新时代背景下我国装备制造业发展对策研究

惠 利

(北京大学 a.国家发展研究院;b.新结构经济学研究院，北京 100871)

一、引言

装备制造业*根据国家统计局公布的国民经济行业分类，装备制造业包括金属制品业，通用设备制造业，专用设备制造业，汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业等八个大类行业。是我国的战略性行业，具有产业关联度高、技术和资金密集等特点，在经济增长和结构调整中有着不可替代的作用。从产业关联的角度看，装备制造业拥有巨大的增长潜力。一方面，随着劳动力成本上升，生产相关机械装备的母机等装备制造生产市场空间广阔，对促进企业生产率提升和行业发展具有重要作用；另一方面，纺织、轻工、建材等传统产业的转型升级，将带动一大批装备产品更新换代，反过来促进装备制造产业的发展。

从全球分工看，当前国际产业转移已经进入日用消费品和电子消费品之后的阶段，也就是以装备制造为主的阶段[1]。随着经济全球化进程的加快，装备制造业在一个国家经济发展中的地位和作用更加凸显。国际金融危机发生后，多个装备制造强国制定并出台了“再制造业化战略”，努力抢占21世纪先进制造业制高点，涉及智能装备、机器人、3D打印等多个装备制造领域。如美国先后制定“重振美国制造业框架”、“先进制造业国家战略计划”，欧盟国家提出“再制造化”，德国推出“工业4.0战略”，日本提出“重振制造业”的战略目标，法国先后提出“新工业法国”、“未来工业”的国家战略。全球产业调整、技术升级和区域转移向纵深发展，国际装备制造业出现了新的发展趋势。

全球制造业格局改变将重塑我国装备制造发展空间。壮大装备制造业，建设制造强国，将成为我国未来提升竞争力、加快转型升级的关键所在。近年来，我国装备制造业的产业规模和综合实力大幅提升，但在产品质量、产业发展、劳动力市场匹配、研发生产和产业延伸发展上出现了一系列问题。接下来将从我国装备制造业发展的主要特征、遇到的主要问题及其探究、因势利导方式如何发挥以及政策建议四部分进行详细阐释。

二、装备制造业发展的主要特征

改革开放以来，我国装备制造业取得了令人瞩目的成就，产业规模和综合实力大幅提升，已经成为名副其实的装备制造业大国。高铁、船舶和大型发电设备逐渐成为中国名片。此外，我国还是世界上唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。下面我们对我国装备制造业发展变迁的主要特征进行概括分析。

1.我国装备制造业发展运行总体稳中有进

近年来，我国装备制造发展迅猛。2009年，我国装备制造总产值超过美国，成为世界第一大制造大国。2014年，我国220多种工业品产量居世界第一位，制造业净出口居世界第一位，制造业增加值在世界占比达到20.8%，装备制造业产业占全球的比重超过1/3。我国装备制造业产业链相对完整，拥有超过14万家机械供应商、7.5万家通信和设备制造商、10.4万家交通运输设备制造商，供应商网络是日本的5倍多。

从细分行业看，我国在电力装备、工程装备、轨道交通装备、船舶装备等行业均具有一定的产业基础，而且颇具优势。我国电力装备的制造总量约占全球总量的61%，造船工业占全球总量的41%，机床占全球总量的38%以上。截至2014年底，我国发电设备装机容量为13.6亿千瓦，已超过美国位居世界第一，成为名副其实的电力装备制造大国。从竞争实力看，我国电力装备制造业已形成相对完整的产业链，加工制造能力强，价格优势明显。从技术水平来看，以拥有自主知识产权的大型发电成套装备、特高压输变电成套装备、智能电网成套装备等为代表的电力装备已达到国际领先水平，在大型发电机组、特高压输变电设备领域取得重大突破，发电、输变电设备的技术水平与国际水平相差无几，支撑了大批国家重点工程建设[2]。工程装备制造方面，我国工程装备产品出口稳步提升，产品结构从中低端向中高端逐步转移，产品质量大幅提升，产品系列、成套设备出口比例逐渐上升，工程装备制造企业海外并购迅速增长。

从国际贸易方面来看，我国装备制造业在全球价值链中的地位不断深化，我国已经成为全球装备制造第一大贸易国。我国装备制造连续9年出口超过进口。2015年，我国装备制造业进、出口比重分别为46.03%和53.97%，出口高于进口7.94个百分点。以高铁技术为核心的轨道交通装备、以核电技术为代表的清洁能源、可再生能源装备等，已成为我国装备制造业参与国际经贸合作、制定区域经济发展战略的热点和亮点[注]资料来自2016年7月28日中国海关信息中心、对外经济贸易大学跨国研究中心、清华大学全球产业4.5研究院联合发布的《中国装备制造业进出口竞争力报告2016》。。我国装备制造业当前正从低品质、低附加值向高品质、高附加值转型。

