少数民族地区基层党建“整市推进”的实践与探索——以湖北省恩施市为例

●易善翔 李大伟 谭克宏

（作者分别系中共恩施市委常委、组织部长，市委组织部干部监督室督察员，市委组织部调研科科长）

党的十九大报告对新时代党的基层组织提出的新要求，对于坚决打赢脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有十分重要的意义。近年来，作为典型的集老、少、边、山、穷于一体的全国重点集中连片特困地区，湖北省恩施市全面实施“整市推进”基层党组织建设，努力实现基层党组织建设全面进步全面过硬，取得了显著成效。

一、基层党建“整市推进”的必要性和现实意义

（一）基层党建“整市推进”有利于全面从严治党向基层延伸。习近平总书记在十八届中央纪委六次全体会议上明确提出，全面从严治党是各级党组织的职责所在，要加强基层组织和干部队伍建设，把基层党组织建设成坚强战斗堡垒，推动全面从严治党向基层延伸。只有把抓基层打基础作为长远之计和固本之举，做到从基本组织、基本队伍、基本制度严起，让支部在工作中唱主角，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒，使每名共产党员都充分发挥先锋模范作用，才能真正把我们的党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。

（二）基层党建“整市推进”有利于提高基层治理能力，回应群众多元诉求。基层党组织作为基层治理的“领头雁”，需要审时度势调整功能定位，提高服务治理能力，以基层党建创新引领和推动社会治理创新，切实保障和改善民生。恩施市属少数民族聚居的较贫困山区，地区内发展差距大，基本公共服务均等化水平低，社会管理难度大。全力投入脱贫攻坚战虽然取得了较好成效，但总体发展水平仍不高，一些事关群众切身利益的事情尚未根本解决，拆迁安置、土地林权纠纷、教育、医疗、养老等方面的问题凸显，化解社会矛盾压力增大。基层党建“整市推进”使基层治理能力大幅度提升，较好地回应了群众多元诉求，促进了社会的和谐稳定。

（三）基层党建“整市推进”有利于乡村振兴战略的实施。党的十九大报告将实施乡村振兴战略作为贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要举措。乡村振兴战略是一个庞大的系统工程，要求按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。只有担负基层领导核心的基层党组织坚强有力、全面过硬，才能高效领导、动员和组织党员群众变蓝图为现实，从而建设幸福美丽乡村。

（四）基层党建“整市推进”有利于打赢脱贫攻坚战。习近平总书记在十九大报告中指出：让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。恩施市作为全域贫困县市，目前仍有留存未脱贫对象27588户、77003人，要如期实现脱贫目标，平均每年需要减少贫困人口近26000人。而且这部分人贫困程度深，脱贫难度大，脱贫成本高。打赢脱贫攻坚战，关键在党，关键在加强党的领导，建强基层党组织。充分发挥基层党组织的政治优势和组织优势，动员起方方面面的力量，形成推动发展、攻坚克难的强大合力，为打赢扶贫攻坚战、与全国全省同步全面建成小康社会提供坚实的组织保障。

二、基层党建“整市推进”的实践与创新

（一）坚持三大理念，在制度设计上下功夫

针对基层党建工作中面临的一系列突出矛盾和关键问题，在制度设计上下功夫花力气。

第一，坚持用“全面”理念抓制度设计。全地域推进。无论城镇还是农村，无论是经济条件好的地域还是边远贫困乡村，均以市为单位，逐村夯实、整乡提升、整市推进。全领域推进。即工农商学兵、党政机关、企事业单位、农村社区、“两新”组织等各个领域做到同时发力，齐抓共建，不留盲区，彻底改变过去“重盆景、轻花园”的状况。全要素推进。基层党支部是基层党组织的主要形式。基层支部整体功能强不强，与构成整体的各个要素息息相关。恩施市把支部建设具体化为组织、队伍、活动、制度、保障等五个要素，看得见、摸得着、好操作。全功能推进。在“整市推进”过程中，坚持做强政治功能，做优服务功能，不留弱项。

第二，坚持用“标准”理念抓制度设计。支部强不强，党员合不合格究竟如何评判？只有将虚功做实，结合基层实际，实行定性与定量相结合的评判标准，科学设定分值，才能确保评判精细准确。恩施市分领域制定合格支部标准20条，合格党员指导标准8条，形成了“1166”制度体系，让基层支部有了操作指南。

