补齐基本公共服务领域的供给侧短板

胡晋宜

（南京大学商学院　江苏　南京；南京特殊教育师范学院　江苏　南京）

供给侧改革主要包括以下几个方面的内涵：其一，边投资边优化投资及产业结构，在经济可持续增长的基础上，进一步提高人民生活水平，用增量改革促存量调整；其二，实施有效宏观调控，优化产权结构，进一步激活民间资本；其三，是指促进资源的整合，实现资源优化配置与优化；其四，提升产品质量、优化产业结构、优化产品结构；其五，实现消费品升级，优化消费的结构，不断提高人民生活质量，实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展；其六、改进分配结构和方式，实现公平分配，使消费成为生产力。

当前供给侧改革重点任务是 去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板 。补短板要求社会政策来托底，切实守住民生底线，为供给侧结构性改革提供更和谐稳定的社会环境。补短板要补齐公共服务短板，增加公共产品和服务供给，建立健全更加公平更可持续的社会保障机制。

一、建立基本公共服务体系

基本公共服务是指政府在以一定的社会共识为基础，根据当前经济社会发展水平和发展阶段而提供的用来保障全体公民基本生存和发展需要的公共服务。其主要有三项基本内容：一是保障公民的基本生存需要：政府及社会需要为每个人都提供基本的就业、养老和生活的保障等来满足此项需要；二是满足保障公民医疗健康的需要：政府及社会需要为每个人提供基本的医疗健康保障；三是满足人类基本能力和基本尊严的需要：政府及社会需要为每个人都提供基本的文化和教育的服务来满足此项需要。这三层需要步步递进，缺一不可。政府有义务为公民提供基本公共服务，公民有权利享有政府的基本公共服务。随着经济的飞速发展和人民生活的水平的进一步提高，一个社会基本公共服务的范围会越来越大，服务的水平也相应需要越来越高。

公共服务均等化 原则的首次提出是在中共十六届五中全会上。2006年的十六届六中全会则提出，到2020年以前，完善基本公共服务体系并且提高政府管理、服务水平。2011年3月，全国人大批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》里首次提出 建立健全基本公共服务体系 ，明确了基本公共服务体系的范围和重点。2012年国务院印发了《国家基本公共服务体系 十二五 规划》，该文件界定了基本公共服务的概念和范围，明确了公共服务体系建设的指导思想、基本要求和主要目标，界定了国家基本公共服务的基本标准，是我国第一部国家基本公共服务领域总体性规划。

自 十二五 以来，普遍覆盖的国家基本公共服务的制度体系已在我国初步建立，完善了各类基本公共服务设施，落实了基本公共服务和国家标准，优化了保障能力和服务水平，进一步提升了群众满意度。截至2016年底，国民受教育的机会明显增加，九年义务教育巩固率超过九成，高中入学率超过九成。截至2016年底，全国就业77603万人，城镇登记失业率为百分之四。城市和农村社会保障体系进一步完善，城乡居民养老保险制度一体化初步实现，保障水平稳定提高。到2016年底共有医疗卫生机构993000个，卫生技术人员844万人，医疗卫生机构床位747万张，全民医疗保险制度加快建立，人民健康水平达到高收入国家水平，平均寿命76.34岁。现代公共文化服务体系建设积极推进，加强农村公共文化服务、健身活动蓬勃开展，广播节目综合人口覆盖率和电视人口覆盖率高达百分之九十八。

二、基本公共服务体系有待完善

十二五 以来，中国的基本公共服务体系建设快速发展，增加了人们的社会生活满意度。与此同时，我国基本公共服务仍然存在规模不足、质量不高，尤其是城乡之间公共服务资源配置不均衡，一些服务覆盖有盲点，弱势群体和流动人口没有得到有效的关注；体制机制不健全、政策滞后断裂、社会力量参与不足，公共服务动机不足等。

1.公共服务区域支出不均等、城乡支出不均等、人均差异大

依据目前的税收返还方式，向国家财政上交的税收越多的省份，其省级财政所能获得的税收奖励数额实际上也越多，两者之间正向相关。目前我国来自中央财政的转移支付形式包括有一般转移、税收返还、专项补助、财力转移等科目。也就是说经济增速越快、总盘子越大的地区税收返还额也就越多、自然而然其公共服务能力也就越强，导致不同地域间公共服务标准的差距继续扩大而不是缩小。