2.部分高端装备制造细分行业迅速赶超

近年来，我国部分装备制造行业国际竞争优势显著增强，部分高端行业增长迅速，一些重大装备制造产品已经达到或接近国际前沿。如高铁、电力装备、工程机械、电子信息制造业、船舶已成为我国制造的新名片。神州十号载人飞船、北斗卫星导航系统、高铁装备、高压输变电装备、万米深海石油钻探装备、“蛟龙”载人潜水器、歼-15战斗机、超级计算机、百万千瓦级超临界火电机组等国内高端装备创新成果丰硕，“蓝鲸1号”在南海成功试采可燃冰，C919大型客机、AG600水陆两栖飞机成功首飞。市场研究公司Kantar Millward Brown发布的“2017年BrandZ全球品牌价值排行榜”中，我国有14企业跻身其中。一批优势装备制造企业国际化经营打开新局面，华为在全球电信设备制造领域已经处于领先地位，海外业务收入比重超过60%。新兴产业发展迈上新台阶。增材制造装备、智能制造装备等新兴产业发展取得重大突破。大型承力构件金属增材制造和生物增材制造已达国际先进水平。民用无人机发展迅速，大疆创新研制的民用无人机已广泛应用于航拍领域，市场份额占全球的70%。新型传感器、智能化仪器仪表、机器人等智能制造装备产业发展速度明显加快[3]。

3.我国装备制造初步形成五大产业集群

我国装备制造业初步形成了以环渤海、长三角、珠三角为核心，以东北等传统老工业基地为基础，以及中西部快速发展的产业空间格局。其中环渤海、珠三角、长三角和中部的湖南、湖北、江西呈现明显的产业集聚特征。

(1)环渤海地区是我国装备制造最大的集聚区，是高端装备的研发、设计和制造基地。拥有航空、卫星、机床等行业的研发中心(北京)，有海洋工程装备、机床和轨道交通装备的产业集聚区(辽宁、山东、河北)，工业基础雄厚。(2)长三角地区是我国高端装备制造重要区域，重在开发和生产制造。拥有国内民用航空装备科研和制造重点基地(上海)、海洋装备集群(江苏)等，拥有强大的装备制造基础，而且中小企业较为活跃。(3)珠三角地区是我国智能装备制造重要区域，是机床、智能机器人、海洋工程和航空服务业的研发和生产基地。广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山等地是我国改革开放的前沿阵地，以外向型经济为主，有良好的经济基础和人力资源。(4)东北地区是我国传统老工业基地，在重型装备制造领域仍然占有很大比重。主要在重型机床、金属冶炼、大型电力设备、飞机制造等产业拥有良好基础，不过近年来东北地区装备制造地位不断下滑。(5)中西部地区是我国轨道交通、航空、卫星和机床等产业的重要制造基地。拥有以湖南株洲和山西太原为中心的轨道交通装备集群、以湖南和江西为主的国家重点航空产业基地，还有以航空、卫星、轨道交通装备和机床等产业为主的四川、重庆、山西、贵州和云南产业集聚区。这些地区拥有一定的工业基础，不过配套产业链尚未完善，相关配套设施和关联产业相对较弱。

4.装备制造业与其他产业的发展相辅相成

装备制造业是我国的战略性行业，具有产业关联度高、技术和资金密集等特点，在经济增长和结构调整中有着不可替代的作用。

从产业投入结构来看，装备制造业对金属冶炼和压延加工有较高的需求，对通讯设备、金属制品和电气器械和器材、电子通讯设备制造的依赖度也较高。基于2012年的我国投入产出表，我们计算了装备制造细分行业的原材料投入情况，结果显示：金属制品仅有16.55%的投入来自该行业，43.14%来自于金属冶炼和压延加工；通用设备制造的原材料投入中26.1%来自本行业，23.72%来自于金属冶炼和压延加工品，对电气机械和器材、电子通信设备、金属制品和化学产品的依赖度均在4.5%及以上；专用设备的原材料投入中有21.17%来自金属冶炼和压延加工，13.56%来自通用设备，对化学制品、金属制品、电子通信设备的需求均占5%以上。

从产业关联来看，装备制造业产业链条很长，横跨三大产业，且产业内和产业间的关联度均较大，对国民经济发展至关重要。金属制品的产品分配到建筑业的比重达22.76%，公共服务业达7.9%，其余部分主要流向制造业；专用设备制造对农林牧渔产品和服务的支持度为5.33%；交通运输设备的中间产品有66.78%流向产业内部，19.1%流向第三产业；电子通信设备制造有66.91%的中间产品流向产业内部；仪器仪表及文化办公机械设备的中间产品22.48%流向了电力、热力的生产和供应业，13.69%用于支持科学研究和技术服务。

5.我国装备制造业对外开放程度不断提高

近年来我国装备制造企业发展迅速，对外投资合作力度加大。一是国家层面不断扩大对外开放和外资合作。如《外商投资产业指导目录》不断得到修订，外商直接投资逐步放宽，轨道交通设备制造、摩托车制造等领域外资准入限制已取消。国务院通过的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，鼓励外商投资制造业。二是各地加大对装备制造业的对外开放程度。如广东省举办中美机器人产业合作交流活动、组织企业赴欧美日韩等地举办先进装备制造业对接交流活动，实地考察韩国、日本、中国台湾等国家和地区行业领头企业等；辽宁组织中德制造业合作论坛，山东装备制造业外企投资大幅增加，天津以中欧先进制造业产业园为载体进行招商引资，吸引装备制造企业落户等[4]。

从对外直接投资来看，装备制造业对外投资额度迅猛增长，投资地区主要集中于美国、德国、意大利等装备制造强国，前三大投资行业分别为仪器仪表及文化、办公用机械制造业，汽车制造业，轴承、齿轮传动和驱动部件的制造业。据商务部统计数据，我国装备制造业对外直接投资额在2016年达178.60亿美元，同比增长150.00%，占同期总投资额的10.50%；境外并购案例中，美国、德国和意大利分别有24起、10起和9起，占全部投资案例的49.43%。

