制约“监管沙盒”本土化应用的瓶颈及制度建议

(西华大学经济学院 四川成都 610039)

近几年来，随着新技术的快速发展和金融领域的持续创新，新技术快速地向金融领域渗透，拓展了金融发展的广度与深度，起到了提高金融体系的效率的作用，金融业态的服务模式正发生翻天覆地的变化，金融科技应运而生。金融科技在降低金融业务成本、推动普惠金融落地生根的同时，又带来了一系列的监管难题。如何在创新发展与防范风险之间实现一种长效平衡，是解决这一监管难题的关键所在。

监管沙盒(Regulatory Sandbox)这一概念由英国在2015年率先提出，是指为了促进金融创新，允许金融机构与初创金融科技企业可以在有限空间内对其创新的金融产品、服务模式、营销方式以及新业务流程进行大胆的尝试，而不用在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束；能够较好平衡金融创新和金融风险的关系，解决现有监管模式解决不了的问题，并在多国得到广泛的借鉴应用。而由于中国的相关政策、金融环境的不同，属于舶来品的“监管沙盒”，如何在本土化应用中克服所遇到的瓶颈，引导我国金融科技业态朝着有效管控风险、促进金融创新方向发展就显得尤为重要。

1 “监管沙盒”本土化应用的价值意义

从现有的国际经验来看，监管沙盒作为一种创新制度安排，提高了金融创新的效率，增强了监管对创新的适应性。有限地暂时性放宽监管规则，有助于实现监管促进创新的职能。各方主体参与到监管沙盒之中，使得监管者对新金融产品有了更加深入的了解，为后续监管政策的制定奠定了很好的基础。在金融产品和服务的早期，监管者可以充分利用监管沙盒的时间和沟通机制构建相应监管框架，在创新面世时及时出台相关监管政策，从而推动实现金融创新与防范风险的平衡。[1]

1.1 有利于转变金融科技监管理念，促进监管思维范式的形成

当前，金融科技行业竞争激烈、金融产品创新加速，在传统金融服务的内容和范围上有巨大突破。金融产品种类多样化、产品形式日益虚拟化、跨界化等，都是监管所面临的新挑战；进一步扩大监管的滞后性，进而会导致监管疏漏与监管失效。而目前中国在防范金融风险中主要运用的是“穿透式监管”理念，这在严防交叉性金融风险中起到了重大作用。但随着其金融监管一步一步的推进，金融监管者也意识到其带来的监管成本很高，同时也给金融监管带来了很大的不确定性，在一定程度上阻碍了金融创新的步伐。在这样的大发展背景下，“监管沙盒”作为一种新的监管思维范式，既能鼓励创新、规避风险，又能提高监管的效率，从而促使金融监管当局改变重“事中事后”监管、轻“事前”监管的思维，重新形成“事前事中事后”协同的监管思维范式。

金融创新可以更好地服务于实体经济与金融消费者，世界各国监管者对于这种新金融业态大都持有包容、开放、鼓励的态度，但一种新的制度安排需要实现“无序”和“专制”二者的平衡，以促使社会福利最大化。那么要在法律框架内实现包容及包容的度如何准确拿捏，这对监管者而言是一重大议题。中国互联网金融监管的“先发展，后规范”思路，就是积极鼓励创新，在发展过程中出了问题再来规范。这极大地促进了金融创新，提高了金融效率；但同时存在风险上升的可能就越大。P2P平台跑路潮、ICO被取缔等对金融消费者权益造成损害的事件就将该种思路所存在的弊端暴露无遗。而监管沙盒致力于推动监管者在创新发展与防范风险二者的平衡中起到建设性的作用，通过监管措施的主动调整促进市场创新的主动实现，将被动响应、等待风险事件驱动的监管理念转变成为主动引导的理念。

