宅基地违建与软法之治

王若依

【摘 要】 我国是农业大国，农村、农业和农民的问题始终是我国的根本问题，而农村土地则是“三农”的基础，是农民安身立命之本，也是农村社会稳定的基石。随着我国城镇化和新农村建设的深入发展，同时城市实施新房政，使得城市闲散资本大量流入农村，这也就使得土地供需矛盾日益突出，土地经济价值不断增长。涉及农村宅基地违法用地和违法建设的纠纷案件也越来越多。时至今日，此类纠纷的解决已经成了社会关注的热点、焦点以及难点问题。及时、依法、妥当的解决农民宅基地违建纠纷，不仅有利于保障农民的合法权益，更有利于促进农村社会和谐发展稳定，对促进农村社会和谐与稳定发展具有非常重要的意义。

【关键词】 宅基地使用权 宅基地违建 软法之治 瓦片经济

一、政府与农民“拆违”矛盾产生、激化的原因

原来的《城乡规划法》上多是责令停止建设、限期改正，少有的罚款也只是工程造价的5%—10%，而且执行起来程序复杂、困难重重。农村居民依靠“瓦片经济”所带来的经济收入远大于违规成本，所以他们选择铤而走险，与政府打起了持久战。基于这种无奈的现状，政府大刀阔斧，强拆“两违”建房。范围广、速度快、力度强的整治，也迅速激化了政府与农村居民的矛盾。实质上，整治违法用地、违法建设实质上是政府为规范农村宅基地建设与村民谋取经济利益在法规上的博弈。

土地资源利用私人最优决策与社会最优决策的不相一致，是政府实施“拆违”政策的重要原因。而利益不平衡又往往导致政府的政策失灵。在社会公共利益与个人私有利益之间，纠纷的解决毋庸置疑地偏向了多数人一方。博西格诺在《法律之门》中这样问道：“为什么我们要让那些陷入冲突、正在试图解决他们生活中最大危机的人考虑更大的社会共同体的福利，这是否公平？”紧接着，他又写道：“某些纠纷有着如此重大的公共影响，以至于这些问题的答案是显而易见的。...... 比如土地使用或者环保案件，虽然表面看来是私人性质的，但也可以对社会共同体产生广泛的实体性的影响。”正如赫尔曼·梅尔维尔所言道：“我们不能只为自己活着，我们和自己的同胞有着千丝万缕的联系。”这一时期国家权力强制性的进入乡村社会在建设并规范农村环境的同时，也使农民与长期熟知和依赖的乡村传统生活方式撕裂开来。而且国家强制力的实施本身也会带来许多负面效应，国家强制性支配乡村社会，会影响乡村社会的自主性、多样性和创造性，在政策失误时，更加容易给乡村社会带来不必要的伤害，甚至给农民带来严重的生存危机。

二、宅基地禁止违建的合法性

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，它是农民享有的一项最基本的财产权利。根据《物权法》、《土地管理法》以及国土资源部的行政法规规定，宅基地使用权在性质上应被归属为用益物权，对此学界并无异议。然而，对于宅基地使用权是否具有处分权能却存在较大的分歧。这种分歧则是源于宅基地其上面的農民自建房能否自由流转的现实困境与观点纷争。那么，宅基地使用权既是用益物权，到底是否应当具有处分权能呢？我国《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”从中我们不难看出，现行法律在设定宅基地使用权这种用益物权时并没有赋予其自由处分的权利。因此，宅基地使用权的权能是受一定限制的，宅基地使用权人不能肆无忌惮地违法用地和违法建设。

三、宅基地禁止违建的合理性

我国《物权法》、《土地管理法》以及国土资源部的行政法规规定，还有诸多政策，为何三申五令不允许“违建”？追本溯源，我想答案就在“宅基地使用权”产生的初衷里。对宅基地使用权人而言，宅基地使用权并不具有永久的、绝对的私自垄断性。而是实为关乎农村集体内部子孙后代居住安全的一种土地用益物权。倘若法律赋予了宅基地使用权自由处分的权能，这一代代相承的安定秩序就会遭到摧毁。现行法律制度设定宅基地使用权的目的在于用农民集体所有的土地满足农民集体成员生活居住的需要，设定的原则是无偿的公平的福利分配。切不可为一代集体成员中某些个体的私利，就剥夺了后代无偿取得宅基地使用权的权利。正如德国法学家耶林在《法律的目的》中指出“所有权行使的目的，不仅应为个人利益，同时也应为社会的利益......不存在可以不考虑公共利益的私权利。”因此，宅基地使用权能中不能包括自由处分的权能，显然是有其合理性的。

四、宅基地禁止违建与“软法之治”

由于宅基地使用权制度涉及集体经济组织、农户及国家三方主体的利益，故而完善宅基地使用制度需要对上述三方主体利益进行权衡。解决纠纷最好的方式是实现利益的共赢。党的十八大以来，我国法治建设步入快车道。党的十八大作出了“全面推进依法治国”和“加快建设社会主义法治国家”的重大部署，一个“全”字，一个“快”字体现了我们党厉行法治、依法治国的使命、决心和勇气。但是，在公共治理方面，实现治理目标的手段不再只能依靠命令和控制式的管制方式，而是强调公共主体与私人主体之间的对话、协商，甚至协作等多种手段。基于我国的基本国情、历史情怀与时代使命，“软法之治”应运而生，其意义就在超越传统的管制思维，关注和回应多元利益诉求，倚重协商民主，推崇认同、共识与合意的特质和实现过程。正如罗豪才先生所说：“新的时代新的特点，决定了我们如果不运用软法手段，不加限制地到处运用强制的方式，会带来很多问题。大量问题的解决还是要靠协商、靠自律。”所以，我们要“软硬兼施”、“刚柔并济”，促进治理能力的现代化。政治、经济两手抓，用法律保障，用政策引导，用经济落实。在农民的认同下，齐心协力构建社会主义和谐社会，切实解决农村农民宅基地违法用地、违法建设问题。

【参考文献】

[1] 张勇.农村宅基地制度改革的内在逻辑、现实困境与路径选择——基于农民市民化与乡村振兴协同视角[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018，18（06）：118-127+161.

[2] 买福利.创新方式，走出依法“拆违”新路[J].资源导刊，2018（07）：25.

[3] 王纪洪.江西赣州：打好“两违”整治歼灭战[J].城乡建设，2017（05）：35.