以马克思主义哲学指引中国改革开放40年的财政改革*

李成威

(中国财政科学研究院，北京 100142)

到2018年，中国的改革开放已经走过了四十年。财政是国家治理的基础与重要支柱，既是改革的对象，也是改革的保障，国家治理的任何“破”与“立”都与财政改革息息相关。可以说，改革开放走多远，财政改革就走多远，四十年改革开放风雨征程中留下了一幅幅精彩的财政改革历史画卷。总结四十年中国的财政改革，不断取得成功的重要原因是坚持以马克思哲学重要观点为指引，遵循马克思主义“实事求是”的思想路线，结合中国文化基因和国情特点，坚持在实践中探索。

一、马克思主义科学实践观与风险社会的财政改革

实践观点是马克思主义哲学首要的和基本的观点。在马克思主义哲学中，实践的意义和作用是多方面的：在世界观中，马克思主义哲学确认实践是自在世界与人类世界分化和统一的基础，是人类世界得以存在和发展的基础；在认识论中，马克思主义哲学确认实践是认识发生的基础，是认识的来源、动力和认识真理性的标准；在历史观中，确认社会生活在本质上是实践的，历史不过是人的实践活动在实践中的展开[1]。

1．风险社会的财政改革要有新的科学理性：风险理性

从发展的阶段来看，人类社会已经进入风险社会，其特征是高度不确定性。在风险社会，经济风险、社会风险、债务风险和金融风险等公共风险相互交织、叠加放大，若处理不好会引发严重的危机。中国的财政改革之所以取得成功和丰硕成果，主要在于注重既化解各种内生的公共风险，又防止在改革过程中出现的各种公共风险。

财政具有整体性、全局性和战略性，不断防范和化解全社会内生的公共风险、服务于更好更快的发展，是财政改革的重要目标。但改革本身也会产生风险。任何改革实际上都是利益关系和风险分配的调整，改革通过利益关系和风险分配的调整影响个人、组织乃至整个社会的行为。这种改革带来的对行为的影响并不一定按照预先设计好的路径产生，甚至在绝大多数情况下很大程度上与设计好的路径大相径庭。也就是说改革本身在很大程度是具有不确定性的。在这种情况下，过分强调依靠文本制度构建的改革模式很难取得成功，而基于风险理性的行为主义改革模式则具有很大的优势。

以往我们谈到的理性，往往指传统科学理性。传统科学理性是基于确定性的逻辑，有着既定的路线和规律可以遵循。在20世纪前，由牛顿创立，拉普拉斯等进一步开拓的经典力学被认为是整个自然科学的基础，自然科学的规律最终会归纳到力学定律中几乎成为共识。从认识论上看，经典力学将各种现象描述为一个复杂的钟表机构，拥有对过去和未来的完整、客观的描述。但是现实却总是有“剧本”以外的“黑天鹅”事件发生。量子力学中不确定性原理，非线性动力学的混沌概念，混沌学科的奇异吸引子等证据，表明世界本质上是不确定性的[2]。

在不确定性的前提下，传统科学理性是存在局限的，而新的科学理性——风险理性则显示出强大的生命力。马克思指出“如果‘偶然性’不起任何作用的话，那么世界历史就会有非常神秘的性质。这些偶然性本身自然纳入总的发展过程中，并且为其他偶然性所补偿”[3]。人类社会在与不确定性和公共风险竞赛过程中，需要不断提升自身应对和防御不确定性和公共风险的风险理性水平，不断注入确定性，主要表现为知识的进步、技术的提升以及公共创新能力和公共风险意识的提高，在此基础上优化各种隐性和显性的制度措施。僵化的制度难以应对随时改变的不确定性。只有善于学习、知行合一，才能提高应对不确定性的公共风险理性水平。从历史的角度来观察，我们只能从“可见”的公共制度“化石”(政治架构、文化传承、价值观念等)来了解当时曾经发生了什么样的公共风险[4]。

