机构编制管理评估问题研究——以河南省濮阳市为例

朱亚娟

（河南省机构编制研究服务中心，河南郑州450000）

机构编制管理评估，通常指运用一定的程序和科学的方法，依据详细的各项评估指标，对一切社会组织内部的职能配置、机构设置、运行情况、工作人员履职情况等进行公正、全面的检测评估，根据评估的结果，督促被评估的组织不断改进完善，直至达到社会和公众期望目标的过程。全面推进机构编制管理评估是由中央编办牵头、各省（区市）编办负责具体抓落实的一项重要工作，也是贯彻党的十九大精神、巩固国家政权、优化资源配置的客观需求。此项工作的开展可为地方政府绩效管理提供可借鉴意见，并能建立评估长效机制，促进政府管理创新，助推政府职能转变［1］。

一、濮阳市开展机构编制管理评估的现状及发展

在2013年初，濮阳市开展了机构编制管理评估。为更好地推进机构编制“总量控制、动态调整”试点市的建设，濮阳市在机构编制动态调整的基础上，针对行政事业单位改革方向及管理的现实问题，以单位履职情况评估为核心，以“三定”方案为基本抓手，本着节能增效的目标，探索和实施机构编制管理评估，并依据评估结果，对被评估单位的机构编制实施动态的调整。

（一）评估主体的构成及评估步骤

评估主体是机构编制管理评估的重要组成部分，在评估过程中起着非常关键的作用。评估主体，一方面，需要明察秋毫，依据公平公正客观的原则，对被评估部门的机构编制管理和职责履行情况进行检查，如是否按照“三定”方案履职，人员编制结构是否合理，是否存在超编、高配规格等情况，工作机制是否顺畅等。另一方面，还需要依据考评的结果对被评估单位的机构编制进行动态的调整，以最大程度地实现节能增效。

濮阳市在明确评估主体重要性的基础上，赴山东青岛、福建厦门以及江苏省的一些地方进行考察，结合自身实际，成立了专门的评估小组，指定由濮阳市编办作为评估主体，并依据工作的实际情况，适当吸收纪检（监察）、组织、人社、劳动、财政和审计等部门参与评估。

濮阳市机构编制管理评估通常通过确定评估对象及事项，对被评估单位自评上报的自评材料进行实地评估并深入分析，形成评估结果、撰写评估报告。

（二）评估的类别及指标体系构建

濮阳市在机构编制管理评估初期，把评估分为三个类别：综合评估、专项评估和改革评估。综合评估覆盖范围最广，涉及机关事业单位的机构、编制管理及单位职责履行整体情况；专项评估通常指机构编制配置前的预评估和调整后执行情况评估；改革评估指针对某项改革的实施效果和民众的期待之间的距离的评判，涉及行政体制改革、事业单位改革等情况，但它在现实中运用相对较少。濮阳市开展最多的就是机构编制管理的综合评估，本文中若不特殊说明，提到的机构编制管理评估均指此类评估。

濮阳市机构编制评估的指标体系由职责履行情况、机构设置及职能配置情况、编制核定和人员配备情况、机构编制管理规定执行情况四个板块构成，每个板块都有细分项目，且细分项目依据每次评估的实际不同会有些微差别。如职责履行情况包括划入或新增的职责、转移或下放的职责、加强的职责、取消的职责、承担的职责、缺失的职责等细分项目，甚至还包括工作发展现状、社会及公众的满意程度如何等。机构设置及职能配置情况包含机构设置和职能配置情况、权责情况、以及是否存在交叉职责等情况。编制核定及人员配备情况涉及几个方面：一是编制与职责匹配与否，二是领导职数与管理任务匹配与否，三是工作人员年龄结构合理与否等。机构编制管理规定执行情况通常涉及机构管理是否存在违规操作、是否存在多余编制、是否存在领导超职数配备、机构编制监督检查是否到位等。

