国家治理视域下政府干预土地流转的历史演变及当代启示

马艳利,杨建科,袁景衡

(1.陕西理工大学 马克思主义学院 ，陕西 汉中 723000；2.西安交通大学 人文学院，陕西 西安 710049)

土地流转的内涵随着时代的发展愈加丰富，从单一的农用地的流转到农用向非农用地的流转。其中最为关键的发展是从所有权流转到现在包括所有权、经营权和使用权在内的各种权力流转。流转的过程是指拥有土地使用权的农户将土地相关权利以出租、转让、承包等方式让渡给其他用户或经济组织。尽管表现为农户和农户或者农户和经济组织之间的关系，但从古至今，土地资源的重要性都决定了政府不可能在土地流转中置身事外，政府在其中都扮演着重要角色，显示着政府治理的水平。通过分析中国几个典型时期土地制度及政府行为的变迁，可以为当前政府改善治理方式提供一定借鉴。

一、中国古代土地流转过程中政府干预方式

(一)先秦时期土地流转的政府干预

从游牧文明向农耕文明转化的过程中，土地作为主要生产资料日益显示出其在社会生活中的优势地位。先秦时期的土地制度主要是公有制，“井田”是加强土地公有的有效措施。到西周时已发展成熟。此时政府禁止土地私下买卖，政府以所有者的角色对土地拥有绝对的处置权。但由于宗法制度的影响，嫡长子继承制使得古代土地使用权有长期稳定性，依次逐渐显露出“私有”迹象。因此在所授田的农户间，相互换田、买卖的现象已经存在，虽然仅限于私下行为，但在一定程度上促进了农业生产的发展。

政府干预思想发启于商鞅变法。他的主要思想是“农战论”。其实质是为促进农业生产，允许土地自由买卖，并以战奖耕。此举一方面限制了旧贵族对土地的占有特权，发展了一大批新兴的小地主，同时又促进了农业生产的积极性，获得大量的农业税收。并采取了具体的推进措施，对于不耕不战者“举以为收奴”；对于有军功者“益田一顷，益宅九亩”，[1](P2230)这些严格的奖惩措施促进了农业生产，也为以后秦国的统一奠定了物质基础。

(二)西汉时期土地流转的政府干预

秦以后，土地私有制逐渐成了古代社会土地制度的主要趋势，西汉时期土地政策基本上因袭了秦国。因此，土地私有化和土地自由买卖也是西汉政府一个突出特点。西汉时期对土地制度的干预政策主要体现为所有权变更，依次经过私有化——国有化——私有化的转变过程。

西汉初年，连年灾荒、战乱导致民生凋敝，为了增加产出，提高政府税收，西汉政府允许土地私有制存在和发展。当时，私有土地主要来源于垦荒占田和按爵位授田。这些田产，田主皆可自由买卖。但大部分土地流转是从百姓手中转到了官僚、贵族、皇室手中，他们凭借强大的经济实力和政治背景，对百姓毫无忌惮地进行掠夺。到汉武帝初年土地集中现象十分严重，主要是集中于达官显贵手中。例如《汉书》中对张禹的描绘：“禹为人极富贵，多买田至400顷。”[2](P3349)这种情况尤为普遍。当土地私有势力渐强到“两千石莫能治”时，又采取压制的措施。首先，对授田制度进行严格限制。授田机会只有一次，意味着所授田宅流转之后不再重新授予。其次，对土地占有数量进行限制。武帝时，董仲舒曾上书说：商鞅变法以后由于土地可以自由买卖导致“富者连田阡陌，贫者无立锥之地”兼并日盛，唯有“限民名田，以赡不足，塞并兼之路”。[3]基于此西汉政府规定百姓占有土地不能超过百亩。诸王、列侯、在其封国内所占有土地均不能超过三十顷。再次，对买卖土地的人员加以限制。例如汉高祖颁布了“商者不农”的法令。即商人不得占有土地，更不能进行土地买卖。这些措施既是对土地私有权的一种保护，也对土地兼并之势进行了遏制。