2.基于风险理性的财政改革要求必须以马克思主义科学实践观为指引

风险社会的财政改革要以内外相结合来推进。靠外在的力量，实际上是机械唯物主义的观点，即一切靠制度去规范和约束。但如果不认可这套制度，就会变形、隐匿，就会把这种行为方式加以转换，从公开变成地下。这不仅解决不了问题，还会产生新的公共风险。马克思主义实践观就是强调内与外结合的，这就是一个国家既强调法治又强调人治的原因。行为动机既有内在的因素也有外在的因素，是一个复合体。中国的传统文化恰恰是讲天人合一、内外综合和知行合一。所以，马克思主义科学实践观，与中国的传统文化也是契合的。实际上，马克思主义科学实践观并不排除制度设计，马克思主义科学实践观指引下的制度是一种良性的、务实的制度，能充分体现各个利益主体的互动、信息传递与预期等，让制度变得更加可靠，增强各方对制度的遵从度，提高制度的执行力，并通过将各种不确定性以及风险因素纳入制度设计中来减少不确定性和防范化解风险，或将不确定性转化为可以预见的风险[5]。四十年来，正是在马克思主义科学实践观指引下，我们走出了一条基于风险理性的财政改革模式，使得我们的改革不断推进，同时也推动了制度不断完善和创新。

二、从“此岸世界”到“彼岸世界”和摸着石头过河

1.“真理的彼岸世界消逝以后，历史的任务就是确立此岸世界的真理”

中国的财政改革是中国特色社会主义事业的重要组成部分，而中国特色社会主义事业是一项前无古人的创造性事业。用马克思哲学观点来看，这项事业存在一个彼岸世界，即我们追求的世界；也有一个此岸世界，即通过我们的创新来实现的世界。马克思在《<黑格尔法哲学批判>导言》中写道：“真理的彼岸世界消逝以后，历史的任务就是确立此岸世界的真理”[6]。

从哲学的角度来看，中国的财政改革要从“此岸世界”到“彼岸世界”，并无现成的模式可以借鉴，唯有通过实践来实现。用邓小平的话说，就是要“摸着石头过河”。“摸着石头过河”是和认识论密切相关的。不确定性是绝对的，确定性是相对的，在这种背景下，改革需要边摸索边前进，避免激进式改革带来的灾难性后果。与一些社会主义国家改革的失败相比，中国的改革之所以能够成功，就在于实施分步骤和增量改革，为试错留出空间，并减少旧体制的阻力。在改革之初和改革过程中，我们并没有事先设计好的、系统完整的财政改革路线图，而是基于各个时期的公共风险不断动态调整财政改革的目标与方向。从“放权让利”到“分灶吃饭”，再到“分税制”，是基于当时的客观环境与条件对财政体制进行不断的改革调整；从“减轻农民负担”到“取消农业税”到实施“农村综合改革”，再到实施“乡村振兴计划”，财政在“三农”领域的改革也是基于我国农村发展和城乡关系的历史变化不断演化和深入的。

2.“摸着石头过河”的改革路径有一个很重要的做法是先试点后推广

这在我国改革开放初期的“分灶吃饭”财政体制改革中表现得很充分。我国幅员辽阔，如何正确处理中央与地方的财政分配关系，调动地方增收节支、当家理财的积极性，始终是经济体制改革面临的主要问题之一。改革初期正处于思想上拨乱反正、工作上实现转折、国民经济百业待举的时期，各级政府要加快经济建设，普遍遇到财政资金紧张问题，希望手中有一定的财权。因此，各方要求改革财政管理体制的呼声很高。当时，一些同志认为财政管理体制集中过多，管得过死，束缚了企业和地方的积极性，不利于经济的发展，主张经济体制改革首先要扩大地方和企业的财权，财政管理体制的改革是当务之急。但调整财政体制，涉及利益分配格局的调整，在调整分配格局的时候也可能因为制度设计的问题产生系统性风险。如果在一开始就贸然出台体制调整的制度，风险就无法预期。在实践中，我们按照先试点后推开的原则，走出了一条带有行为主义色彩的改革模式。改革之初，财政部专门成立了体制改革领导小组，组织力量在江苏试行办法的基础上设计了几个方案，反复进行比较，经过研究提出，从1980年起，在全国大多数省份试行江苏式的财政管理体制，即“收支挂钩，全额分成，比例包干，三年不变”的办法；同时，在四川进行“划分收支，分级包干”财政体制的试点。当时，人们把这两种办法称为“江苏式体制”和“四川式体制”。1979年10月，确定四川省1980年先走一步，其他地区做好准备工作后再试行。1980年2月，经过充分酝酿，“划分收支，分级包干”财政管理体制正式出台[7]34。