1.2 有利于平衡金融创新与金融监管，促进监管制度的自我实现

新技术的出现并未偏离传统金融的本质，反而使风险变得更加交错复杂，涌现了诸多新风险；然而要在稳定和发展中准确地找到一个平衡点变得尤为艰难。但是“监管沙盒”能够解决金融监管当局所面临的两难问题，提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，在保证消费者权益和金融市场运行稳定的前提下，允许相关企业对创新的产品、服务及商业模式进行测试。“监管沙盒”是金融领域首次引入的一种全新监管工具，可以被视为“寻找新平衡”的新监管理念的尝试，打破了传统监管思维，其在本质上就是有弹性的差异化的监管创新。它打破了监管的二元选择——发展与稳定的平衡，体现了监管的目的并不是极端的，而是平衡的。但在单一的、固化的监管模式中，监管手段造成结果的单一性是不可避免的，这也是我国现行被动型监管的制度性缺陷，“沙盒模式”的本土化旨在完成监管制度的自我实现。[2]“监管沙盒”模式的本土化则可从制度根源上解决监管结果单一化的问题。

1.3 有利于金融消费者权益的保护，促进金融创新的不断发展

“监管沙盒”类似于金融改革试验区，测试的金融产品项目在业务合规或风险防范等方面可能尚未达到监管要求，所以在各国金融监管当局发布的监管沙盒机制的相关文件中，都强调要以保护消费者权益为中心，促进金融创新。例如英国行为监管金融局(下文简称FCA)，要求申请进入测试的企业要事先明确告知消费者该金融产品存在的潜在风险和补救措施，帮助消费者识别和缓释风险。除此之外，监管沙盒也搭建起各方参与主体沟通的桥梁，不仅最大限度地保障了消费者的权益，同时也为作为被监管者的企业的行为如何做到合法合规提供了指导和辅助。[3]这充分表明“监管沙盒”的实质意义是实现金融市场有效竞争，让更多金融消费者受益。

2 制约“监管沙盒”本土化应用的瓶颈

中国借鉴实施监管沙盒是对现有监管制度的一种补充，使监管会更具弹性，是契合金融科技的风险特征的一种创新型监管手段。在风险一定的情况下，实现社会各方福利最大化，是我们追求的目标。但是，任何机制的建立不可避免地会面临各种困境，我们也应该正视其在本土化应用过程中所面临的瓶颈。

2.1 监管体制上缺失较为有效的协同机制

由于新技术广泛的用于金融科技，加之其本身所固有的跨界与混业的特征，金融科技可能跨越时空限制在不同领域、不同市场开展多元化的金融业务，混业特征更加明显，同时也使得风险的内在关联性以及跨界关联性大大提升，金融风险空间传染并导致系统性风险的可能性在提升。[4]在混业经营的大趋势下，如果继续采用分业监管模式，金融监管存在监管真空和监管重叠的现象，更容易产生监管套利，以致于金融科技领域的监管漏洞频发，监管措施滞后、效率低下。具体来看，表现在以下方面：第一，中国目前在以“一行三会”为主体的分业监管模式下，虽然部分细分领域已出台相应的监管规则，但金融科技业态具有多样性，风险具有交叉性感染的特性，传统的分业监管模式中各监管部门配合度不高，各监管部门缺乏对风险传递路径的整体了解和把控，可能使高风险业务经多次“洗牌”后变成合规型业务。第二，金融科技监管主体权责配置不当。当前，由于监管主体跨部门、跨地区的协商不充分，导致在监管规则的制定需付出较高的协商成本。而在监管规则的落实方面，缺乏专门的金融科技监管机构，监管体系存在缺漏，难免出现监管主体不明、权责不清的情况，各部门又容易出现推卸责任，使金融风险钻了监管漏洞的空子。监管沙盒产生于“容错、试错、纠错”的机制，需要的是各个监管部门的高效率的协同。