三、我国装备制造主要问题及其原因探究

改革开放以来，我国装备制造业取得了令人瞩目的成就，已经成为名副其实的装备制造业大国。但随着经济发展水平的提高，我国曾经的一些要素成本优势不再存在，制约我国装备制造业的发展的一系列问题逐渐显现。如以往的“质优价廉”已成为阻碍我国装备制造提质增效的重要因素，产品和人才都出现了高端“供给不足”与中低端“产能过剩”的现象，装备产品与市场规模扩张迅猛但核心技术与关键零部件仍被外资把控等。接下来从产品质量、产业发展、劳动力市场匹配和研发生产、服务型装备制造意识与能力五个方面进行详细探究。

1.以往的“物美价廉”成为提质增效的绊脚石

依靠以往的“物美价廉”优势，我国装备制造业取得较快发展。但也正因为“模仿、廉价、低端”的标签，我国装备制造产品很难卖上价格。如我国的热泵比欧美发达国家价格低30%左右。过去我国被认为是低成本制造大国，但2004年以来我国劳动力成本优势大幅下降，相比美国的制造业成本从14%下降到4%，飞涨的劳动力和能源成本削弱了我国制造的竞争力。近10年来，我国装备制造企业进入世界品牌500强的屈指可数。而且存在一些缺乏质量诚信的装备制造业企业通过降低标准偷工减料等方法降低成本，有些行为甚至成为“潜规则”，假冒高端装备制造品牌现象屡禁不止。产品质量基础薄弱、质量竞争力不强和信誉不高的问题，严重阻碍我国装备制造业的发展。

这主要是因为我国以往重数量轻质量，很多行业缺乏相关的质量标准和检测方法，对产品质量控制和技术评价不够重视，质量监管体系也不健全，使其产品面临非常突出的质量可靠性问题。根据《金融时报》报道，2011年海关当局查获的13亿欧元的假冒伪劣产品中，来自我国大陆地区的产品占了73%。电子制造产品领域，低质元器件外观重新打磨后涂上其他知名的器件标识，劣质手机电池爆炸伤人事件时有发生。另一方面，由于标准体系整体水平较为落后且更新缓慢，国际话语权不强，质量竞争力不高。美欧日制造产品平均合格率达到了4.5西格玛(指合格率99.99932%)，而我国仅为2.5西格玛(指合格率98.76%)[5]。据统计，我国主导制定的国际标准占比不到0.5%，“标龄”高出德国、美国、英国、日本等发达装备制造国家一倍以上[6]。汽车、数控机床、工程机械、农用机械、特种设备等重要产品的设备稳定性、可靠性和使用效率均较低；基础零部件、消费电子等产品的可靠性不高、使用寿命短。

2.低水平重复建设导致产能过剩和无序竞争

我国装备制造业企业数量众多，但存在低端过剩和低水平重复建设的问题。“小而不精、大而不强”是装备制造多数行业的现状，部分行业出现产能过剩和恶性竞争。如传统行业中的中小型普通机床、船舶、集装箱、普通阀门轴承等出现产能过剩。国产农业机械产品中90%以上为中低端产品，如附加价值和技术含量较低的小型拖拉机、三轮农用车、单缸柴油机等，而对于大部分附加值和技术含量高的大型农业机械产品，我国大多不能自主生产，部分能生产的产品存在企业生产效率不高、而且供不应求的特点[7]。风力发电设备、大型盾构机、大型压力机和一些关键重大设备已经出现重复建设带来的大量过剩和无序竞争问题。如钢铁行业大多都有机械制造公司，一些铁路建设企业也倾向建设盾构机制造厂，这种低水平重复建设现象不断发生。

这与我国装备制造的发展阶段和以往的产业政策重点推向规模扩张有关。例如机械工业近年来表现不佳，并不是需求不旺，也不是产能过剩，而是低端过剩。由于产业基础、发展阶段和竞争环境等方面的差异，对装备制造产业的细分行业应该区别对待。简单来看，普通机床、港口机械、船舶、集装箱等行业的技术标准和国产化程度已经较高，占据较大国内外市场份额，甚至机床等行业已经出现产能过剩，利润空间非常小，这类处于成熟期的细分行业应谨慎推进；工程机械、农业机械、矿山机械、轨道交通等快速发展的细分行业，市场空间广阔，发展前景良好，国内也有一定的产业基础，技术升级潜力大，利润空间相对较高，应重点改善营商环境，鼓励竞争，鼓励企业研发和生产中高端产品；处于发展早期的细分行业包括海洋工程、智能装备、中高端数控机床、航空航天等行业，这些行业处于产业链核心部位和价值链高端，有一定的行业壁垒，尚处于产业发展导入期，研发投入要求较高，应给予较多资金和研发支持。

另外，由于各地当前均大力推行装备制造业发展，笼统的给予一系列优惠政策，导致部分装备制造重复建设，可能引发产能过剩和无序竞争等问题。相关产业发展规划出台后，特大城市和偏远小镇纷纷上马相关项目，建设类似的产业园，这种做法很可能导致重复建设和产能过剩等问题。还有些项目严重依赖于国家和地方发展战略，一旦国内需求饱和或发展计划调整，装备制造企业将面临产品调整的重大问题。如2011年受日本福岛核事故影响，国家停批核电项目，核电装备制造产能大量排空、效益下滑；近年来受环境保护等战略驱动，国家新建批火电项目减少，火力发电设备需求量大幅减少，产能出现大量过剩；国内轨道交通建设，未来市场一旦饱和，对轨道交通相关设备的市场需求也将大幅减少。