三、从“量变”到“质变”与渐进式改革

1.渐进式改革的马克思哲学原理

渐进式改革与“摸着石头过河”都是基于马克思主义科学实践观的改革策略，但“摸着石头过河”属于认识论的范畴，而渐进式改革则属于条件论的范畴。渐进式改革是要根据客观实际的变化在一定的条件下逐步释放改革措施，是基于马克思主义量变和质变原理的改革路径。发展是量变与质变、渐进与飞跃、连续与间断的同一，推进改革要基于量变和质变的条件变化来推进，等待条件或时机成熟，或者不断创造条件来推进改革，这就是渐进式改革的马克思主义哲学原理。

2.增值税改革是渐进式改革的典型案例

渐进式改革的一个典型案例是增值税的转型改革和扩围(营改增改革)。我国的增值税是在1979年引进的，是在产品税的基础上进行试点。因此，当时虽然被称为增值税，但实际上是对产品税的一种改良，试点范围不大。1984年完成试点，并结合第二步“利改税”正式颁布《中华人民共和国增值税条例(草案)》，自1984年10月1日起试行，标志着我国正式确定实行增值税。2004年9月，增值税转型改革以东北地区8大行业试点为开端，正式拉开了序幕，2007年决定在中部地区20多个工业城市扩大推进增值税转型改革试点，2008年又扩大到受地震灾害严重的地区，并研究制定在全国范围内实施的方案。2008年11月5日国务院第34次常务会议修订通过，《中华人民共和国增值税暂行条例》自2009年1月1日起施行，并出台了《财政部国家税务总局关于全国实施增值税转型改革若干问题的通知》，标志着我国完成增值税由生产型向消费型的转型。经国务院批准，自2012年1月1日起，在上海市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点。自此开始，通过扩大试点范围、扩大行业范围等步骤，我国在税制改革上又走入营业税改征增值税的道路。到2015年底，仅剩四大行业尚未完成营业税改征增值税。2016年5月，我国在全国范围内全面推开营改增试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。但直到2017年11月，国务院总理李克强才签署《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定》，从制度层面确认实施60多年的营业税正式退出历史舞台。回首我国增值税和营业税的发展和演变历程，是依据改革条件的变化而变化的。

四、“否定之否定”与因势而变之道

1.否定之否定是基于公共风险变化的抉择

任何事物内部都包含着肯定的方面与否定的方面，二者的相互作用使事物呈现出自己发展自己的过程。辩证的否定不仅是对肯定的否定，是包含着肯定因素的否定，而且是对否定的否定，即否定之否定。“辩证法自身包含着否定的因素，并且这是它的最重要的要素”[8]。一切改革措施，必须以适合于当时当地的实际情况为准，一旦过时了就应该放弃。此一时，彼一时，此时的办法，不一定适合彼时，反过来也一样。刻舟求剑者的最大错误在于不识时务，以固定不变的眼光去看待不断变化的情况。适时变与不变应基于事物变化的情况特别是风险的变化来考虑。这一点在我国收费制度的改革中得到了充分体现。