2.2 监管能力上难以突破行业监管技术障碍

英国FCA将监管沙盒中所涉及到的监管技术描述为“运用新技术，促进监管要求的实现”。金融科技的发展和创新离不开新技术的支持，监管方面应探讨更多运用现代信息科技手段进行监管，这就需要监管主体在监管能力上跨越技术障碍，对金融创新有足够的认知、前瞻性判断能力。监管所面临的技术障碍困境主要表现为以下几个方面：一是对于部分存在技术优势的领军平台，落后的监管手段和方式使得监管主体难以突破金融科技行业的技术优势，再加上金融科技具有发展速度快、交叉性强、虚拟度高等特征，很难实现实时监管和实地监管，因此想要加强对金融科技的监管，监管主体提升自身的监管能力，以适应新金融环境下对风险管控的技术需求是必由之路。二是各平台的信用评估系统尚未与央行形成统一的接入口，目前还处于 “各自为政”的状态；信息安全机制、客户隐私保护等风控手段难以形成统一标准，使得监管主体很难把握行业整体风险。三是虚拟社会中恶性事件的蔓延和外溢速度更快，要求监管主体更迅速地对有关问题作出反应，监管难度加大。

2.3 金融消费者态度上的谨慎迟疑

金融监管旨在规范交易行为，保护弱势参与者的利益，而其参与者数量多，信息还极其不对称，金融科技的“长尾效应”使投资者中极易产生非理性的羊群行为。弱势参与者数量的增加对金融科技的要求进一步提高，目前我国征信体系建设及消费者权益保护体系建设不完善，也使得金融监管的难度增加。主要表现在：一是线上、线下征信体系尚未统一，线上各平台处于“各自为政”的状态，征信数据封闭且分散，个人征信评估系统尚未形成互通互联；二是对各业态、各平台的信用评级未形成统一的标准，所采用的标准五花八门。目前，我国对金融消费者权益的保护无论是法律法规还是社会规范上都还不完善，参与者的利益容易受到损害，导致社会福利的下降，甚至引起社会的不稳定。例如，之前的e租宝跑路和最近的ICO涉嫌违法被取缔等事件，在很大程度上挫伤了金融消费者的市场参与积极性。而监管沙盒，需要金融消费者的积极参与，这样才会使监管者和被监管者知道投入测试的金融产品是否值得在更广泛的市场推广。

3 推进“监管沙盒”本土化应用的制度建议

“监管沙盒”模式在我国金融科技的监管方面有着极大借鉴意义，但是我们不能一味的照搬照抄，毕竟推行该种模式的国家在具体国情、金融环境等方面还存在较大的差异。因此，我们需正视金融创新所带来的挑战，同时在推进“监管沙盒”本土化过程中，要“因地制宜”地形成适应本土化的国情监管思维与监管定位。

3.1 加强协调统一，建立健全监管长效机制

一个良性互动的生态环境有助于提高金融市场与体系的效率，并能增加金融消费者的体验满意度。实现这样的良性互动还需要各方的共同努力，最为主要的是强化监管，完善监管协调机制，构建监管新范式。第一，推动行业内的混业监管试点，在现有分业监管格局下各监管主体之间的沟通协调是必不可少的，打破监管部门之间的“信息孤岛”的壁垒，推动监管部门之间信息资源的网络共享。第二，机构监管为主的格局短时间内不会改变，但会越来越重视和加强功能监管和行为监管，进而推进综合监管。监管职责需进一步细化分工，明确各环节各部门的规制责任并培养严格问责的规制精神；配置专门的协调监管机构，加强金融科技监管机构间的协调能力，以解决目前金融科技的跨界经营监管问题。对于定义不清晰、监管责任不明确的金融科技企业，可由中间协调监管机构协调和明确相应的监管职责，避免问题爆发时推卸责任。第三，从行业本身来看，行业自律可看作影响市场运行的内生性因素，其规制效果要优于外部规制，行业自律组织的建立对于监管协调的意义不言而喻。但是行业协会的建立需要有公信力的政府部门牵头，同时也鼓励更多的有实力的专家、具有代表性的组织机构参与到相关的协会中来，起到督促、自律的作用，并协助监管部门进行监管；规制和约束行业内的参与主体行为，填补以政府为主体的监管空白，有效提高行业的资源配置效率。