3.人力资本供给与需求不匹配导致结构性失衡

人力资本是推动科技进步与技术创新的重要载体和动力源泉，装备制造业的创新能力归根到底是人的创新能力，但我国装备制造业出现人力资本结构性过剩和短缺并存的现象。教育部、人社部与工信部发布的《制造业人才发展规划指南》预测，到2020年我国高档数控机床和机器人领域人才缺口将达到300万，到2025年将扩大至450万。与此同时，装备制造企业普遍反映人才招聘困难。

我们认为主要存在两方面原因，一是由于装备制造业快速发展，高技能人才缺口巨大。随着技术进步和产业转型升级，装备制造业与新的技术技能、工艺方法、新业态不断融合发展，对技术人员的职业技能要求进一步提高，高技能人才需求增加。另一方面，一些企业招来少数高技能人才，但由于人力资源管理战略定位和应对措施不积极、以及高技能人才投身一线岗位意愿低等问题，导致人才流失风险增加，进一步增加装备制造业发展难度。年轻人认为制造业“傻大笨粗，黑累脏差”，“宁可穿西装跑销售，不进车间当工人”。二是产业技能摩擦导致劳动力供给与需求不匹配。装备制造业的人才培养与实际需求存在脱节问，传统产业开始呈现低端劳动力过剩，同时大批量职教学生不能与企业成功对接。高校与职业院校的教育方法与课程设置相对滞后，无法满足“工业4.0”时代对实用型人才的需求。职业教育水平未跟上装备制造业的整体发展速度，很多职教学生进入工厂后不能很快进入工作状态，企业需要进行二次培训。如何使培养出的学生跟上行业整体发展，满足行业企业的人才需求，需要探索多元化校企合作模式。

4.轻研发尤其是基础领域研究导致高端供给不足

我国装备制造的创新能力较低，高端供给不足，核心技术和关键零部件受制于人。机械工业信息研究院的研究表明，我国装备制造业创新能力指数仅为美国的1/4、德国的1/2左右。全社会固定资产投资中设备投资的2/3依赖于进口，装备制造主要产品的技术来源一半以上依靠从国外引进，高端设备关键零部件中高档数控机床70-80%依赖进口，配套数控系统90%依赖于进口。

表面上看是因为我国装备制造业产业发展水平不足，大型跨国公司和知名企业缺乏、龙头企业数量少。本质上是因为我国发展阶段发生变化，对研发尤其是基础领域的重视和支持不够。虽然我国装备制造业研发经费支出总额近年来有所提高，但占比仍然较低。如2014年，我国基础性研究支出占内部支出的比重仅为4.41%，远低于西方发达国家15%-25%的水平[8]。专用设备制造业和仪器仪表制造业的基础性研究支出占内部支出比重，更是分别仅有2.82%～2.16[6]71。装备制造从业人员中，研发人员占比仅为2.8%，而发达国家这一比重为5%[9]。国内的产品跟不上主机发展的要求，基础制造领域成为制约我国重大装备和高端装备发展的重要因素。如高铁装备是我国的优势产业，但其所需的轴承、制动系统、轮毂、高强度螺栓等核心零部件仍有80%以上依赖进口[10]。基础领域的突破是装备制造业转型升级的重要方向，未来应在技术攻关、企业培育和人才培养等方面加强对基础领域研究的支持。

从企业层面看，出于对短期利润的追求，企业重引进轻研发、重使用轻研制、重模仿轻创新。前几十年我国拥有廉价的劳动力优势和成本优势，众多企业从事贴牌生产或低端产品制造即可获得利润。根据相关统计，世界装备制造业中90%的知名商标所有权属于发达国家，我国出口商品中90%以上是贴牌生产。2004年以来，随着劳动力和要素成本上升，我国劳动密集型产业逐渐失去竞争优势，未来装备制造企业的发展重在创新能力和中高端市场的占领。应鼓励企业强化对基础领域的研发、试验、鼓励企业向系统集成、创新设计环节转移，打造具有竞争力和影响力的我国装备制造品牌。

最后，我国装备制造企业在消化吸收技术上的重视程度尚需提高。2014年，我国装备制造业规模以上企业在引进技术、消化吸收、购买国内技术和技术改造上的经费支出比例仅为73∶4∶5∶18。其中在消化吸收技术上的经费支出比例最低，仅为4%。我国装备制造业大多尚处于追赶阶段，学习模仿发达国家先进技术隐含着巨大的后发优势。但我国装备制造企业消化吸收动力不足，原因在于，核心技术攻关难度较大，短期难以将其转化为自己的产品，而且专利保护机制不完善，花费大量时间精力攻克难关后，比较容易被其他企业剽窃。

5.向服务型制造转型的意识与能力尚需提高

随着信息技术的发展和消费需求的变化，传统装备制造逐渐向提供更丰富的产品和服务延伸，制造业产品总价值中服务业部分增加值越来越多，服务环节在装备制造业中的作用越来越大，装备制造业的投入和产出服务化成为制造业服务化重要的发展方向[11]。传统的单纯提供产品供应的方式已经不能满足市场的需求，向客户提供成套设备、安装工程、设备维修和售后服务成为新的需求方向，农机装备等装备制造已在金融互助、装备租赁等相关领域逐渐衍生出新的服务模式。

