义务教育均衡发展与城乡义务教育一体化发展政策文件综述及实质性研究

□ 海南省人民政府教育督导室 卢焕雄

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略和区域协调发展战略，优先发展教育事业，指明了推动义务教育均衡发展和城乡义务教育一体化发展的大方向，在这一形势背景下和义务教育由基本均衡向优质均衡发展关键时间节点，我们探讨义务教育城乡一体化发展和优质均衡发展两个既有联系又有差别的发展方式的实质，对推动县级政府及其职能部门和学校，改变治理范式，大力发展义务教育，特别是农村义务教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，办好人民满意的教育,满足人民群众对义务教育发展的美好需要，具有重大的意义。

一、问题的提出

自2012年开展县域义务教育发展基本均衡评估工作以来，全国已有累计2384个县通过县域义务教育发展基本均衡国家评估认定，占比81.40%；2018年要达到85%。通过推动义务教育发展基本均衡，强化县级人民政府的主体责任，加大教育投入，保障基本办学条件，补齐短板，兜住底线，城乡义务教育发生了翻天覆地的变化。在推进义务教育发展基本均衡工作的同时，教育部于2017年4月19日印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，决定从2018年开始启动义务教育优质均衡发展督导评估认定。

2016年7月2日，国务院出台了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40 号），明确提出：到 2020 年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调。

那么，县域义务教育优质均衡和统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展两个目标一致、背景相同、要求相近的政策是什么关系，有何异同？厘清这个问题，探讨其固有本质，对教育管理中观层面的省级政府和县级政府，明确工作方向，精准施策，推动义务教育发展十分必要。

二、文件综述

1.关于义务教育均衡发展的相关文件。

（1）《中华人民共和国义务教育法》（简称《义务教育法》）。《义务教育法》第六条指出：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展。义务教育均衡发展是有法律保障的政府责任。

（2）《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年7月30日)第四章第九条指出：“推进义务教育均衡发展。均衡发展是义务教育的战略性任务”。从国家层面指明均衡发展是义务教育的目标任务和价值追求。

（3）国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48 号）（简称《意见》）。2012 年 9 月 5日出台了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号），全方位对深入推进义务教育均衡发展做出制度安排。要采取措施，努力办好每一所学校,促进每一个学生健康成长，着力提升农村学校和薄弱学校办学水平,全面提高义务教育质量,使所有适龄儿童少年由“有学上”到“上好学”。

（4）教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（教基〔2005〕9 号）（简称《若干意见》）。这是一份具有前瞻意义的文件。教育部在“两基”尚未完全实现的背景下，制定政策衔接“两基”工作，把“均衡发展”作为实现“两基”之后义务教育发展的又一项重要任务。

《若干意见》基本确定了义务教育均衡发展的重要内容，如办学条件标准化、保障教育经费“三个增长”、合理配置教师资源、提高教育质量、加强监测评估和信息化建设、保障弱势群体学生接受义务教育等，其富有远见的论断有：

一是准确判断城乡二元结构矛盾对义务教育的影响，指出：城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在,在一些地方和有些方面还有扩大的趋势。这一判断在十几年后的今天来看，其基本面仍然如此。这是推动义务教育均衡发展的逻辑起点。

二是突出义务教育均衡发展的核心，把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来。

三是既有近期工作要求，又提出远期工作规划。近期要把工作的着力点放在推进县(市、区)域内义务教育均衡发展上来；远期是要在落实义务教育均衡发展总体要求的同时,有条件的地区也要同时推进学前教育和高中阶段教育的均衡发展。

（5）教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一 〔2010〕1号 ）（简称《均衡发展的意见》）。这是教育部2010年1月4日出台的文件。明确提出了两个“重中之重”。即，把义务教育作为教育改革与发展的重中之重,把均衡发展作为义务教育的重中之重。