因为我国公共财政调整改革目前仍在开始阶段，地区与地区之间发展不平衡，所以公共资源的均衡配置受到体制方面的制约，在区域间公共服务也无法做到均等。目前政府所提供的公共服务和公共产品基本上以满足城镇居民生活需要为主，没有条件让生活在农村的居民得到同等的服务，导致农村居民根本不可能在同一标准上获得政府提供的公共产品和公共服务。我国目前广泛存在这种公共服务地区差距和城乡差异问题。

2.公共服务在基层的满意度不高，政府在提供过程中效率低下

基层地方政府使用国家资金不够公开，没有节制，资金使用效率不高，不公平和公权私用现象随处可见。这造成原本就不宽裕的财政支出更加难以有效地用在群众身上。 三公 消费数额较高，表明中国行政费中明显不合理的开支，国家财政的行政成本过高，加重了社会负担，在一般公务方面的支出过大，全部资金来源于财政的公益一类事业单位，很多缺乏活力，浪费大量公共资源，却不能提供让人民满意的公共服务。政府在执行公共服务的过程中存在的腐败现象浪费了公共资源，加大了人民的负担，并且导致公共服务价格的不断增加、质量却不断下降的现象，严重影响国家政府的在群众中的信誉，影响公众安全、造成健康隐患、甚至群体事件。

3.对特殊困难群体的公共服务还很薄弱

国家基本公共服务体系规划虽对残疾人群体给予了特殊关怀，做出了专门安排，但残疾人就业仍然十分困难，残疾人兜底保障还有明显缺口，残疾预防体系尚未建立，困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度还未完全落实，残疾人康复托养服务体系还没建立，为残疾人服务的专业人员待遇低、总数少、不稳定。残疾人群体成为全面建成小康社会的最大短板，必须高度重视。

4.政府管理 越位　错位　缺位 现象依然存在

政府职能的 越位 ，是指政府超越自身职能的对公司、协会、社会团体进行干预。长期以来，政府热衷经济单方面的增长，将社会的发展问题放在其次的位置，超越自身职能的以市场主体身份办项目、企业、大肆圈地卖地，招商和投资，为求经济增长速度介入微观经济活动中。

政府职能的 缺位 ，是指政府没有履行应尽的社会责任，在维护市场秩序、管理社会现象和提供公共服务方面没有承担起应尽的义务，使得经济问题和社会问题不能做到统一协调，使得人民的深层次矛盾越来越多。

政府职能的 错位 ，是指本来政府管理上存在的中间地带或分解不清地带，属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理，财权与事权不统一等。这些政府的行为都导致了其对经济的干预强，而对社会公共事务管理弱的现象。

5.财政总支出中基本公共服务支出的占比偏低

由于我国长期以来重经济增长、唯GDP论英雄 ，对社会事业研究不足，投入不够，政府过多地介入了微观经济领域，错误认为经济增长就是社会发展，角色长期定位不准，而对建设基本公共服务体系这项政府基本的职能的重视不够，并且长期忽视其重要性。国际上目前衡量各国政府的社会保障财政责任的标准是社会保障支出占财政支出的比重，而我们政府在分配公共资源时把一些难办的公共服务和公共产品交给了市场和社会，外包给了企业，而这些公共服务和公共产品本来应该由政府供给，部分地方政府仍唯经济论，重管理、轻服务，一味追求经济发展，在资源分配和社会管理中的 越位错位 和 缺位 直接导致了基本公共服务在供给端的不足。

我国社会保障 十二五 规划要求各级财政将社保支出占财政支出的比重提高到 25%左右。例如 2017年江苏省级一般公共预算安排支出1195亿元，安排社会保障和就业支出124.95亿元，仅占10.4%，远低于发达国家30%至50%的比例。也就是说，我国财政对社保的投入不仅远低于发达国家，也与 十二五 规划目标有很大距离。目前我国公共产品的供给速度远远不能适应全体公民的公共需求。我国相对于其他的同等收入国家，在教育、住房、卫生、社会养老和社会救助等五个基本方面的财政支出远远落后。

三、着力增加基本公共服务供给

1.公办的基本公共服务机构需要起到托底功能，民办的公共服务机构则主要解决多样化的需求

随着经济的不断发展，人民的需求要求越来越多、越来越高。马斯洛需求层次理论把人类的需求从低层次到高层次分为五种，分别是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。现在生活更好了，但由于优质的医疗资源供不应求，看医难、看病贵的问题仍然存在，医患矛盾仍很突出；优质的教育资源供不应求，入托难、择校难的问题还未解决，学区房价居高不下。