汉初国有化土地的主要来源有以下几种：第一是接管。秦朝政府原有土地直接归西汉政府所有；第二是没收。对于违反了国家法令的土地私有者，其财产全部没收。例如《二年律令·收律》中规定：“罪人及坐奸腐者，皆收其妻、子、财、田宅。”西汉时期，最大的一次没收行动显示“中家以上皆遇告。……得民财物以亿计，奴婢以千万数”。[3]这些被没收土地，全部转化为国有土地。第三是充公，西汉政府按照户籍授田，户籍人员因战乱、灾荒或疾病无人耕种者，所属田产收归国有。第四是屯田，汉武帝时因为和匈奴连年征战，为充实边疆进行大量移民就地垦田。所屯土地归西汉政府所有，政府派专人进行管理用来经营畜牧业、农业，或者转租给商人从事手工业等。这些国有土地在一定程度上补充了财政，加大了政府的施政空间。

尽管西汉政府对土地流转政策进行了多个层面规定，但没能阻止土地兼并愈演愈烈的趋势。到汉武帝后期“富者田宅连阡陌，穷者无立锥之地”的贫富分化现象日益严重。西汉中后期以至于东汉时期，土地私有制逐渐成为中国封建社会土地制度的主流形态。

(三)唐宋时期土地流转的政府干预

经过三国两晋南北朝连年战乱和频繁朝代更替后，到唐朝时社会趋于稳定，土地制度在此时也能够真正发挥它的作用。汪篯在《汪篯隋唐史论稿》中估计唐代土地约有800万到850万顷，但大部分土地集中在大地主手中。人口的4‰～5‰的旧地主、大官僚霸占了50%左右的土地总量，而占人口80%以上的农民，占有土地总数不超过30%。[4]这种情况在唐中后期已经形成。

“以税赋可窥田亩，乃古今之通制也”,因此，税收制度是封建社会土地制度的直接表现形式，税收制度的改变是国家财政状况的反映，而税收政策的变化又是一次利益关系的重新博弈。唐时的税收制度经历了从“租庸调”到“两税法”的发展过程。有田则出租，有户则有调，有人则有庸。租出谷，庸出绢，调出布麻。但唐中叶以后“租庸调”制已名存实亡，原因就在于土地自由买卖盛行，集中严重，真正缴赋税的是无田或少田之人，税源无法保证，财政吃紧严重。即唐中叶以后“法制隳弛，卖易不止，授田法尽废，所谓输庸、调者，多为无田人矣”。[5](P76)由此可见唐中叶之后政府对土地的流转政策采取的是放任自由的态度。两税法的实施正是土地政策放任自由的最好证明。所以说中唐以后，土地兼并日重，税收不足，遂开始实行两税法。两税以资产为宗，资少者税轻，资多者税重，唐朝的赋税制度遂开始了以田计税到以户计税为主的转变。“至元魏而均田之法大行，唐因之。赋税沿革微有不同，大概记亩而税之令少，记户而税之令多”[6]正是对当时赋税制度的说明。

在重农抑商的古代中国，土地是统治者实现其治理手段、增加财政收入的主要砝码，因此从先秦到唐代依次经历了井田、授田、限田、均田的嬗变过程。主观上是统治者维护统治的需要，却在客观上促进了封建土地关系的最终形成。宋朝是中国古代经济较为发达的朝代之一，与当时政府的治理政策有着密不可分的关系。当时，土地私有已经成为封建经济发展的必然趋势，只有顺应这种趋势才会使生产力获得大发展。基于唐末的土地政策，宋朝的干预措施主要体现在以下几个方面。

