政策或法规，建立健全有利于家庭农场发展的土地流转机制，使农村劳动力有更多的空间或领域来提升自己的就业与创业能力。

2.灵活农业科技园发展的土地流转机制。要结合生态、创意、循环、低碳和智慧等业态的发展需求，通过为土地流转双方提供信息沟通、法律咨询等服务形式，引导土地流转工作的顺利展开。要采取建立乡土管理服务机构等方式，科学制定农村土地流转机制，切实保障农民的切身权益，借以构建能力提升的良好发展平台。

四、结语

诚如上述，武陵山片区农村劳动力就业与创业能力提升存在着“输出式”的农村教育机制、翻身式的精神动力机制、单向型的城乡发展机制、缺位式的公共服务机制等机制性障碍。针对障碍，建议从创设反哺式的农村教育机制、主导型的公共服务机制、预防式的政府干预机制、调控型的市场导向机制等来加以破解。很显然，这些破解策略针对性强，并具有一定的积极作用，但其具体实施效果究竟如何，则还需要在后续的研究及实践中不断优化。