把握“五个关键”推动地方机构改革落地生根

孙文学 刘荣虎

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》在党的十九届三中全会审议通过后，党中央和国家机关层面的改革行动迅速、推进稳妥。在中央全面深化改革委员会第二次会议上，习总书记充分肯定了中央和国家机关机构改革工作，强调地方机构改革要抓紧启动、压茬推进，并明确提出了五点要求，为地方机构改革吹响了“前进号”。改革涵盖省及以下多层级党政群机构职能与人员编制调整，涉及层级多，辐射范围广，这就要求地方各级党委、政府切实承担起改革主体责任，及早全面筹划、主动担当作为，重点把握好“五个关键”。

一、统一认识，提高思想站位

思想是行为的先导。要推动受重重因素制约的地方机构改革，统一思想工作更需放在前头。

思想统一须确定统一的方向和目标。“关系国家治理体系的完善和治理能力的提升，为其他各领域改革提供体制支撑和保障”，这是中央对党和国家机构改革的定位，我们从中可以充分领会到此次改革的顶层骨干价值和长期战略意义。各级政府务必将其作为推进改革、统一思想认识的起点，将党和国家机构改革提升到践行“四个意识”的高度来认识，将地方机构改革作为带动全面深化改革、推动高质量发展的重大机遇来把握。

思想统一须丰富惩戒手段。对于个别人身上反映出的作风问题，必须严加惩戒，规范和震慑少数人的行为。要解决认知水平不高和思想上存在的问题，直接有效的方式还是加强教育，用正确理念破除大家思想中的误区。为保证教育成效，要把握好对象范围的广泛性与特殊性关系。改革会动到多个党政群机关的“奶酪”，教育动员时要尽可能把各类单位部门都涵盖到，使大家都能认清改革与全党、全国以至自身利害密切联系，提高参与的自觉性。要抓住机构编制这个关键部门，努力提升改革“操刀者”看问题的眼界和能力，用一线人员的高素质确保改革推进的高质量。

二、把握政策，明确原则标准

总体掌握改革的相关背景。凡事知其然，也要知其所以然，改革亦是如此。当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生根本转变，党和国家做出协调推进“四个全面”的战略布局。与形势发展要求比，一些领域的机构设置和职能配置还不够健全有力，机构设置和职责划分还不够科学协调，有的地方还存在机构职责交叉、权责脱节等问题。这是此次改革的总体背景。了解这个背景，才会认清此次调整优化各级党政机构设置、职能配置的起点，摸准改革的起因和脉络。

全面把握改革的方向节奏。要反复研读《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》《关于地方机构改革有关问题的指导意见》及相关权威解读，全面掌握此次改革的目的意义、原则要求、方法步骤，深刻领会好党中央加强党的全面领导的统领地位、坚持以人民为中心的思想原则、坚持稳中求进的工作基调、推进党和国家机构职能优化协同高效的工作目标等内容要求，用上级规定统一思想，把握准改革的脉搏与方向。

抓好政策与现实的全面比对。理论联系实际才有生命力，政策照进现实才有针对性。按照“中央对地方党政机构改革明确的意见原则”“本省、市对改革提出的要求和职能机构调整的打算”“本地改革需要具体落实的工作任务”等层级反复对照梳理，对“改革怎么推进，什么时间完成什么工作，各层级、各类别的机构限额如何区分，党政群和各类事业机构如何设置，任务怎样分工”等推进中难免遇到的问题，提前筹划思考，对可能遇到的疑难问题预先设想研究，促进改革政策的顺利落地。

三、澄清底数，反复调研梳理

全面厘清现有行政事业单位职能和机构编制配置情况。此项工作标准是“全”。可通过召开座谈会、查阅文件、问卷调查、抽阅工作笔记、随机实地走访等方式，对现有各层级各类机构的名称、职能、规格、编制、职数、内设核定与实有配置情况进行全面梳理，突出抓好对各单位部门的实际职责运行、了解掌握实有在编人员和实际在岗人员配置等情况。

纵向拎清重点行业的职能和机构编制分配情况。此项工作标准是“细”。分重点行业和类别，在纵向上将本级及以下层级的同行业和类别的职能配置和机构编制设置情况梳理清楚。如省辖市这一层级，可以重点梳理全市各类开发区机构编制、产业集聚区机构编制、巡察机构人员编制、社保经办机构人员编制的实际配置和市县保留中介服务事项、全市承担行政职能事业单位的职能运行和机构编制配备情况等。

对照区分本层级现有机构配置与党和国家机构改革方案明确相左的内容。此项工作的标准是“准”。按照党和国家机构改革方案中已明确调整的机构职能情况，逐次和本层级当前各类机构的具体设置、职能配置、职责运转等情况进行比对，把机构设置、职能配备方面存在的交叉、重叠、偏移等不一致部分甄别清楚，掌握“第一手”资料。

