地方政府购买社会组织服务的问题研究——以成都市W区为例

(四川省社会科学院社会学所 四川成都 610071)

1 引言

党的十八届三中全会明确提出 “要发挥市场在资源配置中的决定性作用”“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在全面深化改革的关键时期，如何积极推进政府购买服务，完善政府公共服务提供方式，充分发挥市场和社会力量的作用，切实提高政府公共服务水平和效率，是加强和创新社会治理的重要举措[1-2]。

作为全球公共治理变革的核心，政府购买服务自二十世纪中期以来就已经在世界各国被广泛实践，我国于二十世纪九十年代开始引入政府购买服务制度[3-4]。从各地实践看，我国政府向社会组织购买公共服务大致可以分为三个阶段[5]：1)起步探索阶段(1995—2002年)。1995年，上海市浦东新区社会发展局开始向民办非企业单位罗山会馆购买服务，开创了我国地方政府购买社会组织服务的先例，并由此拉开我国地方政府购买社会组织服务的序幕。由于理论和实践研究不足，这段时期政府向社会组织购买服务只在沿海极少数发达地区进行试点。2)广泛试点阶段(2003—2012年)。2003年《政府采购法》的正式实施标志着我国政府购买社会组织服务开始步入规范化发展阶段。与此同时，政府向社会组织购买公共服务试点和探索也从沿海极少数发达地区向全国各大中城市逐步推进。3)全面推进阶段(2013年以来至今)。2013年9月，国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，对政府向社会力量购买服务进行规范。这是国家层面首次对政府购买社会组织服务进行全面规范管理和指导，也意味着政府购买社会组织服务由地方层面的局部试点与探索走向统一的顶层设计，同时也标志着我国政府购买社会组织服务开始进入全面推广与创新的阶段[6-9]。

成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区和国家中心城市[10]，自2009年以来就建立了政府购买服务机制，并坚持将政府向社会组织购买公共服务纳入到统筹城乡、深化社会体制改革的总体布局之中[11]，取得了较好成效。据成都市财政局统计数据显示，2016年，全市政府购买服务项目9058个，购买金额达117.13亿元，首次突破百亿元大关，较2015年增长25.62%，是2010年的8.3倍,①政府购买服务规模呈快速上升趋势。因此，本文结合成都市W区政府购买服务实践，研究和总结地方政府购买社会组织服务工作在推进过程中存在的问题，这对于中西部地区乃至全国政府购买服务工作都具有十分重要的现实意义。

2 成都市W区政府向社会组织购买服务的具体实践

2.1 区域概况

W区地处成都平原腹心，是成都市十一区之一和七大卫星城之一。全区面积277平方公里，常住人口约52.6万人，下辖6镇4街道，8个城市社区，71个涉农社区，35个农村社区。按照“城乡一体、均衡发展”思路，该区以“三社互动”为切入点，探索了“一核多元、合作共治”新型村级治理机制，构建了以党组织引领为核心，自治组织、集体经济组织、社会组织、企事业单位和公众广泛参与的“1+4+N”的治理格局，是中小城市综合改革试点区、中央政法委直接联系点和全省社会管理改革创新试点区，先后被民政部命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”“全国社会工作服务示范区”“全国志愿者服务记录制度试点区”。

2.2 主要做法

2014年8月1日，W区召开政府向社会力量购买服务专题会议，成立了以区委副书记、区长为组长，区委常委、区政府副区长和区委政法委书记为副组长的“政府向社会力量购买区级部门下沉村(社区)服务”工作领导小组，明确提出以区级政府部门向社会力量购买下沉村(社区)服务为改革突破口，建立“政府主导、部门负责、分工明确、社会参与、共同监督”工作机制。由此，W区正式拉开了政府购买社会组织服务工作的序幕。

为了更好地推进政府购买社会组织服务工作，根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)和《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综〔2013〕111号)，以及四川省政府《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》(川办发〔2014〕67号)、《成都市政府购买服务暂行办法》等文件精神，W区政府系统地梳理出区级部门下沉村(社区)政务服务事项清单目录、基层群众自治组织依法自治事项清单、基层群众自治组织依法协助政府工作的主要事项清单、需村(居)民委员会加盖印章事项清单、村(社区)工作负面事项清单。通过清单梳理，W区政府为政府购买社会组织服务工作的顺利推进打下坚实基础。