与此同时，国外的服务型制造运用已经很广泛。2010年，德勤公司曾在《基于全球服务业和零件管理调研》中访问80家全球领先制造业公司，调查结果显示其服务收入占总销售收入的平均值为26%，服务净利润贡献率平均值达到46%[12]。比如，德国凯撒空压机售卖相关压缩空气服务包，客户只需购买服务包，即可享受所有安装和维护所有的设备、部件及优惠系统的服务；英国著名的航空发动机公司罗尔斯·罗伊斯(又称劳斯劳斯)针对其航空发动机产品推出了total care包修服务，按飞行小时收费，确保航空公司的飞行可靠性和在翼飞行时间[13]。

但我国装备制造企业向服务型制造转型的意识尚未普及。沿海发达地区装备制造企业开展服务型制造的意愿和计划较强，一些企业已将研发设计和整体解决方案作为重要业务。如部分工程机械企业除了提供基本的产品和售后服务，还提供融资支持、产品租赁、工程信息咨询与整体施工方案的设计、设备的翻新与改造等；一些电气设备企业从单纯的售卖能源设备，扩展至合同能源管理，为数字化电厂提供全面解决方案等。然而，中西部地区的装备制造企业则大多受限于发展阶段和基础条件，还普遍禁锢于传统的生产模式，重视生产轻视服务，重视经营而轻个性化定制。

此外，我国服务型装备制造企业能力和发展水平有待提高，服务型装备制造利润贡献率还比较低。据《2014年中国装备制造业服务创新调查》，94%的企业服务收入占比低于20%，同比全球制造业平均服务收入占比为26%。从净利润来看，81%的被调查企业服务净利润率贡献不足10%，其余企业则在10%～20%徘徊。当然，这与我国当前装备制造业服务创新体系不完善也有关系，装备制造技术创新服务资源比较分散，服务业机构不足，当前尚且缺乏在融资、质量检测、培训服务、国际合作等方面的服务。

四、因势利导作用如何发挥？

近年来，我国为推动装备制造业发展，出台了大量政策文件和规章制度，其中影响较大的有2015年出台的《中国制造2025》和2016年出台的《国家“十三五”规划纲要》。《中国制造2025》明确的十大重点产业领域中，有七个半是装备制造类。《国家“十三五”规划纲要》提出，全面提升工业基础能力，实施工业强基工程，实施高端装备创新发展工程，明显提升自主设计水平和系统集成能力。

由于装备制造业是资本密集、技术密集、风险密集的产业，政府的因势利导作用对装备制造业的发展至关重要。在我国经济发展进入新常态后，如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动装备制造产业向中高端转型升级，实现可持续的增长？从国外发达国家装备制造业发展的经验以及新结构的视角下我国装备制造业应如何发挥因势利导作用两方面进行阐释。

1.国外发达国家装备制造业发展经验总结

“成功的国家总是能够及时地、熟练地调整它们政策的焦点以适应变化了的环境”[14]。发达国家在不同时期均不同程度地采取过不同方式的产业政策，且起到了重要作用。比如，日本以产业政策为导向，通过财税政策和产业发展规划促进装备制造产业发展；美国则注重技术创新，以发达的市场经济体制和贸易政策为支撑，通过资金、财税和贸易等相关政策的辅助支持，促进装备制造产业发展；德国是名副其实的装备制造强国，以质量可靠、精细程度高而著称，在发展过程中采取了一系列促进措施。日本、美国和德国的装备制造业变迁及转型升级经验表明，不同国家在不同的技术背景、国际环境和人力资源等方面存在差异，即使是要实现同一个目标，不同的国家也有很多种不同的政策工具可以使用。下面我们详细论述这三种发展模式的发展经验及其对我国装备制造发展的启示。

(1)高度重视产品性能和质量控制

发达国家制造业的发展都经历了从模仿到创新的过程，初期阶段重在功能需求，随着本国逐渐掌握相关技术，逐步推出重视产品性能和质量控制的相关措施。如德国在二战后全力促进机床工业的发展，采取了制定机床精度标准，鼓励传统技术与现代电子技术结合，鼓励企业更新产品结构等措施。日本在20世纪50年代推行 “逆向工程”，将美、德等国竞争对手的产品买来进行拆解，不断提高模仿产品的质量和功能，掌握先进技术并不断创新，从而走上了日本制造崛起之路。日本企业非常重视产品质量，在新产品正式销售之前会做多次测试、评价，不断对产品加以改进，使其达到标准要求并进行规范化生产。因此，“日本制造”一直凭借其优越的产品性能和可靠的产品质量享誉全球，其产品可以畅销全世界。

(2)走全球化和本土化相结合的道路

德国装备制造业的发展除了本国市场的需求发展和一战、二战对装备制造的推动，还不断开辟本土以外的市场需求。德国纺织机械的出口50多年来一直居于全球首位。2011年其纺织机械出口额为37.67亿欧元，出口份额占全球市场的23%。作为世界纺织技术的主要输出国，德国机械出口一度占到其年产量的90%。随着经济全球化和国际分工深化，德国纺织机械的出口重心也不断发生改变，从20世纪主要向欧美国家出口，转换到21世纪来不断向亚太地区转移，在我国、印度、巴基斯坦等国设立生产基地、销售网络和服务机构。