《均衡发展的意见》要求以提高教育质量、促进内涵发展为重点,推进义务教育均衡发展。明确指出，要围绕全面实施素质教育,促进学生德智体美全面发展,进一步完善政策措施,要制定具体措施和办法尽快提高农村和薄弱学校教学质量。

（6）教育部《关于印发〈县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法〉的通知》（教督〔2012〕3 号）（简称《暂行办法》）。教育部于2012年1月制定《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，决定建立县域义务教育均衡发展督导评估制度,开展义务教育发展基本均衡县(市、区)的评估认定工作。

（7）国务院教育督导委员会办公室《关于进一步做好县域义务教育均衡发展督导评估工作的通知》（国教督办〔2014〕5 号）（简称《通知》）。 《通知》是为进一步完善县域义务教育均衡发展督导评估制度和机制印发的。《通知》进一步明确了督导评估的对象和范围，特别强调不得将小规模学校在教育事业统计中随意变更为教学点。

在进一步完善督导评估体系中设定了 “一票否决”事项：指出，未完成义务教育薄弱学校改造任务、残疾儿童少年义务教育入学率不达标、三个增长近三年中有两年存在不达标情况、教育系统存在重大安全责任事故和严重违纪违规事件的县不得申报,实行一票否决。

在进一步完善督导评估相关工作制度中，要求依据监测结果对已认定县进行复查。对小学差异系数大于0.60、初中差异系数大于0.50的已认定县,将及时予以警示;对小学差异系数大于0.65、初中差异系数大于0.55的已认定县,撤销其原有认定称号。

（8）教育部《关于印发〈县域义务教育优质均衡发展督导评估办法〉的通知》(教督 〔2017〕6号) （简称《评估办法》）。教育部于2017年4月19日，公布了《评估办法》。值得关注的是：

①规定了义务教育优质均衡发展县应具备以下基本条件：通过国家义务教育基本均衡发展认定三年以上；基本均衡发展认定后年度监测持续保持较高水平。

②明确了评估内容与标准：包括资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度四个方面内容。

资源配置评估7项指标，政府保障程度评估15项指标，重点评估县级人民政府依法履职，落实国家有关法律、法规、政策要求，推进义务教育均衡发展和城乡一体化的工作成效。这里把均衡发展与城乡一体化工作并列，优质均衡包含了城乡一体化发展。教育质量评估9项指标。

③《评估办法》还设定了不予认定的事项，有以下情况之一的县不予认定：存在以考试方式招生；存在违规择校行为；存在重点学校或重点班；存在“有编不补”或长期聘用编外教师的情况；教育系统存在重大安全责任事故和严重违纪违规事件；有弄虚作假行为。

④评估程序与基本均衡评估认定程序相同。对评估结果使用更加具体。对监测达标要求更加严格。

2.关于城乡义务教育一体化的相关文件。

（1）《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年 7月 30日) （简称《纲要》）。《纲要》第四章第九条指出：加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制,在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县(区)域内实现城乡均衡发展,逐步在更大范围内推进。这是从国家层面把城乡一体化发展作为均衡发展的机制加以推动的。

（2）国务院《关于义务教育城乡一体化发展意见》（国发〔2016〕40 号）（简称《发展意见》）。 《发展意见》明确了统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展针对的主要问题：在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高；城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，大班额问题严重。农村的教育质量低和城镇大班额是统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的出发点。

《发展意见》提出了工作目标：到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调；城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，乡村教育质量明显提升，教育脱贫任务全面完成，九年义务教育巩固率达到95%。

《发展意见》提出十项措施，值得注意的是——

（1）在科学推进学校标准建设措施中，提出各地要在县域义务教育基本均衡的基础上，促进义务教育优质均衡发展，这是把优质均衡发展作为实现城乡义务教育一体化发展的手段之一。

②在实施消除大班额计划中，要求通过城乡义务教育一体化、实施学区化集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展。这把均衡发展作为推进城乡一体化改革发展的目的。