（三）评估过程及发展

濮阳市机构编制评估经历了粗略评估、试点评估和精细化评估三个阶段。粗略评估阶段属于评估的尝试阶段，始于2012年，止于2013年底。在这个阶段，评估主体只能从各单位的总体职责上大致判断被评估单位需要的岗位和人员，而对职责履行的详细情况以及职能配置的具体情况等，都无法进行准确认定。试点评估主要在基于濮阳市被认定为河南省“总量控制、动态调整”的试点市之后，从2013年底正式开始。该阶段的工作通过明确评估的依据及方案、按图索骥进行实践、建档立卷、评估结果运用四个步骤来进行。在试点评估阶段，濮阳市起草了《濮阳市机构编制评估办法（草案）》，设计了职责履行情况统计表、机构编制核定情况统计表、内设机构配置情况统计表等六个配套表格，使机构编制管理评估更具可操作性，使评估的内容更加规范有序。在评估时，濮阳市成立了以濮阳市编办为主体的评估小组，在《濮阳市机构编制评估办法（草案）》的指导下进行试点评估。被评估单位在接到评估通知后，先上报单位情况、履职报告、员工工作日志及相关的六个配套表格。评估主体通过现场查阅资料、召开座谈会、听取汇报以及随机询问座谈等方式，对被评估单位进行全面了解，并撰写评估报告，提出是否增减编制或撤销合并机构等意见。在此阶段，濮阳市编办共评估了科技、工信、农业等系统的20多个事业单位，撰写评估报告20多份。依据评估结果，将职能弱化、消失的被评估单位列入编制调整和机构整合的名单中，并择机进行整改。

尽管试点评估与此前的评估相比有了很大进步，但评估过程依然存在许多的不规范、无法精细评估的问题。经过多方探索和实践，2016年，濮阳市机构编制评估进入精细化评估阶段。精细化评估最明显的特征是将评估分成了事前、事中和事后三个阶段。在吸取前两个阶段评估教训的基础上，此阶段评估主体把对单位情况的了解重点放在事前准备阶段，通过提前查阅单位相关材料，对单位提前下发通知，提出明确具体的评估要求，对被评估单位上报的机构编制履行情况的自查报告进行深入的分析研究。这样在事前就能对被评估单位的编制数、工作量、机构设置情况等相关问题有个初步了解。在事中评估阶段，评估主体深入被评估单位内部，通过随机座谈、深入沟通交流、查阅工作痕迹资料等，把掌握的单位履职情况及相关问题与单位实际情况一一印证，从此前的被动听取汇报转变为主动提问，直接了解被评估单位的详细情况，确保掌握的情况与实际情况完全相符。在交流结束后，评估主体要到工作地点进行实地核查，甚至到施工现场进行短时间的跟班作业，以便再次确认单位的工作量和流程。在进入事后的总结阶段之后，评估主体需要对评估的基本情况进行深入分析、认真研究、反复思考，依据机构编制相关法律法规，撰写评估报告，并提出相应的评估整改意见。

（四）评估结果及运用

评估报告通常依据事前、事中、事后调查了解的真实情况，把被评估单位机构编制的基本情况、评估的情况、存在的问题及整改意见和评估意见分为四大板块。其中，机构编制情况包括被评估单位的机构编制方案核定及其历史沿革等。评估情况涉及人员是否超编、机构设置是否合理、是否履职到位以及管理是否合规等。存在的问题及整改意见主要是针对评估情况，指出存在的问题，提出切实可行的整改方案。问题及整改意见的落实和监督是评估报告的重点所在，也是评估的目的所在。提出客观、真实、公正的评估意见是评估报告的重中之重，同时对于被评估单位而言，评估意见只有具有可操作、易执行、便于监督等特点，才能真正深入人心。为树立机构编制管理评估工作的权威，让评估工作进一步深入人心，濮阳市出台文件，强调但凡涉及部门申请增加编制、成立新机构新部门等事项时，必须先接受评估，依据评估报告来确定是否同意相关申请。

二、濮阳市机构编制管理评估存在的问题及分析

（一）评估主体存在的相关问题

在从粗略评估、试点评估再到精细化评估的过程中，评估主体起着重要的作用。反观整个评估过程，发现评估主体存在下列问题：一是思想上存在惰性，二是权威性不够。在现实中很多单位受固有旧观念的限制，以部门利益最大化为基础，在评估中常常出现不情愿、不配合的现象，甚至会出现阻挠评估的现象。面对这种外在干扰，评估主体在思想上存在惰性，其自身的主观能动性被外在的客观现实所束缚，认为这些现实情况是自身无法左右的，往往会降低评估标准。

濮阳市机构编制管理评估主体的成员大多是来自市编办机构编制监督检查科。专家及社会团体的参与不足是影响评估主体权威性的关键因素。同时，评估的时间不长，评估的范围不能完全覆盖单位运作的方方面面，而必要的跟班作业更是无从谈起，这导致评估的主观影响较大，客观性缺失。另外，评估主体缺乏专家及公众团体的参与，部分评估主体在评估时一方面作为“运动员”，另一方面作为“裁判”，这样自说自话、自我裁定，使得机构编制评估权威性严重缺失。