首先，鼓励垦荒减免赋税。唐末的土地兼并发展到宋朝时，其严重程度已到了政府已无土地可授的地步，为发展经济政府鼓励垦荒。“募民请佃诸州旷土，便为永业，免三岁租”。[7]即所垦荒地为垦荒者私有之永业田，并免三年赋税。一时间全民垦荒，大大促进了农业生产，形成了一幅“万民康乐，人口繁盛，田野日辟”[7]的景象。

其次，自由买卖，不抑兼并。宋代的土地流转是有史以来最频繁的朝代。到宋仁宗年间土地兼并严重，有过限田的打算，但终因种种原因并未实行。又加之赋役不均在客观上促进了土地流转。宋朝的差役赋税制度不同于以往：一方面差役赋税是根据农户资产而定的，田产多者赋税多，被派差役的次数也多。另一方面宋朝的官员、将吏有免役特权。老百姓为了逃避频繁的差役只得将土地卖给具有免役特权的官户。如此一来到宋仁宗年间“天下田半为形势所占”。

最后，制定法律承认私有。宋朝开启了土地私有合法化之先河。从先秦到唐朝，土地私有虽然一直存在，但政府未有立法明确。宋时土地买卖和流转加快，大部分土地归官僚、地主所有，农户只占极小部分土地。政府顺应形势以法律确认地主和农户的土地私有权，发给他们“红契”并收以契税，作为土地所有权凭证，并为土地交易颁布了详细的法律条文。不仅确保了土地所有权的归属，使土地私有受到国家的明确保护，而且规范了土地交易的程序，征收契税也增加了政府收入。

回顾中国古代土地流转方式的变迁，可以看出，土地作为农耕社会最主要的生产资料，对于建立和巩固封建经济制度及其生产关系起着关键作用，而政府干预的政治基础则是中央集权的封建制度本身，较之于欧洲中世纪各邦国令人眼花缭乱的土地制度历史，中国封建社会的土地制度变迁则相对单纯许多。从土地制度变化和朝代更替关系来看,土地制度是否合理,土地占有是否均衡决定着社会结构和政权稳定。几次重大的政府干预措施几乎都发生在生产关系不稳定和社会矛盾突出的关键时期，干预的结果，增加政府税收，维护封建统治的根基。政府治理手段是否顺应历史发展的趋势是其治理能力的实践表现。同样验证了唯物史观中生产力与生产关系、经济基础与上层建筑等社会基本矛盾在适应——不适应——适应中不断发展，逐渐推动社会进步的历史逻辑。在这个历史演进过程中不难发现政府角色的变迁，依次经历了所有者——控制者——服务者的变化过程。

二、政府在土地流转过程中的角色变迁

政府管理角色，是指政府在推行管理职能过程中所显示出的身份和行为模式。决定政府角色的因素主要是社会制度性质和资源配置方式。在古代社会，土地作为主要的经济资源，也就成为政府干预经济发挥其角色职能的决定性要素。

(一)土地资源垄断者

明晰的土地产权关系，是土地流转的前提和基础，进而决定了土地的流转方式。先秦时期的土地制度主要是国有制，这种国有不同于今天的国有制。例如西周实际上是周天子土地私有，它规定一切地产归周王所有，诸侯对所授田产可以世代使用，但不得转让或买卖，并以田产数量向政府缴纳一定贡赋。这里所谓的政府就是周王，他在国家社会经济生活中起着主导性作用，他以所有者角色对土地拥有绝对的处置权。西周的分封制，就是所有者角色的最佳演绎：周王把土地和奴隶分给诸侯、亲属和功臣，以换取诸侯和功臣们对周王的绝对臣服，诸侯们则以缴纳贡赋为基本义务。尽管流转的方向是单一的从周王指向被分封者，但这些措施却在实际中加强了周天子对地方的控制，扩大了疆域，奠定了繁荣的基础，更形成了一种自上而下稳定的政治格局。