2.2.1 W区政府购买社会组织服务的试点范围

在工作推进过程中，W区政府主要采取自下而上、上下结合方式，并提出要以“减负增效、还权赋能、自治回归、社会协同”为政府购买社会组织服务的主要目标。在明确各镇(街)为购买服务主体的基础上，W区政府将政府购买社会组织服务工作在全区10个镇(街道)同步推行，并在每个镇(街道)初步选择一个社区开展试点工作(见表1)。

表1 W区政府购买社会组织服务的试点村(社区)情况

2.2.2 W区政府购买社会组织服务的试点内容

本次政府购买社会组织服务清单目录主要涉及就业、社会保障、医疗卫生等18个领域，共计113个小项(见表2)。其中，位居前四位的分别是民政局27项，区残联24项，区人社局20项，区人口和计生局14项，约占全部购买服务事项的75%。②除了目录规定内容，社会组织还有很多临时交办任务，实际工作已远远超出这113项清单目录范围。

表2 W区纳入政府购买服务清单事项

3 W区政府购买社会组织服务工作推进过程中存在的主要问题

通过探索与实践，W区的政府购买社会组织服务改革取得了一定成效。然而，通过深入走访、座谈交流，笔者发现W区政府在购买社会组织服务工作推进过程中仍面临以下问题。

3.1 部门协同推进力度不够，统筹工作机制有待改进

W区政府购买社会组织服务工作涉及多个职能部门，需要区级部门与镇(街道)在工作方式、考核方式等方面进行转变，尤其需要纳入本次购买服务的清单目录事项涉及的相应部门的协调与配合。W区政府先后出台了《成都市W区人民政府办公室关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》《关于进一步推进城乡社区减负增效工作的意见》，明确要求区级各部门、镇街统筹推进，要求区级财政、民政、发改、人社、法制等部门要充分研究相关配套政策的协同推进，并召开了多次专题会议进行沟通和协调。但由于改革牵头人是区民政局，有的部门有的人认为这是民政部门的事，并没有把此项工作当作“一盘棋”来下。此外，在工作衔接方面，镇(街道)是政府购买服务的主体，需要扮演好“推进者”“实施者”“执行者”“监管者”角色，在街道层面上搭建起部门、政府和社会组织的合作关系。对于如何完成好这项工作还需要相关部门进行深入思考。地方政府向社会力量购买公共服务过程中会对地方政府的权力边界产生约束[12]，导致部分基层单位对政府购买服务的认识存在偏差，再加上改革中不可预知的风险和成本使得有的单位存在改革动力不足、工作推进不得力、等待观望等问题。因此，下一步需要区政府从预算编制到绩效考核进行统筹考虑，统一思想认识，落实主体责任。

3.2 社会组织与社区两委职能有待进一步厘清

W区政府在政府购买服务工作中采取专题研讨、座谈交流、问卷调查等方式广泛征求区级部门、镇(街道)、社区、群众等多方意见，对清单进行了反复修订完善，最终由区财政局、民政局、法制办牵头成立“九大评审团”核定区级部门下沉村(社区)事务清单目录，同时结合社区减负要求还系统地梳理并下发了基层群众自治组织依法自治事项清单、基层群众自治组织依法协助政府工作的主要事项清单、需村(居)民委员会加盖印章事项清单、村(社区)工作负面事项清单，以厘清各自职责权限，但在实际运作中依然存在社会组织与社区两委服务边界不清的问题。

一方面，专业社会组织的进入所带来的“鲶鱼效应”，让社区两委产生了危机意识。政府购买服务以后，部分政务服务被剥离出来，社区两委有了更多的时间引导居民自治，同时，社区两委成员也明显感受到社会组织工作理念的专业性，看到自身工作方式的不足，有的社区两委成员甚至有被“边缘化”的感觉。这些变化促使社区两委成员努力学习，提升自己，以应对“鲶鱼效应”带来的冲击。

另一方面，社会组织在社区可识别性较低，而且自主性不够，存在“搭便车行为”。社区事务纷繁复杂，社区是第一责任主体。社区两委和社会组织工作人员普遍反映很多服务工作没法明确区分，而且由于居民对外来社会组织工作人员的身份缺乏认同，导致社会组织对社区两委依赖性较强，尤其是入户走访、开会等工作都要依赖社区。此外，部分试点社区承接服务的社会组织办公场所没有与其他服务窗口分开，导致社会组织在社区可识别性差，也影响了承接服务的社会组织作用的发挥和政府购买服务试点工作在社区居民中的知晓度。

因此，社会组织与社区两委需要明确自己在社区服务中的角色定位并发挥应有的作用和影响力。社会组织和社区两委在服务社区的过程中，需要从最初不适应过渡到互相理解和配合，以共同做好社区服务工作。