（二）评估指标体系存在的问题及分析

评估指标体系的设定关系到评估内容和评估的客观、公正。我们从濮阳市机构编制管理评估实践中发现：评估指标体系设定的基础指标不统一，同时，指标体系的界定相对宽泛。比如，在理想设计中，我们认为可以科学而全面地评判一个部门“三定”方案的执行情况，但在现实评估中，这需要把影响机构编制管理工作的多种因素分成若干类别和层次，而这评估指标的类别和层次在实际操作中是很难逐一量化的。另外，濮阳市机构编制管理评估共4大项25小项的指标内容相对宽泛，无法一一进行被明确界定并操作。比如，机构设置及职能配置情况包含机构设置和职能配置情况、权责是否统一、职责是否存在交叉、是否适应经济社会发展等内容，但是，这一指标体系的界定宽泛、不易操作。缺失精细化考评标准的评估，通常会流于形式，而缺乏一定的说服力［2］。

（三）评估过程存在的问题及分析

濮阳市机构编制管理评估经历了由粗略评估到精细化评估的整个发展过程，这是评估不断改进完善的过程，也是一个动态的发展过程。从客观层面来看，评估的过程日臻完善，然而，也存在一些不可忽略的问题。比如，评估过程配套制度欠缺。评估过程中发现的问题通常需要依据机构编制监督检查法规规定的要求去处理，然而，相应的法律法规不健全，能被参考借鉴的机构编制部门的法规少之又少，这就大大减弱了评估的力度。在评估过程中，与组织、人社、财政等相关部门协调合作的机制尚未建立，使得机构编制部门在评估中处于孤军奋战的状态，这成为影响机构编制管理评估的关键因素。另外，长期以来机构编制部门化、私有化观念依然存在，致使某些部门不仅不想减编，反而总是挖空心思地在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格方面打主意［3］。这就存在被评估单位不愿配合评估、提供的材料高于真实的工作量、评估的准确性缺失的现象。因此，要想通过一次评估实在无法全部搞清单位的履职及编制等问题，犹如蜀道之难。

（四）评估结果运用存在的问题及分析

机构编制部门与其他职能部门级别对等，没有处罚权。因此，对评估结果的运用落实缺乏约束力。据不完全统计，濮阳机构编制管理评估试点县——范县完成了192所中小学、13所乡级中心卫生院、12个乡镇政府机关及所属事业单位、97个县直单位的评估工作，共撰写评估报告472份，然而，这么多用心调研、评估并撰写出的报告，虽然梳理了问题，澄清了现状，提出了具体可行的建议，但大部分未被采纳并在实践中检验，其中被切实落实运用的评估报告仅有28份。另外，评估结果运用也存在跟踪问效监管难的问题。一是机构编制评估多停留在撰写评估报告上。他们认为只要评估报告撰写好就完事，而对评估中发现的问题缺乏深入透彻的分析，因而提出的对策及建议的可操作性不强。部分被评估单位面对存在的问题也不愿自行研究，更不愿提出对策整改。二是评估结果通常由评估主体用文件的形式在被评估单位内部发布通告来呈现，且通告的范围过窄。对于评估中发现的需要立即整改的问题，被评估单位采取消极等待、拖延或拒不整改的态度，评估主体由于没有惩处权，对此情况也是无计可施。因此，多数被评估单位面对需要整改问题具有等靠的思想，使最后的结果不了了之。三是没有明确监管部门，造成无人管无人问的局面。如此种种使得机构编制管理评估的跟踪问效及监管变成空架子，无更多的实用价值。

三、濮阳市机构编制管理评估的相关对策

（一）提升评估主体的专业化水平

机构编制部门单打独斗的评估，缺乏第三方的参与，致使评估主体既“掌舵”又“划桨”，缺乏第三方的参与。专业性不足等使这种评估模式很难完全体现公平公正的原则，并在实际推进落实中存在很多困难。因此，要想办法进行改善。一是要引入第三方评价机构，解决机构编制管理评估主体缺位问题。第三方评价机构可以是社会组织团体，也可以是超越机构编制部门之外的其他部门。机构编制部门可以充分借助第三方评估机构的专业知识背景，如有一定知名度的第三方评估机构——上海国信社会服务评估院，来开展机构编制评估工作。通过第三方评估网和第三方评估合作公司，共同打造第三方评估专业供需平台，为评估第三方参与提供评估需求信息，实现第三方评估供需信息无缝对接。二是要通过培训，打造专业的评估团队。如通过加强评估专业知识培训，让参与评估的第三方评价机构了解评估程序、评估环节以及评估标准等，从而确保机构编制评估的专业性和客观性。这类培训可由中央编办牵头，在全国范围内实施。机关事业单位构建“凡申请机构编制事项必评估”制度，在民众中形成机构编制评估专业、客观的印象，社会各单位共同营造主动接受评估的氛围。