优质的公共资源有限，资源非常稀缺。那怎么办？那就是增加现有优质教育、医疗资源的辐射作用。例如利用网络进行大病会诊，进行远程医疗指导，使患者在县级医院就能享受到省级医院的治疗。这种模式已经有成功案例了，可以逐步推广开，看看是不是能提高有效供给。教育也有了远程教育，很多高校也都有。如果远程教育能够发挥更大的效能，可以缓解优质教育资源短缺的状况。要支持社会力量举办公共服务机构，要在土地、税收等方面出台扶持政策，帮助机构更好更快发展。社会办养老机构发展很快，在全国形成一定规模。社会办医院、社会办学校也有很多成功案例，为公共服务做出很大贡献。社会办残疾人服务机构还刚刚起步，有很大发展空间，需要政策引导支持。

2.推进政事分开、政企分开、政社分开，同时加强对公共服务机构的管理与服务

全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容就是简政放权、放管结合、优化服务，这也是转变政府职能的重点和全面深化改革的看点。政府将对社会事务的微观管理权力要移交出去，政府要找准位置，定好责任，从公共事业的微观活动中，把自己解放出来，集中力量办好政府该办的事。政府部门要将暂时不宜由社会承担的事务，列出清单自己管，清单之外的则对社会力量全面放开。

现代政府在公共服务领域要集中做好五方面工作：一是制定出台公共服务事业的相关政策和法律法规；二是负责提供公共服务产品，并在必要时对其项目和内容进行动态调整；三是要必须承担起那些不适合由社会力量生产的或暂时不宜由社会力量生产的服务产品的生产责任；四是要适当扶持由社会力量生产的公共产品及其他具有公益性的社会服务和产品；五是对依法监管由社会力量参与公共服务事业的行为。

3.加快建立健全基本公共服务体系

近些年来，党和政府对社会事业发展高度重视，公共服务水平不断提升。但社会事业滞后于经济发展依然是我国社会文明发展中的弱势项。不少难点和焦点问题都存在于诸如教育、医疗、就业、住房、社会保障等与广大公民切身利益密切相关的领域，基本公共服务的提供水平与人民群众对过上更好生活的新期待有较大差距，其公平性仍然不够。因此，要进一步推进体制机制和制度创新，加大社会体制改革力度，任重而道远。如全面推进教育体制的改革，达到 因材施教 的目标；推进收入分配制度改革，做到 劳有所得 ；推进养老保障制度改革，实现 老有所养 。推进住房体制改革，推进房屋租赁市场的发展，使人民实现 住有所居 。加快残疾人事业发展，让全国8000多万残疾人与全国人民一道共奔小康社会。推进基本医疗卫生体制改革，实现 病有所医 。

4.推进基本公共服务均等化，维护社会公平正义

基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供基本的、能够体现公平正义原则的、大致均等的并且与经济社会发展水平相适应的公共产品和公共服务。实现基本公共服务均等化是保证社会公平健康发展的最基本条件。然而我国因为幅员辽阔、人口众多，目前的现实状况是存在地区和城乡发展不平衡。所以推行基本公共服务均等化的工作任重而道远。这需要政府始终贯彻保证基本服务能力、全面覆盖公共服务范围、保持可持续发展三个基本原则，尽最大的努力做好工作。

十三五 期间推进城乡基本公共服务均等化工作的重点主要有以下两点：一是确定最低保障的生存服务（即底线服务），二是完善基本发展服务（即保障公民的基本发展需求）。要着力加大市级和县级政府的公共服务职能。要加强基层公共服务机构的建设，使其形成能够提供基本公共服务的平台和网络。政府要进一步明确市级、县级政府的职责所在，以公共服务均等化为长远的工作目标，努力形成健全的评估体系，不单纯将GDP看作政府的业绩指标，而是对政府公共服务进行科学合理的评价，增强政府上下的责任意识，形成合理有效的分工和问责机制。

基本公共服务领域供给侧短板的补齐是一个复杂的庞大工程，只有在全社会共同努力、合力推进的前提下才能完成。政府按照 放管服 原则，利用市场的作用和社会机制进一步完善资源的配置，为市场和社会的每一个主体提供更好的服务，营造出平等竞争的环境，构建出社会化、多元化的公共服务供给体系，构建政府购买、市场和社会提供的公共服务产品供给机制，为贯彻保证基本服务能力、全面覆盖公共服务范围、保持可持续发展以及为中国经济实现中高速增长创造出结构性的新的动力。