③在改革教育治理体系中，强调完善乡村小规模学校办学机制和管理办法，将村小学和教学点纳入对乡村中心学校考核，加强乡村中心学校对村小学、教学点的指导和管理。以中心校为核心，加强中心校对村小和教学点的统一管理，从而实现城乡一体化发展是一亮点。

（3）国务院办公厅《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》（国办发 〔2017〕72号）（简称《通知》）

《通知》是统筹推进城乡义务教育一体化发展的措施之一。提出要提高质量控辍，推进城乡学校结对帮扶，建立学区集体教研和备课制度。加快特色而有质量的乡村小规模学校（含教学点，下同）建设，加强中心学校对村小学、教学点的指导管理，充分关注了城乡一体化的学校管理改革。

（4）海南省人民政府《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》（琼府〔2017〕50号）（简称《实施意见》）。

2017年5月26日，省人民政府为贯彻落实国务院 《关于义务教育城乡一体化发展意见》（国发〔2016〕40号）精神，出台了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》。

《实施意见》提出统筹推进我省城乡义务教育一体化发展的目标任务，明确部门责任，细化落实国务院提出的十条措施，其中不乏海南特色和亮点，如要求解决因撤并学校造成学生就学困难的，省政府明确规定：“因撤并学校造成学生就学困难的,当地政府应因地制宜,采取提供公共交通和免费午餐等多种方式予以妥善解决。”

三、城乡义务教育一体化发展与均衡发展政策异同

《国家中长期教育改革和发展纲要 （2010-2020年）》指出：“均衡发展是义务教育的战略性任务。”强调加快缩小城乡差距，要“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。”

从价值理论来看，“一体化发展”是价值选择，是义务教育发展的手段；“均衡发展”是价值追求，是义务教育发展的目标，其“优质”是价值判断，是对目标达成程度与手段效果的评价。

从两个政策面对的问题来看，均衡发展针对的是城乡差距、区域差距、校际差距和群体差距，是义务教育发展的目标任务；而城乡一体化发展针对的是城镇和乡村差距，是城乡二元结构矛盾，缩小城乡差距，打破城乡二元结构壁垒，缩小城乡差距是机制手段。

从政策实施的结果预测来看，城乡一体化是要拉平城乡距离，使城乡互补，以城引乡，共同发展；优质均衡是使区域内义务教育学校间由基本均衡迈向优质均衡。

所以，从根本上说，两者是目标任务和机制手段的区别。然而，两者也有其共同点：首先，都是贯彻落实《纲要》要求的部署。其次，都在在县域视域内，推动义务教育发展的责任主体都是县级人民政府，县级人民政府要主动承担起义务教育发展的责任，办好每一所学校，促进每一位学校健康活泼发展。再次，是贯彻共享发展新理念的一种策略选择，是解决义务教育发展不平衡不充分的重要手段。

因此，我们可以说，两者一定语境下可以互换。在《纲要》中，城乡一体化发展是放在“推进义务教育均衡发展”论题下阐述，而在国家教育体制改革领导小组办公室《2018年工作要点》中，是把均衡发展放在城乡一体化发展的要点下论述的，指出：“推进城乡义务教育一体化发展。持续推进义务教育均衡发展督导评估认定，力争到2018年底实现基本均衡县（市、区）比例达到85%以上”。

可见，虽然侧重点不同，但两者在义务教育的语境下并无严格区分，是互为包容互为手段和结果的加快义务教育发展策略，其着眼点在于改革教育资源配置方式，提升义务教育质量，实现义务教育的高质公平，增强人民群众获得感，真正满足人民群众对义务教育的美好需要。

因此，我们在推动义务教育均衡发展时，要充分关注农村学校和薄弱学校，促进区域间、校际间由基本均衡迈向优质均衡；在推动城乡义务教育一体化发展时，要充分关注农村学校和城镇学校的一体化建设力度，同步办好城镇学校和农村学校，着力解决农村学校“乡下弱”和城镇学校“城里挤”的问题，为义务教育发展提供保障。

（未完，待续）