2.对“乱”收费的否定之否定

党的十一届三中全会作出了改革开放的战略决策。在国家财政收支矛盾较为突出的情况下，一方面开始发行国债，另一方面也鼓励行政事业单位利用服务性收费进行融资。20世纪80年代初期，全国只有少量收费项目，比如，农业税附加、养路费、中小学杂费，年收费额约100亿元左右。1980年，《中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》规定：“一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入，以解决经费不足的问题”。这一规定打破了事业单位开支由财政包起来的传统模式，为减轻财政负担、增加事业发展资金开辟了一条新渠道。但也使得行政事业单位收费大大增加，主要有：养路费、隧道车辆通行费、港口费、环境保护费、排污费，以及名目繁多的管理费、注册登记费、审批费、检验费、防疫费、教育附加费等。1980年6月至1981年2月，财政部、国家经委先后发布征收国营工交企业固定资产、国拨流动资产有偿占用费的暂行办法和补充规定。1982年12月，国务院发布《国家能源交通重点建设基金征集办法》，规定国营企事业单位、机关团体、部队和地方政府的预算外资金，以及城镇集体企业交纳所得税后的利润，按10%征收。1983年9月，《财政部关于贯彻执行国务院决定提高国家能源交通重点建设基金征收比例的几个有关问题的通知》把征收比例提高到15%，把征收范围扩大到城镇小集体企业和农村社队企业(征收比例为10%)。1989年2月，财政部颁发《国家预算调节基金征集办法实施细则》[9]，范围与能源交通建设基金相同，征集比例为10%。1993年6月，国务院开始筹集三峡工程建设基金。与此同时，随着农村家庭联产责任承包制的实行和人民公社的逐步解体，为了满足县乡政府履行职能需要，满足农村公共服务需求，农村各种筹资方式也日益增加，主要有：村提留、乡统筹、摊派、收费、派购等[7]152。

从改革开放初期当时的历史条件来看，由于国家财力紧张，允许有关部门通过收费筹集资金在当时的情况下，不能说不是一种正确的选择，在当时还是发挥了一定的积极作用。但随着历史的变化，随着我国经济体制改革的不断深入和政府职能的不断转变，国家财政包揽社会事务的格局逐步打破，一部分事业发展开始引入市场机制，政府部门取得的收费收入越来越多、数额越来越大，已经对国家的财政秩序造成了一定冲击和混乱，可能会引发社会风险。行政事业性收费与财政收支关系密切，收费的大量存在，既侵蚀了税基，弱化了财政职能，也扰乱了国家正常的社会分配秩序，削弱了国家宏观调控能力。在这种背景下，1990年，党中央、国务院发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，在全国范围内开展了治理“三乱”工作。为了扭转这种局面，加强财政职能，逐步理顺政府分配秩序，改善宏观投资环境，1991年国务院决定，重新调整收费管理权限，规定收费审批权集中在中央和省两级，由财政部门会同物价部门审批。1993年，针对一些地方和部门利用职权和垄断地位乱收费的问题，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于治理乱收费的规定》，在全国再次开展了治理乱收费工作，取消了一批不合法、不合理的收费项目。与此同时，国务院还责成教育、交通、农业等部门，分别开展了治理中小学乱收费、公路乱收费乱罚款和减轻农民负担工作。1995年以前一系列政策规定的出台，虽然有助于制止“三乱”扩张的势头，但没有从根本上制约“三乱”行为。从1996年开始，我国逐步拉开了全面治理整顿收费和进行税费改革的序幕。并顺应改革的变化，逐步出台规范收费的制度，通过制度来规范收费行为。建立健全收费管理制度，实行收费基金目录管理，对行政事业性收费实行统一归口管理，加强行政事业性收费票据管理，实行“收支两条线”管理，等等。

从允许行政事业单位适当收费，到治理乱收费，再到制度性规范收费，这种否定之否定，均是以特定的历史条件为转移的。

五、“矛盾的普遍性和特殊性”与改革不搞一刀切

1.共性与个性的辩证关系是辩证法的精髓

学习辩证法就是要运用矛盾学说去具体分析矛盾、具体解决矛盾，而分析和解决矛盾并把矛盾学说转化为活动方式、认识方法、工作方法的关键，就在于把握矛盾的普遍性和特殊性，即共性与个性的辩证关系。矛盾普遍性与特殊性“这一共性个性、绝对相对的道理，是关于事物矛盾的问题的精髓，不懂得它，就等于抛弃了辩证法”[10]。

柳宗元《种树郭橐驼传》中讲了一个故事：从前长安城里有一个佝偻人郭橐驼以种树为生，很多有钱人争相请他去移栽树木，因为他有丰富的种树经验，经他移栽的树木长势很好，有人询问经验时，他说只是因地制宜，让其自然生长。郭橐驼种树的经验实际上说明一个道理，不管是国家治理还是推进改革，必须因地制宜，实际上也是从当地实际出发，而不是搞制度上的一刀切。