(3)高度重视人力资本的培养和积累

德国工程技术及其人员素质在全球名列前茅，这与德国高等教育中的专业分布以及企业培训体制和经验传递紧密相关。企业新入员工必须要经过严格培训，且合格后才可上岗，为产品质量提供了保证。日本采取基础教育和企业培训相结合的形式，新人进入公司后先进行一段时期的轮岗，再根据个人的能力和意愿进行人力资源的优化配置。当前许多国家的企业纷纷模仿的用“管理培训生”将毕业生招入企业，轮岗后再确定具体岗位就来源于此。美国则高度重视人才的培养和吸引，把争夺世界各国优秀人才作为一项国家战略，通过不断打造优越的环境，不断修订移民法和绿卡政策等方式来吸引和留住优秀人才。

(4)支持科学研究和自主创新，保护知识产权

美国政府通过美国联邦机构和发展计划增加对基础研究的投资，通过“美国国家科学基金会”资助最有可能解决技术瓶颈的项目，对企业研发和技术改造给予税收抵免等优惠，鼓励研究型大学与企业联合研发和实验，设立国家技术奖等。德国也高度重视先进技术的研发，支持鼓励研发创新活动，其机床企业年销售额的6%用于研发，制造企业拥有的专利数量多年来居于全球前列。此外，随着本国技术水平的提高和装备制造业的发展，发达国家都不断加强和完善对企业研发成果的保护。日本于20世纪70年代至90年代末的自主创新和自主专利时期就重视支持产权法与国际接轨及时制定、修改和完善国内知识产权立法，并于21世纪初推出“知识产权立国”的发展战略，制订和实施了《知识产权战略大纲》《知识产权基本法》《高等知识产权法院设置法》等一系列法律法规。

2.新结构经济学给出的思路

根据新结构经济学理论，经济发展是一个动态的结构变迁过程，需要依靠“有效的市场”来形成能够反映要素禀赋稀缺程度的价格体系，以诱导企业按比较优势来选择产业、技术从而形成竞争优势；还要有“有为的政府”来解决结构变迁过程中必然出现的外部性问题和软硬基础设施完善的协调问题，一个国家只有同时用好市场和政府这两只手才能实现快速、包容、可持续的增长[15]。

产业政策是政府发挥有为作用时的有效工具[16]。由于不管发达国家还是发展我国家，资源总是有限的，不能对所有的技术创新和产业升级都提供帮助，只能策略性地使用有限的资源，优先帮助能对经济发展可能贡献最大的产业。这种有选择性地使用资源帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题措施就是产业政策。但产业政策并不再特指五六十年代日本以干预市场为特征的“选择性产业政策”。

我国若想成为装备制造强国，首先，要确定装备制造产业符合发展要求，拥有广阔的市场前景且不断向好发展；其次，要具备拥有自主知识产权和核心技术的现代装备，形成一定的国际影响力；第三，要建立达到国际化先进水平的一流技术创新平台，组建国际一流的科研创新和科技人才队伍。

(1)以因势利导型产业政策推动我国装备制造业的转型升级

产业政策应该顺势而为，不应逆水行舟。应在符合各地要素禀赋结构的基础上，给予相应的因势利导政策。政府不能选择优胜者，这件事情应交由市场来做[17]，但政府应该提供企业发展所需的各种软硬基础设施，并为先行者提供激励。市场是资源配置的基本机制，但政府必须提供具有外部性的公共产品。推行因势利导型产业政策，提供产业发展所需的各种软硬基础设施，保护竞争，而不是保护特定的竞争者。鼓励竞争，扶持装备制造产业，而非某些特定的装备制造企业，补贴对装备制造产业发展重要的创新环节，让所有做得好的企业都有机会获得。

核心任务：一是利用我国现有的要素禀赋优势，因势利导地引导相关产业发展；二是按照我国装备制造产业升级的要求，着力补足该产业发展所需的要素禀赋短板。在当前阶段，有为政府的主要举措应集中在补足要素短板，提升要素禀赋结构，完善相关软硬基础设施。Ann Harrison(2017)的研究认为，在竞争型部门中实施产业政策，或者促进产业部门的竞争，有助于促进更多的企业创新和经济增长；而且相对于大企业，针对中小企业实施产业政策，产生的创新效果更大[18]。国务院发展研究中心的研究认为，应逐步淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩，以增强其产业的竞争力，反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则来支持产业的健康发展。提供信息、建立市场秩序、构建利于创新技术扩散的创新网络、建立多层次的产业人才培养体制等，增强市场竞争功能和完善市场功能的内容，应成为新的产业政策的主要特征。

(2)加强海外技术引进和自主技术创新

我国的高端装备制造业当前仍属于追赶型产业，现有产业的技术和附加值水平比发达国家同类产业低，可以支持相关企业到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。当企业所投资的产业和使用的技术遵循一国比较优势时，要素升本最低，企业具有自生能力[17]。发达国家自2008年的国际金融危机以来，经济增长乏力，许多拥有先进技术的企业经营状况不是很好，是并购的好机会。若没有合适的并购机会，地方政府可以提供方便，支持所在地企业像华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。

产业政策不能单纯强调功能性产业政策，也要有一些引导作用，但须指引到基础研究上，开发类的工作企业自然会去做。对发达国家和发展中国家的经济发展，产业政策之所以需要，是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身难以克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。“市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归”，政府要积极提供装备制造业发展所需的基础设施，建立多层次的产业人才培养体制，完善装备制造业的市场制度与市场环境。