第三，坚持用“分类”理念抓制度设计。在“整市推进”基层党建中，根据基层党组织工作性质、服务范围、服务对象、工作内容差异，在争创合格支部的基础上，进一步分类确立党建目标，如制定了“五优”、“五特”、“五强”、“五好”、“五有”党支部建设目标。制定的目标既保证各类支部通过努力能够实现，又能确保通过开展争创工作，党建水平有较大幅度提升。另外，流动党支部创“五有”的要求明显不同于其他类型支部的创建标准，充分考虑了流动党员流动性大、流动党支部工作基础薄弱等实际情况。

（二）补齐五大短板，在夯实基层基础上下功夫

坚持问题导向，紧紧扭住“补短板”这一主要矛盾，严格按照“两评两审”程序，对照“五星”合格支部标准，对不同类别党支部进行体检式精准识别，找准每个支部自身存在的问题和不足。通过评定星级，共评定五星支部225个，占26%；四星支部335个，占38.6%；三星以下支部307个，占35.4%，共查摆出支部存在的问题短板2300多个，针对性地开出了“药方”，扎实补齐短板。

一是补组织短板。针对基层党组织设置纵深延伸不够的问题，依托自然村组、产业基地、社区网格、车间班组等设置党小组。全市共设置党小组1736个，全市“两新”组织通过开展“百日攻坚”行动集中组建并持续巩固，实现了党的组织和党的工作全覆盖。

二是补队伍短板。针对支部书记难选难留的问题，调整不称职村支部书记31名，引回11名能人回乡担任村支部书记，选派137名党员干部担任驻村第一书记，储备村“两委”后备干部420名，为“两新”组织党组织选派党建指导员352名，充实和壮大了“领头雁”队伍。

三是补活动短板。针对党员作用发挥不足的问题，创新“支部主题党日+”活动形式，开展机关“先锋建功”、社区“先锋服务”、农村“先锋双带”、“两新”组织“先锋增效”、流动党员“先锋创业”五大行动。先后举办现场观摩会29场，观摩人数达4000多人次；组建了60多个志愿服务团队，开展3000余次服务活动；培育农村致富能手2500余名，实现87个贫困村、77003名贫困人口产业帮扶全覆盖。此外还设置了党员先锋岗2000多个，带动1700多名无职党员认领精准扶贫和志愿服务岗位。

四是补制度短板。先后出台了《恩施市村干部队伍全职管理实施办法（试行）》、《恩施市党员领导干部参加党的组织生活若干规定》、《恩施市推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等制度并严格执行。严格党的组织生活、党员教育管理，以及“四议两公开”、党务村务公开等制度。

五是补基础保障短板。推行村（社区）干部全职管理，提高薪资待遇、增加专项党建经费和服务群众经费。村（社区）干部全职管理的推行，使主职干部年均报酬达到4.098万元（副乡镇长工资水平），副职干部平均达到3.2万元（主职的80%），行政村党建经费每年达到6万元以上，社区达到8万元以上，社区服务群众专项经费由5万元增加到20万元。

（三）打造五大品牌，在抓党建促发展上下功夫

树立“党建+”理念，瞄准工作重点，以品牌打造为导向，将党建融入市域中心工作的推进之中。

第一，着力扶贫攻坚品牌创建，坚决打赢脱贫攻坚战。基层党建聚焦精准扶贫大局，通过选派优秀党员干部驻村任党组织第一书记，选派驻村工作队到贫困村工作，将党建融入市域中心工作。恩施市400个机关单位、9153名党员结对帮扶贫困户，机关支部与贫困村支部“手拉手”结对共建。整合派出单位资源，实行扶贫责任、项目、资金“三个捆绑”，第一书记累计争取金融扶贫贷款4.1亿元，协调“五个一批”项目资金8.3亿元。近年来，恩施市精准扶贫工作在全省考核中被评为A类，市域经济跃居全省29个生态功能县（市）第一位。