2.财政体制改革推进过程中考虑的特殊因素

在改革开放初期，体制上中央对大部分省实行“划分收支、分级包干”的办法，特别是1983年起，除广东、福建两省以外，对其他省市均实行“按固定比例总额分成”的包干办法。广东、福建之所以实行特殊的财政体制，是因为这两省靠近港澳，华侨多，可用资源比较丰富，具有加快经济发展的许多有利条件。在确定包干基数和特殊包干办法方面，以这两个省1979年财政收支决算数字为基数，确定一个上交或补助的数额，一定五年不变。执行中收入增加或支出结余全部留归地方使用。这种办法的特点是，包干的范围宽一些，地方的好处多一些，财政自主权更多一些。目的是为了促进这两省尽快发展，并努力为国家多创造外汇收入。

在分税制改革的过程中，也有这样特殊因素的考量。主要考虑了对两头的照顾：一是考虑公平原则，照顾落后地区。在当时的过渡期转移支付政策中，建立了针对民族地区的政策性转移支付。过渡期转移支付制度除了对全国30个地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还针对民族地区的财力状况，建立了对民族地区的政策性转移支付，以解决民族地区当时突出的矛盾。少数民族地区财源基础薄弱，人均财政收入水平低，加之主要分布在西部边远地带，自然条件较为艰苦，不仅财政支出成本高，而且财政收入自给率低。为贯彻《中华人民共和国民族区域自治法》，切实帮助解决民族地区的困难，将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入政策性转移支付的范围，选用“财政供养人口人均财力”、“财政供养人口”、“1979年以来的财力递增率”等三项综合性指标，增加对民族地区的政策性转移支付。二是提升效率，加速特殊地区发展。改革开放后，为利用部分地区经济发展的优势，迅速提升国力，国家对经济特区等各类经济技术开发区制定了一系列财税优惠政策，对促进对外经济贸易往来、吸引外来资金、发展高新技术、带动内地经济发展起到了积极作用。分税制财政体制改革充分考虑了经济特区和开发区的特点，对经济特区和开发区实行了一定时期的特殊财政体制。在改革过程中，考虑各地的差异，既考虑着眼长远建立统一的制度体系，又针对特殊情况在一定时期实施针对性的政策措施，不片面地追求整齐划一，这既有利于减少阻力推动改革顺利进行，又能避免或防范因改革可能引发新的公共风险。

在一定时期对民族自治区和经济开发特区实行特殊的财政体制，就是关于共性与个性辩证法的生动运用。

六、“整体与局部的关系”与调动两个积极性

1.整体与局部的辩证关系

马克思主义哲学认为，整体与局部存在以下辩证：第一，整体与局部相互依赖，互为存在和发展的前提。整体由局部组成，离开了局部，整体就不能存在。第二，整体对局部起支配、统率、决定作用，协调各局部向着统一的方向发展。第三，局部的变化也会影响到整体的变化。这要求我们在观察和处理问题时候要着眼于立足于整体，追求系统整体的最佳效应，防止和反对以局部利益来损害整体利益的现象；同时要重视和充分发挥局部的积极作用，注意各个局部的特点和要求。

中国是中央集权制的国家，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，整个政府实行层级控制，当然在实行中央集权的同时也实行某种程度的地方自治。中国总体上是一个单一制国家是毫无疑问的。但是透过制度的表象，当我们分析央地关系特别是央地财政关系的特征时，与一般的单一制国家相比，却带有明显的中国特色，即考虑充分调动中央和地方两个积极性。毛泽东在《论十大关系》中强调：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有用。”[11]他还从我国具体国情出发，认为我们国家大、人口多，情况复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。有活力的经济体制是应该让地方具有一定的独立性和自主权，同时又必须服从中央的统一领导的体制，即集权与分权统一的体制。