(3)完善装备制造业的上下游产业链

产业集聚是促进制造业发展和区域经济的重要方式。各地政府可以筛选我国大量从发达国家进口的高端制造业产品，根据各地的比较优势，创造这些产业所需的基础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品制造企业吸引到我国设厂生产。我国的GDP规模约占全球14%，每年增长6.5个百分点就意味着对世界贡献1个百分点的增长。现在世界每年的经济增长约为3个百分点，也即我国对全球市场容量扩张的贡献率可达30%。若能为这些高端制造企业提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外的高端装备制造企业应该有很高的积极性到国内设厂，以满足我国不断扩大的需求，并以我国为基地生产供应世界各地的市场[19]。

五、政策建议

总的来说，我国装备制造业尚处于追赶国际前沿和先进水平的阶段，少部分产品处于领先阶段。为发展壮大我国装备制造业，应结合我国的要素禀赋条件，采取因势利导方式促进我国装备制造业发展。培育我国装备制造产业新优势的总体思路是，提质增效、推动全球化和本土化协作发展、匹配劳动力市场、打造核心技术及知名品牌、大力发展服务型装备制造，从而提高我国装备制造业的生产力、利润率和竞争力。

具体来说，一是健全装备制造业标准质量体系，打造质量强国；二是开启装备制造新业态，推动国际产能合作；三是提高装备制造业人才与市场的匹配效率，创造有利于人力资本积累的政策环境；四是着力打造核心技术和加强知识产权保护，将我国建设成装备制造强国；五是大力发展服务型装备制造，促进装备制造与其他产业融合发展。

1.健全质量标准体系，推动装备制造质量强国建设

当前我国装备制造已到从数量扩张转向质量提升演化的阶段，应注重装备制造产品质量对于产业发展的重要性，发挥政府在树立法治理念、完善质量标准体系建设和提高质量监督方面的作用，培育和完善质量检测市场，实现我国“装备制造”到“装备质造”的转变。

树立“质量就是生命，质量就是效益”的理念，加快装备制造质量法规体系的建设。从而解决我国装备制造产品质量不够、质量竞争力不强和信誉不高的问题。具体来讲，应倡导“重视品质、追求卓越”的工匠精神，加快研究和制定装备制造产品质量、安全、担保、责任等方面的法律法规，加强执法体系建设，健全地方政府和相关部门质量法治监管机制。加快建立和推行装备制造企业质量管理体系，推行首席质量官、重大质量事故报告、缺陷产品召回等制度等。还应强化装备制造企业质量主体责任，推进装备制造企业健全质量管理体系，以及加强质量检测市场的培育和完善。鼓励企业参与和开展国际质量大会，了解国际标准并积极参与相关标准和规则的制定，促进我国装备制造产品质量标准、计量标准和认证许可体系与国际接轨。此外，注重对质量管理方面高端人才的培养，鼓励科研院所、高等院校和相关企业行业协会开展国际合作与交流。

2.发展装备制造新业态，推动全球化和本土化协作发展

推动我国装备制造逐步向高端转移，开启装备制造新业态，促进产业新旧动能转换。随着互联网+、人工智能和物联网等新业态的发展，装备制造业的产业结构和组织结构正在改变，装备制造业与新产业的融合发展和集成创新将愈加普遍与广泛。传统企业转型升级和高端装备制造行业发展，都离不开装备制造业的发展，如智能装备制造、工业机器人、高端数控机床新型传感器等。应鼓励企业使用新技术、发展新业态，支持装备制造向智能化、绿色化、高端化方向发展，鼓励企业探索行业发展新趋势、新技术和新业态，在传统产业的动能转换上摸索出新模式。可对标德国、日本、法国等为代表的制造强国及其重点城市，顺应装备制造业自动化、智能化、精密化的趋势，推动装备制造向数字化、智能化、绿色化方向发展，积极招商引资包括汽车零部件、电子芯片等高附加值产业环节的知名企业。鼓励装备制造企业由生产制造向研发设计和营销服务转变，提升“微笑曲线”两端的价值，促使装备制造产品向产业链高端转移。

以战略眼光瞄准全国和全球两大市场，积极推动装备制造国际产能合作。有些细分行业国内出现产能过剩，但国际市场仍有大量需求，要抓住国家“一带一路”建设机遇，借力国际产能合作，将内需转为外销，推动有条件的企业开拓海外市场，扩大国外市场份额。如高铁相关装备、农机装备等在“一带一路”沿线和非洲国家具有充足的市场。也可通过建立公共服务平台，鼓励装备制造行业协会积极作为，为企业提供信息咨询、法律顾问、人才引进、政策落实、成果转化、投融资、申报科技计划等服务，实现政府、高校院所、金融机构和企业间信息的无缝对接，解决市场方向不明朗和信息不畅等带来的装备制造业重复建设和恶性竞争等问题。如建设装备制造业国际信息平台，即时了解全球消费者的需求变化；搭建装备制造国际技术交流平台，增强国内产品的国际认知度等。

与此同时，随着企业规模扩张和对外直接投资、并购等“走出去”步伐加快，管理和经营风险增大。一方面，企业规模扩大，新增业务、新增子公司等对经营管理能力提出新的要求；另一方面，大批量企业上市或涉及海外并购及相关技术使用，面临着国际贸易政策变动带来的风险，以及如何尽快适应和熟悉相关法律法规、商业和文化环境、以及与境外经营团队沟通配合等问题[20]。政府可以在法律、法规等方面给予支持，帮助企业规避相关的政治风险、文化风险和法律风险。