跟进做好梳理后的重点专题论证。将一些新业务部门如退役军人事务保障、医疗保障、市场监督管理、应急管理等部门的设置，一些调幅较大的机构如农业农村、自然资源、生态环境等部门的调整，以及一些职能区分上需深入研究的课题等问题作为专题，通过与上下以及兄弟部门的反复沟通，在党政群机关中广泛开展研讨，提前论证一些重点课题，为本级改革提供参考，并进一步加深大家对改革政策的理解认识。

四、统筹关系，科学制定方案

上下注重协同，统筹把握好统一与自主的关系。“坚决维护党中央权威和集中统一领导，确保上下贯通、执行有力”“赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能”，这些都是对地方机构改革提出的要求。上下级部门之间的关系如事物的一体两面，对立统一、相辅相成。这要求地方改革对涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能必须与上级对应，若受限额制约需综合设置个别部门，则要明确相应职能由专门机构承担，确保上级决策高效落地不打折扣。

机构注重简约，统筹把握好规模与效能的关系。此轮改革需多类机构压减合并，各地调整各单位部门内设机构时，也要坚持总量控制、综合协调，依据职能、区划、工作量、编制数等指标量化内设机构设置标准，强化刚性约束。对于业务内设机构，要着眼效能和发展需要，通过对现有机构内设部门“瘦身”“拆分”“重组”，科学梳理和再造流程，按取流程环节、工作范围中最小值的办法确定数量。对非业务内设机构，如人事、财务、党办等口，除总量没突破且工作有特殊要求外，一律按“大内设”综合设置，最大限度压减总量、界清职责、提升效能。

调编注重精准，统筹把握好从严和从优的关系。编制是党的重要执政资源、稀缺资源，要将优化协同高效的改革原则体现到编制调整上，则需精准把握，综合平衡。按照编制限额总量做好编制资源的“红色配置”，全方位满足党的长期执政能力建设、国家政权建设和党委重点发展行业需要；也要做好资源的“绿色配置”，按法定标准精打细算，尽力保障非重点行业需求。平衡把握行业内编制分配，调整时既注重效率，也兼顾公平。如分配本层级中小学教职工编制时，既考虑为激发优质学校内部活力有序生长提供条件，又防止成为优质学校攫取利益无序扩张的助推力量，既压缩后进学校编制总量促其内部挖潜，又防止矫枉过正使其自暴自弃等。

定岗注重适用，统筹把握好阶段和长远的关系。职能和机构编制调整后，人员岗位调整成为重点。要注重把握好两头：一是把握好机构整合后新岗位人选，要明确每个岗位人选标准，严格按干部选拔任用程序确定遴选范围、综合考察鉴定，坚持优中选优，确保每位上岗人员的综合素质与岗位需求实现匹配契合；二是把握好机构压减后超职数和超编人员消化分流问题，可在保持稳定的前提下畅通跨行业跨部门干部交流渠道，并为有退出意愿人员创造条件，解除其后顾之忧。

五、整体联动，狠抓组织推进

加强组织领导。压实责任，各级党委、政府对本级改革负总责，成立改革领导小组，党委主要负责同志要亲自挂帅，涉及部门都纳为小组成员。科学分工，机构编制部门负责领导小组日常工作，具体对改革“操刀”；财政、组织、人社、国资等部门按职责负责经费调整、干部人事调整、人员分流安置、资产管理处置等。建立联审联议制度，编制部门牵头，财政、人社、审计、市场监管、国资等部门抽调精干人员，集中研究共性问题，审核改革方案；健全宣传机制，畅通内外政策意见沟通渠道，做好政策举措、经验教训的解读宣传。

强化评估督导。各级党委、政府直接评估督导本级及以下层级改革。要把控节奏，看各单位部门是否按上级明确的时间节点、原则标准、步骤内容进行了宣传发动、调研梳理、拟定方案，及时纠偏正向。开展综合评估，围绕系统完备、科学规范、运行高效标准，审核改革方案，看机构是否健全、职能是否配套、机制是否完善；全面分析部门及单位间职责交叉重叠情况、职责任务与机构编制匹配情况，看机构职能体系设置是否合理、程序是否严密、于法是否周延。

严明纪律规定。各级党委、政府要结合改革开展，进一步健全机构编制、组织人事、财经财务等纪律规定，确保每项改革推进工作都有完备的制度纪律约束保障。严肃各项纪律制度的贯彻执行，各级都要将纪检监察部门纳入改革推进领导小组，负责查纠改革推进中出现的明令禁止的“三超两乱”等问题，加强对财政纪律和财务管理制度执行情况的查改，防止国有资产的流失等。要严厉惩处违反改革纪律和制度的人与事，严肃追究涉及单位、人员和相关负责人的责任，坚决维护纪律制度的严肃性，确保改革工作落到实处。

改革之路从无坦途，推进地方机构改革更是一项复杂的系统工程，中间所遇挫折艰难很难用一时来料想万全。唯其艰难，才更需提前统一思想、吃透精神、掌握实情；唯其艰难，才更需超前预想各类困难局面，合理把握错综复杂关系，做好为改革付出必要成本的相关准备。