(二)土地资源的控制者

作为土地资源的垄断者角色到西汉末年已发生了改变，由于承认了土地私有，允许自由买卖，政府不再以土地的所有者自居。但这种转变并不意味着统治者丧失了对土地资源的权利。由于封建社会性质本身，政治上的专权是和经济紧密联系在一起的。因此，西汉时期的土地所有者，不管是王公贵族还是自耕农对土地的所有权只是一种相对的权利。这种权利的获得及持续拥有都是基于社会经济的稳定和皇权的稳固。当所有权的发展危及政府统治或者影响经济稳定时，这种权利就会受到政府剥夺。例如汉武帝时期，土地兼并严重导致民贫官富，社会矛盾激增，政府就对占田的人员、数量进行限制。另外对于违反了国家的法令的土地私有者，其财产全部没收充公。

(三)土地流转的服务者

到宋朝时期国家不再强化土地国有，不再以强制力量调整土地占有关系，对土地资源采取自由流转和不抑兼并的措施。对地产的竞争在客观上促进了土地资源的优化配置，政府不再以土地资源的垄断者直接干预经济，而是通过制定相关政策来为土地私有制的发展服务。首先，设立契税制度。以法令的形式规范土地的交易。例如高宗时契税税率约为10%，四川一次就为400万亩土地收缴了印契税。其次，建立租佃制度。由于放任土地自由流转，因而出现了大批无地农户，只能通过租佃地主土地生存，佃户与地主之间的收益分成在不同的地区、季节甚至不同的地主与佃户之间都有差别，这样一来佃农和地主的矛盾每天都在发生。如果不加以规范，便会影响佃户的生产积极性，基于此租佃制产生。租佃制下，佃农和地主根据契约对土地收益进行分成，同时佃农为了保证租佃权的连续性必须种好自己承佃的土地，使其有机会通过积蓄财产购置土地而上升为自耕农，这种激励作用对于渴望改变命运的佃农是极其有效的，也进一步提高了农业生产的大幅发展。再次，加强立法服务。宋朝时期是我国经济立法最活跃的时期，从主体权力到物权再到主要的契约关系都有详细的法律规定。这些立法明确了土地的所有权，规定了地主与农户之间的承佃自由，促进了土地流转的发展。

政府治理方式取决于特定的历史阶段。从以上角色转换可以看出，随着社会需要和形势的发展，政府垄断性的干预模式在逐步削弱，继之而起的是服务功能的扩大。尽管在封建社会中，这种服务功能是从属于统治功能的，但也能够说明，政府干预从垄断走向服务是社会发展的必然趋势。

三、政府角色变迁的理论渊源

任何一种干预模式的构建都需要理论支持。中国古代中央集权的封建制度本身是国家干预的政治基础。无论是作为土地资源的垄断者、控制者还是服务者，在专制制度下，政府干预行为的思维方式都是基于权威统治理论和经济增长理论的引导，因为他们是构成政府干预方式的理论与实践基础。

(一)权威统治理论

中国古代，政府干预经济的能力有着深刻的理论基础。马克斯·韦伯指出“在传统社会中，其统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上的”。[11]中国皇权统治就是基于君权神授的不可违背性，这种权威深深地扎根于世袭制的关系之中。皇帝也称“天子”，受命于天，为民之父母，对天负责，服从天的意志，也只有天拥有剥夺皇权的能力。所有的老百姓都要服从他的命令。这种统治的权威性自古以来就根深蒂固在老百姓的思想中。政府作为皇权的代表者与执行者垄断着政治、经济等社会资源。从先秦时期开始到唐宋时期甚至封建社会终结，政府对土地资源的每一次干预都显示并加强了这种统治的权威性。