2.我国政府间财政关系的演变

我国中央政府与地方政府的关系随着经济社会形势变化而多次调整，在集权与放权之间经历了“三收三放”的循环。伴随着中央政府对地方政府的放权，地方政府角色也发生了明显变化。计划经济体制下，中央政府对整个国民经济实行统一管理，这种统一管理，通过计划和行政手段来实现，使得省及以下地方政府只是计划和行政决定的执行者，最终的决定权都集中在中央政府，这时，中央政府与地方政府是简单的、单方向的“命令—服从”关系，地方政府没有博弈的权力和能力。改革开放以来市场经济体制逐步建立的情况下，为了发挥“两个积极性”，中央政府对地方政府下放部分经济权和行政权，包括一些原属于中央部委的经济管理权，一些审批权，矿山、土地、森林等资源的管理权和出让权、财政包干制和分税制改革后的剩余财政收入自主权等，地方政府因此掌握了辖区内各类事务的经济自主权、自由裁量权和资源支配权，地方政府的竞争主体地位得以形成，成为一方博弈主体。中央政府和地方政府之间的关系，由“命令—服从”式单纯的行政隶属关系，变为代表整体与局部不同权力和利益的主体。党的十八大以来围绕建立财政事权和支出责任相适应的制度，出台了一系列制度措施。2016 年8 月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对央地财政事权和支出责任如何划分提出了原则性的指导意见，如明确了“谁的财政事权谁承担支出责任”“适度加强中央的财政事权”“减少并规范中央与地方共同的财政事权”等重要原则。

在制度上实行单一集权制，但在实际中又体现了地方行为上的灵活性，这是中国经济得以迅速发展，而国家又始终能保持稳定的制度优势。“调动两个积极性”给地方很大的空间，极大发挥了地方发展经济的内生积极性。“放权使国家(中国)极大地受益。放权产生了地方发展主义，即以发展为导向的地方政府。受到地方经济和政治利益的驱动，地方政府在促进中国的经济发展上成为了主要的角色。和中央政府相比，地方政府在中国的经济生活中扮演着一个更为重要的角色。”[12]

集权与分权统一的财政体制，有效调动了中央与地方的两个积极性，既激发了地方活力，又保证了中央的统率作用，这样的中国经验就是关于整体与局部的辩证法的成功创造。

七、结论与展望

党的十九大在准确判断我国社会主要矛盾变化的同时，也更加强调“风险”，指出要有效抵御重大风险，更加自觉地防范各种风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，要求各级政府和党员干部要增强驾驭风险的本领。对于过去认为是好的做法，也要根据情况及时调整。例如，中央与地方关系，过去“调动两个积极性”与中国的高速经济发展与是密切相关的，但这种做法也在当前也产生了一定负面的影响。为了追求行政区域内的经济利益最大化和地方政府自身价值目标的实现，地方政府在投资政策等方面具有强烈的按自己意图行事的内在动力。这些问题需要在未来的改革中引起重视，尤其是未来的发展在由以“物”为中心的发展转向以“人”为中心的发展的新时代下，如何探索构建新的中央和地方关系，重新定义并调动符合新要求的“两个积极性”，使新时代的发展理念成为中央和地方的内在动力而非外在压力，是值得研究的重大课题。

服务于国家治理目标的财政体制改革，应当继续坚持以马克思主义哲学为指引，尤其是科学实践观和唯物辩证法的应用，根据国家治理体系与治理能力现代化的新要求做出优化调整。

一是强化风险管理。应当以财政事权与支出责任的合理划分，明确各级政府、各个部门的风险责任，避免风险主体责任缺位；通过赋予地方政府更大的自主权限，打破中央政府兜底所有风险的预期，使各级政府成为现代经济体系和共享共治社会治理格局中真正的公共风险责任主体；逐步强化地方政府的风险意识，实现中央政府与地方政府在风险管理方面的激励相容。

二是加强改革和政策协调。在推进国家治理能力与治理体系现代化的改革目标过程中，财政管理应当更加突出综合平衡，不仅更加有效地协调各级政府、各部门的财政收支，也应更加重视各地区、各部门间的政策、制度与管理的协调，重视政府、市场与社会之间的协调与平衡。

三是注重化解结构失衡和利益冲突风险。发展的不平衡、不充分，发展的质量和效益不高，生态环境问题，民生领域的短板，社会利益格局的固化等已成为新时期公共风险的主要来源。新的社会矛盾的解决要靠经济总量的增长，更要靠经济结构的优化、利益分配的均衡。财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政政策作为国家治理的工具，就应在调节经济总量的同时，更加关注结构与不同群体利益的调节。