3.3 不同社区承接主体能力差异大，社会组织培育机制亟待强化

作为承接政府购买服务的主体，社会组织既要有专业的能力来承接政府购买服务项目，同时又要了解和满足社会公众多元化的服务诉求。这对社会组织而言意味着更高的要求。

首先，从社会组织培育来考察。据统计，W区现有社会组织790家(其中注册社会团体96家，注册民办非企业单位247家，备案447家)，年均增长12%以上，③社会组织已成为社会治理中的新生力量。但从试点社区实际情况来看，不同社区的社会组织发育差异比较大，有的社区已经有专业的承接主体，有的社区还需要孵化、培育或引进社会组织。

其次，从社会组织承接能力来考察。在提供专业服务方面，专业的社会组织较社区专干转岗或孵化成立的社会组织而言处于领跑地位，而且在社区服务方式、服务能力等方面具有明显优势，也期待辐射更多社区。如表3所示，试点的十个社区中，仅众力服务中心就承接了四个试点社区服务，志豪社会服务工作中心也表现出较强的竞争实力；而主要由社区专干转岗或孵化成立的社会组织，比如天合、致惠等社会组织面临专业人才缺乏、发展后劲不足等瓶颈。

表3 W区承接政府购买服务的社会组织情况

再次，从承接服务方式来考察。从表4可以看出，竞争性购买比例较小，社会组织参与市场竞争的能力普遍较弱。由于缺乏有能力承接政府购买服务的主体，有的社区甚至只有唯一的供给主体可以承接政府的购买。非竞争性购买方式容易形成承接购买服务的社会组织的垄断性，使其缺少竞争对手和竞争压力；也容易造成社会组织对政府部门的依赖心理，不利于提升政府资金的使用效益。

表4 W区试点村(社区)政府购买服务方式

资料来源：成都市W区民政局。

通过试点可以看出，作为购买方的政府部门对承接服务的社会组织的期望值与目前社会组织发育程度和服务能力形成落差。因此，强化社会组织培育机制，使社会组织真正实现“专业本土化、本土专业化”，让承接服务的社会组织具有较强的实力，是我们需要思考的问题。

3.4 购买服务评估方式比较单一，缺乏科学合理的绩效评价体系

一般来说，政府购买公共服务的评估主体应该是实施具体购买行为的政府部门,同时政府购买行为的目的是为了更好地服务于群众；因此，社区居民对购买服务的效果评价至关重要。效率和效果是政府购买公共服务绩效评价体系中的两个主要标准:对购买效率的评价着重于量上的考评，它是以购买社会服务是否成本最少，或是一定量的财政资金是否买到了最多的公共服务为标准进行评判；对购买效果的评价则是侧重于服务质量的考评，它主要是通过公众享用公共服务的满意度来测量[13]。

目前，大部分试点社区对社会组织服务已经制定了考核办法。比如在考核方式上，考核分六步走，包括每月自评、窗口服务对象满意度测评、每季度考核、半年考核、社区与镇街随机抽查、年终考核；在考核内容上，有的采取百分制，以业务完成情况占50%、社区满意度占20%、居民满意度占30%的比例对社会组织的机构建设、项目运作、服务质量等三大类共计32项考核内容进行评估打分。但在区级部门、镇(街道)层面、社区层面，政府购买服务这项工作的评价主要局限于行政化检查或内部监督。这种评价存在几方面问题：第一，缺乏独立的监督机构，信息的真实性和竞争的公正性难以得到保证；第二，缺少科学具体的考核指标，已有的定量指标多重视投入资金和人员等方面，而在具体的实施效果、效益和效率评价方面存在不足；第三，在评估方式上，目前采用的包含专家评审委员会、专业评审机构和社会公众在内的第三方评估机制不便于公众对整个购买过程进行更加及时、透明的监督，还应完善。

4 结语

从成都市W区政府购买社会服务的实践看，一方面，迫于改革压力，地方政府急于推进购买社会服务工作，配套制度供给尚不完善；另一方面，由于尚未完全统一认识，部门间的协同推进力度不够，真正有能力承接此项工作的社会组织发育不平衡，导致政府购买服务工作推进较慢。因此，在推进政府购买社会服务工作中，亟待切实厘清相关利益主体的职责边界，实现部门协同推进，要积极培育社会组织，制定科学合理的评估标准与考核办法。

注释：

① 数据来源：http://www.sc.gov.cn/10462/11857/13305/13306/2017/3130/10418653.shtml。

② 数据来源：成都市W区民政局。

③ 数据来源：成都市W区民政局。