（二）构建科学合理的评估指标体系

评估指标体系是否科学合理，在某种程度上决定了评估的成败。评估指标必须从职能、机构和编制三个方面着手，以部门职责履行情况作为重要的参考内容，分级设定要素指标，依据现有的人力物力，使其具有可操作性。在指标体系科学设置的前提下，机构编制管理评估可引入工作分解结构理论（WorkBreakdownStructure，简称WBS），把具体工作按照因数分解分成一个个项目，再把这些项目细分到具体员工，将员工的职责细分成任务后，再分解成工作目标，使之内化到日常的工作实践中。比如，机构编制评估中的“事业单位登记管理”事项，可以分解为设立登记、变更登记、补领证书、注销登记、年度报告五项任务。其中，设立登记可以细分为受理、实地核查、审核、核准、发证、公告、归档七项工作（环节），使每一个环节也可以再进行一一细分，在细分后，结合单位实际，依据每一项工作完成的时间，来确定每个岗位的大致工作量。然后，再依据这些工作量，对岗位进行整合，推算出一个编制与多个岗位或者多个岗位相对应的编制数，进而核算出被评估单位实际工作中大致所需要的编制数。在对新设立单位核编时，可以依据分解结构理论，使岗位和编制形成一定的对应关系，让人、编、岗一一对应，这不仅有利于某项职能的移交转接，更有利于日后的考核评估。为确保评估指标体系的科学化，可在实际评估中运用工作分解结构理论，对评估要素指标进行层层细化、分级设定，实现科学性与系统性、通用性与兼容性、简明性和可操作性的完美结合［4］。

（三）优化机构编制管理评估过程的程序环节

运用“互联网+”，构建互联网与各部门之间的反馈系统，提升机构编制部门与其他被评估单位之间互联互通的功能，有助于增强机构编制评估的实效性。各机关事业单位的日常履职情况，包括工作计划、落实情况、工作运行日志等不含机密的内容，都通过互联网系统进行公开，实施网络共享。这样，机构编制就可以和其他相关职能部门随时共享联动，与社会各界达成适时互动。机构编制部门不仅能够适时掌握被评估单位的现状，了解其机构、编制以及履职等详细情况，充分吸纳被评估单位、服务对象以及社会各方的意见，达到评估的客观公正，而且在社会上能够营造良好的履职氛围，促进各单位尽职履责，助推政府职能转变。同时，完善各项规章制度，对优化机构编制管理评估过程的程序环节也有一定的助推作用。比如，建立健全机构编制管理评估制度，建立更多部门协调配合的机制，把机构编制管理评估与单位的权责清单建设结合起来等。通过这些举措，机构编制部门在建立评估长效机制的同时，还能够从规范行政管理运行机制的层面出发，协调好与各职能部门之间的互通联动，从而可以多渠道、全方位地对机构编制管理实施评估，不断提升机构编制管理评估的效果［5］。

（四）深化配套制度改革，提升评估权威

濮阳市机构编制管理评估工作还处于探索阶段，需要不断地细化指标，完善评估流程，优化各个评估环节，完善运行机制。当然，这一切需要不断深化配套改革、增加评估结果权威性、构建全方位跟踪问效监管体系作保障［6］。一是要确立法治思维和法治方式。机构编制评估要把质量、效率、能力和效益这四要素作为衡量机构运行情况的标尺，及时调整规范性文件的职责设定。兜底条款需要明确其限定范围，依据相关法律的精神和原则，对被评估单位的职责进行客观公正评估［7］。二是要发挥社会监督的作用，运用大数据“互联网+”优势，让各单位的机构编制情况公开于阳光之下，让公众适时参与评估，体现公众作为主人的归属感，对公众反映的各种信息、处理结果适时公布，适时共享。三是要增强评估结果运用的权威性。比如，借鉴河南省洛阳市将机构编制管理情况的评估纳入到单位的考评体系中的经验，体现评估结果运用的重要性；借鉴河南省滑县的满编动态管理运行办法，收回单位富余编制，提升机构编制部门评估的客观性和权威性。四是要探索建立面向公众的信息公示平台和面向政府的各监管部门一体化的监管协同体系。在评估前进行公示，让公众参与对被评估单位进行随机核查，调动社会和职能部门共同监管的积极性，形成统一的信用监管生态系统，打造政府监管、部门自律、社会监督的新格局。