(二)经济增长理论

在专制社会中，并非所有的统治都由所谓的传统的神圣性来维护的，利用经济手段来建立和维护政治的统治在封建社会中日益显示出强大的力量。因为“任何典型的依仗利益状况，特别是依仗垄断地位的统治方式，都能逐步地转入一种权威的统治”。[9](P266)对于古代任何朝代的统治者来讲，经济上的稳定增长都会促进皇权的稳固，这一点是毋庸置疑的。因此如何促进经济增长也是政府治理的主要目的。现代经济增长理论为我们考察古代经济增长提供了思考方向。Lewis在他的《经济增长理论》中揭示经济增长的三要素：生产要素、技术进步和经济制度。[10]作为农业社会，对生产要素的要求主要是土地和人力，因此通过鼓励扩土垦荒会促进自然资源实质性的增长，但这种资源的增长如果不能和人力结合起来也不会在最大程度上发挥作用。因此通过相应的经济制度来合理地配置资源就成为统治者促进经济增长的主要问题所在。所以，土地产权的每一次变更可以说是政府在寻求最佳的资源配置方式。到宋朝时期土地的私有确权以后，迎来了历史上经济的扩张时期。据相关资料显示，宋朝时期经济总量比唐朝时期增加了三分之二。[11]可见对经济的干预也是加强政治统治的必要手段。

四、有效政府行为的理论范式及当代启示

政府干预没有一劳永逸的行为模式。古代专制政府干预对于维护专制统治的目的都是有效的，这种干预的结果导致中国的封建关系绵延时间最长，经济发展水平一度达到了世界发展的顶峰，但这种仅仅基于加强统治和经济增长的干预理念，在现代社会显然是不合时宜的。因此在现代条件下发挥政府的干预职能，干预理念显得尤为重要。基于当代中国的国家制度和发展阶段，政府在发挥干预能力时可以从以下几个方面出发：

(一)制度完善是政府干预的理论前提

制度是社会生活规范化的体现。会随着人们生活需求的改变而改变。宋朝在承认土地私有的同时，以法律的形式确认地主、自耕农的土地私有权，发给他们“红契”作为土地私有权的凭证，并为土地的交易制定了详细的法律规范。使得宋朝的土地流转达到前所未有的规模。结合当前我国土地流转制度而言，尚有许多待完善的地方。例如从2011年开始的土地确权登记制度尚未完成，会引发土地流转之后流转双方关于土地的性质、责任、各自权力和期限认定问题以及政策改变后的争端解决办法等矛盾，导致政府在干预土地流转过程中缺乏制度依据。除此之外，由于缺乏制度的规范，导致政府在行使公共权力的时候，代表政府的掌权人会将公权私有化以谋取私利或者损害公共利益。闫冰在《农村土地流转中政府行为的分析》中，将这种种现象称之为政府权力的“缺位”“错位”和“异位”[12](P45)其实质是制度的缺失。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，深化农村土地制度改革，实施所有权、承包权、经营权“三权分置”，这是我国农村土地制度改革从“两权分离”到“三权分置”的制度演变，是政府干预制度的一次完善。该制度的出台实施不仅为农村土地流转的规范化提供了依据，解决了流转农户的后顾之忧，更是为优化土地资源配置、实现规模化经营、走向现代农业发展找到了方向。

(二)提高服务功能是政府干预的目标

当前政府干预土地流转是基于一种前提性假设，许多政府人员包括土地流转农户，尤其是那些在农业生产中经济水平长期停滞不前的地区，认为土地流转可以消除贫困，发展地方经济。因此，中国农村的现代化和农业的规模化就成为政府干预的目标。所以不管以何种方式，是否了解流转市场需求和流转对象的意愿或者收益都不重要了。只单纯地追求流转规模与速度。就如Preston所说：“任何一种社会系统的干预都是一种有预期的行动，其最终的目标是在给定条件后的特定的变化状态。要理解这一理论，干预者必须以命令的方式而非随意或者意外的方式实现”。[13]这样一来，政府干预就意味着强制化。诚然有积极的效果，但在现实中也有经济衰退的表现，并引发社会矛盾的案例。在专制社会中，政府的干预是维护特定的阶级利益的，而且土地的流转方向也是单一的，需要考量的因素很少。而在民主社会中，政府的干预行为都必须结合干预对象，进行综合分析，包括流转农户的认知水平，干预政策的公平化、预期的经济效益，流转市场的完善化等各种因素及其相互关系。这对政府的干预理念、干预方式、干预政策、干预的预期效果都提出了更高的专业要求。因此，缺乏实证的盲目经济指标信仰、自上而下的单一做法对土地流转的长期发展是不利的，对地方经济的持续增长也是有害的。