第二，着力全域旅游示范品牌创建，推进武陵山旅游休闲中心建设。旅游产业是恩施市的支柱产业，围绕“旅游+”做文章，引导基层党员在旅游扶贫中当先锋、在产业发展中比作为、在回乡创业中显身手，推动旅游与相关行业主动融合发展。围绕旅游扶贫，创建玉露生态走廊、大峡谷生态走廊等八条党建示范带，134名党员领办专业合作社159个，直接带动4851户贫困户致富增收、30万人融入全域旅游产业链。

第三，着力基层治理服务品牌创建，构建“一统三治”基层社会治理新格局。坚持党建统揽，推动自治、法治、德治在村（社区）实现有机融合。以自治为本，全面提升村党支部的组织力。推动村医村教进村支“两委”，恩施市共有199名村医村教参与村“两委”班子事务，基层组织进一步夯实；创新矛盾纠纷“层级调处”责任机制，推广沐抚办事处背包组长层级调处经验，对矛盾纠纷实行层级化解稳控；充分发挥基层群众在治理中的主体作用，三岔乡所有村（社区）成立了红白喜事理事会，治理红白喜事大操大办效果明显。以法治为基础，推动现代规则在乡土社会生根发芽。恩施市17个乡（镇、办事处）组建了律师顾问团，197名律师活跃在乡村一线，1993个城乡网格每格均配备1名法律宣传员。以德治为根，全方位加强农村精神文明建设。恩施市广泛开展好媳妇、好婆婆评选、五星级文明户创建等活动，开展以“村民说事、乡贤论理、榜上亮德”为主要内容的道德评议活动，树立市级正面典型多达20多人。2017年9月，恩施市荣获了全国社会治安综合治理最高奖项“长安杯”。

第四，着力履职尽责争先品牌创建，充分发挥党员干部先锋模范作用。强化能者上、庸者下、劣者汰的选人用人导向，扎实开展不担当、不作为问题专项治理。恩施市先后对17名不认真履职、不担当、不胜任现职的领导干部给予免职处理，2名改为非领导职务，11名进行了交流调整，在机关党员领导干部中形成风清气正的用人风气。建立清单管理、督查通报、关怀激励等机制，从制度上强化领导班子和党员干部履职担当。忠诚、干净、担当已成为机关事业单位党员干部的自觉追求。

第五，着力流动党员管理品牌创建，推进党的基层组织设置和活动方式创新。在省、市外组建流动党员服务站1个、流动党支部2个。规范流动党员“线上线下”设置，“线上”不定期举行“我为家乡献一策”等主题活动；“线下”开展“三带一比四员”活动，即带回一个项目、带出一批富余劳动力、带头返乡创业，比为家乡做贡献，争当推动家乡发展的信息员、技术员、推广员、招商员，引导流动党员发挥先锋模范作用。

（四）健全四大推进机制，全面保障创建成效

第一，健全领导机制，强化组织保障。推进基层党支部全面进步全面过硬，必须切实强化市委和市委书记的党要管党政治责任。充分发挥市委“一线指挥部”作用、党委龙头作用和基层党支部主体作用。2017年，恩施市委先后召开市委常委会5次，乡（镇、办）党委、市直机关党委（组）先后召开“整市推进”专题会议多达300多次，研究“整市推进”过程中的疑难问题。

第二，健全责任机制，强化纪律保障。完善定责、履责、督责、考责、问责“五位一体”责任机制，层层压实责任，层层跟踪问效。年初层层签订基层党建目标责任书，年底党支部书记向党委述职，党委书记向市委述职。各级各部门基层党员领导干部自觉履行“一岗双责”，带头包单位、领任务、出实招、求实效，坚持党建工作与业务工作、经济工作同谋划、同部署，相互促进、同步发展，切实把基层党建“整市推进”工作落到实处。

第三，健全投入机制，强化经费保障。突出推进以村（社区）为重点的党组织活动场所和服务设施规范化建设，每个村（社区）办公场所面积不少于300平方米，同时按党务、商务、医务、教务、村务的“五务合一”要求，完善配套设施。

第四，健全考评激励机制，强化绩效保障。推行“月报月评、季度督评、半年抽评、年度总评”考核办法，对工作不落实单位进行通报，对相关责任人进行约谈。将基层党建年度考评结果直接与党建奖励工资、评先评优、职务晋升、村干部工作报酬等挂钩，奖优罚劣，增强绩效激励。