3.2 转变监管理念，明确监管的重点和方向

我国现阶段的金融科技监管还是被动的，其预防性不够、风险防范能力不足，不能使我国金融科技业态进入健康规范发展阶段。一方面，应该明确监管的导向性原则，加强宏观审慎管理，将被动监管变为主动监管，提高对互联网金融的容忍度，在持续跟踪观察后给出适当的监管意见。同时，应强化信息披露，具体而言：包括法律范围内的强制性、鼓励性披露，以及权威的评级机构对金融科技业态的平台机构的评级，促使消费者对各平台的信息认知度的提高，减少信息不对称带来的弊病。另一方面，监管者在采取相应的监管措施时，一定要保持监管的透明度，让市场主体清楚的认识到监管的重点与方向是什么。不给市场和被监管主体造成政策“不确定性的恐慌”，扼杀金融创新的积极性，增加政策揣测成本。监管者应向市场清晰地传达其重点和方向，有效的沟通能减少市场对决策的误判，减少监管规则执行中的博弈，提高监管执行效果。[5]

3.3 创新监管工具，借助监管科技手段的运用

关于目前金融监管能力落后的问题，归根到底是因为监管工具过于陈旧，监管手段过于滞后。因此，相关监管主体应持续跟踪研究金融科技的技术演进，借助监管科技等新的监管手段，进一步促进金融科技监管规则和工具的发展，建立具有针对性和有效性的金融科技监管基础设施、基本原则、微观指标和监管工具等；加强监管机构与市场间的知识共享和沟通，特别是金融科技的典型技术与其金融体系的融合。[6]具体而言，尝试利用大数据的优势，加强对金融科技行业的风险进行实时监控。在事前监管方面，采用新技术对相关行业数据进行统一收集、分类、整理以及信息共享，全面提高监管信息化、网络化水平，基于大数据分析结果预警自身存在的风险，使其在进入监管沙盒测试时，能够动态的对测试的金融产品的风险进行监控，这就为监管主体利用大数据分析工具加强风险监管提供了先进的手段，极大地降低了“监管捕获”的风险。在事中监管方面，由于金融科技行业会实时产生大量的数据信息，监管主体实时的监控这些交易数据，能够主动及时地发现行业整体所存在的问题，作出相应的风险警示，也为后续明确监管重点和完成风险管理工作提供方向，提高监管的有效性。[7-8]

3.4 构建跨地区合作机制，推进沟通机制的形成

保持经济发展的活力和维护其稳定运行是制度安排存在的最终目的，不同地区的监管者之间、监管者与市场参与者之间不是对抗分离关系，而是一种协作沟通关系。这主要体现在以下方面：首先，不同地区的监管主体之间建立沙盒统计数据交流和信息共享机制，以便定期交换监管经验和意见，共同探讨完善监管机制。其次，监管主体与市场主体之间，通过沟通交流跟上金融科技的最新发展动向，加强风险预警，形成鼓励创新与风险防范的良性互动关系，实现对金融产品服务的动态监管，为适时调整监管政策与措施提供支持。良好的合作与沟通机制，将减少监管执行过程中的不确定性，提高对监管的理解的同时监管的有效性也大大提升,这将对维护公平竞争、树立监管者权威产生重大意义。

4 结语

监管沙盒机制在严格筛选金融产品与金融消费者保护的前提下，通过明确而稳定的监管态度却能产生更多的预测与可能。我国的监管者应立足于我国国情，克服“监管沙盒”本土化过程中其面临的困境，在探索中逐步构建适应我国金融发展的监管沙盒机制。为我国金融的创新与发展带来强大的推力，更好地鼓励金融科技创新，达到防范金融风险目的，这将是“监管沙盒”本土化应用的意义所在。