(三)干预措施理性化是政府干预的科学理念

Kenny在2001年就指出“地区与地区之间经济增长的经验是非常异质的，而异质的东西很难用同一种干预模型来解释清楚”。[14]也就是说政府干预政策的实施要因地制宜、因时制宜而不能一刀切。作为理性的政府至少行为的方式是理性的，实现目标的方式应该是基于一种最优化决策。怎样的干预才算是理性的干预，或理性的政府行为？通过对现实的考察，理性政府必须具备以下几个要素：(1)干预之前政府掌握作用对象的各种信息是完备的。(2)干预过程中能够通过占有的各类信息对干预对象的未来变化有一定的预期并形成相应的干预模型。(3)干预之后对不可预测的突发事件有及时的纠正措施。这样一来，政府经过合理化考量会形成一套行之有效的干预措施，干预对象对政府的干预意图和政策动态也是明确的，干预双方在信息对称的条件下易于达成目标一致。

综合历史的理论和实践的分析，政府干预土地资源的流转不仅在社会发展中是必要的，并且根据不同时期的社会矛盾进行制度改革也是必然的。我国从十一届三中全会以后，一直在探索关于土地制度改革的更佳模式，实行农户承包经营，使土地集体所有权与农户承包经营权分离，调动了农民生产的积极性，保障了各个农户的基本生存发展权利，兼顾了效率和公平，顺应了社会生产发展的必然要求。新形势下“三权分置”是在坚持农村土地集体所有的前提下，使所有权、承包权、经营权三权分立，确立了土地资源经营流转的格局，发挥了农业生产要素的功能，更维护了广大农户的利益，体现了政府干预的优势。能够促进农业现代化发展的需求，更能为推动工业化的进程服务。然而目前土地流转的规模、速度、方式、引发的新的经济问题和社会问题又增加了土地流转的困难。如何解决好这些问题，对政府提出了新的要求。通过对历史的回顾，对现实的比较，可以更为清晰地为政府理清干预思路。因此，各地政府作为土地流转的推动者和管理者，应该在土地流转的制度上、专业水平和具体措施上下功夫，在流转过程中始终体现政府的治理能力，在维护流转双方意愿与利益的基础上推动土地流转。

[1]司马迁.史记[M].商君列传(卷68).北京：中华书局，1982.

[2]班固.汉书(81卷)[M]. 北京：中华书局，1962.

[3]马端临.文献通考(卷一)[M].北京：中华书局,2006.

[4]汪篯.汪篯隋唐史论稿[M].北京：中国社会科学出版社，1981.

[5]耿元鹂.唐宋土地制度与政策演变研究[M].北京：商务印书馆，2012.

[6]马端临.文献通考[M].田赋考三(卷三).北京：中华书局，2006.

[7]文渊阁四库全书[M].宋史·食货志(卷173).上海：上海人民出版社，1999.

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[9]马克思·韦伯 .经济与社会[M].北京：商务印书馆,1998.

[10]阿瑟·刘易斯.经济增长理论[M].郭金兴等,译.北京：机械工业出版社.

[11]安格斯·麦迪森.中国经济的长期表现[M].伍晓鹰，马德斌，译.上海：上海人民出版社，2011.

[12]闫冰.农村土地流转中政府行为的分析[ J].开封大学学报,2014,(4).

[13] Preston, P.W.Development Theory -An Introduction[M].Oxford:Blackwell Publishers Ltd，1996.

[14]Kenny, Charles and Williams, David. What Do We Know About Economic Growth Or, Why Don’t We Know Very Much[ J]. World Development,January 2001, 29(1).