3.促进产学研用结合，提高劳动力市场匹配效率

鼓励装备制造企业将基础研究与开发设计结合起来，促进生产、学习、研究和应用相结合，加强装备制造业人才的培养。装备制造业是资本密集、技术密集的行业，装备制造业创新能力归根到底是人的创新能力。一方面，应着力培养和引进先进装备制造企业的高水平人才。通过奖励、补贴等优惠政策进行引导，鼓励企业引进、培养先进装备制造业科研人才，支持技能人才培训网络平台、人才培训示范基地建设。国内职业教育经过多年发展，已经开发出一些成熟的校企合作模式，如订单式培养等，可继续探索解决技能培养与生产任务之间的矛盾。另一方面，应鼓励装备制造企业与用户建立协同合作机制，鼓励研发人员通过干中研进行创新。装备制造业的技术是一种实践性较强的技术，许多创新是用户在使用过程中问题的发现和解决。比如机床最初是由一些纺织机械和器械制造商发明的，石油提炼领域的众多创新是用户公司开发的，科学仪器领域80%的创新是来自用户等。创造良好的技术和产业平台，鼓励企业重视产业链上下游产品和技术创新，鼓励企业从简单模仿到自主创新，鼓励企业在干中研，从各个细分领域提高自主发展能力和国际竞争力。

为解决装备制造劳动力市场结构性失衡问题，除提高研发支持，还应加强装备制造相关的职业教育，引导劳动力向制造业方向发展。可依托国家重点科研院所、职业技术学院等科研平台和高等院校，加强与深圳等发达地区的人才交流，鼓励开展职业教育，与德国、英国、日本等国家和地区开展合作办学，学习德国双元制和英国学徒制等。鼓励装备制造业上下游企业广泛合作、联合研发，完善产学研用合作的技术创新和技术实验验证、标准及知识产权保护体系，强化企业在自主创新中的主体地位。引导家庭和个人对人力资本进行投资；加大对教育和培训的公共投入，加大供给。完善劳动力市场，促进信息沟通，促使价格信号发挥作用，提高劳动力市场匹配效率，使劳动力资源在装备制造业市场也得到有效配置。

4.打造核心技术和知名品牌，加强知识产权保护

引导装备制造业基础领域的研究，为先行者提供激励。应加强对基础领域的研发支持，鼓励企业在基础零部件等领域进行研发，加强自主技术的创新。如机械传动领域的基础零部件、基础材料，工程机械领域大型挖掘机的液压阀、柱塞泵、液压控制，汽车发动机领域的燃油喷射、燃烧控制、电子控制等。解决当前我国装备制造业增加值率较低，高端产业供给不足，核心零部件受制于人，创新发展潜力未充分发挥，与国外发达国家还存在一定的技术差距的问题。

可甄别出当地使用较多但当前还在进口的装备制造产品或关键零部件，通过招商引资吸引或当地培育两种方式来发展相应产品对应的产业。如可鼓励企业积极去海外并购相应装备制造企业，或去德国、日本、法国等装备制造强强国设立研发中心(如智能机器人、3D打印等)和品牌运营中心，进而提升品牌、研发和运营等能力。

可通过海外技术引进、构建协作平台等方式吸收先进技术。政府可帮助企业克服并购、设立研发中心或购买专利等方式，消化吸收先进技术解决相关瓶颈与障碍，并为企业提供知识产权保护等方面的支持。鼓励企业上下游联动升级，大企业通过互联网与制造业深度融合实现转型升级，中小企业可以共同出资、联合攻关，利用产业集群的优势，引导共性技术、自主研发创新设备通过联盟的平台快速扩散[21]。鼓励企业创新，支持建设公共研发平台和中小企业创新服务平台。企业应成为投资研发、成果应用、集成创新的主体。遵循装备制造业配套企业多的规律，促进装备制造业及其配套产业深化分工、密切合作，鼓励企业以资产为纽带强强联合，共同打造区域或行业的知名品牌。

5.大力发展服务型装备制造，促进产业融合发展

从“重生产、轻服务”的传统生产型制造向服务型制造转型是装备制造业未来发展的大方向。应做好服务型装备制造发展的“软件”和“硬件”保障，完善有利于服务型制造发展的政策体系，促进企业从传统的“制造+服务”模式向“产品+服务”的服务型制造模式转变，鼓励企业向价值链高端延伸和提升，提高服务要素在装备制造业投入和产出中的比重，提高装备制造业服务化水平。

装备制造业服务化包括装备制造过程、制造产品、制造产业的服务化。从价值链来看，以往增加值主要集中在生产制造环节，以后则将主要来自研发设计、售后服务、解决方案等由高级服务才能创造的环节。因此，可鼓励企业在个性化定制、线上线下O2O服务平台、产业链网络化协同制造等方向创新发展，从以制造为中心向以用户为中心、以服务为中心转型，形成装备制造业和服务业的融合。

可积极协调社会组织、研究机构和装备制造业企业向协同化方向发展，推动建立重点领域服务型装备制造产业联盟，充分发挥龙头企业带动作用和联盟内企业分工协作、资源共享、优势互补的作用。打破服务业行业垄断，完善中小企业公共服务体系建设，促进相关服务机构之间加强合作，鼓励装备制造企业各类创新设计理论与方法的研究、工具软件等共性技术的研究、与互联网等新业态的融合发展研究等，提升装备制造业的创新设计发展水平。如三一重工已经在设备上增加通信功能，可提供远程故障诊断等信息服务，还可基于工业大数据实现故障预警，实现从产品供应向远程运维服务的转变等。