万国鼎的土地经济思想——基于民国时期农村土地问题的讨论

周建波，都田秀佳

(北京大学 经济学院，北京100871)

土地问题是中国社会非常重要的问题，土地思想的论述和评价在中国经济思想史的研究中占有重要的地位，不仅在古代经济思想领域中占据首要位置，在近现代经济思想领域中仍具有重要意义[1]4。万国鼎作为南京国民政府“土地问题讨论会”成员之一，在1930—1948年间致力于解决中国“人多地少的土地问题”，形成了颇具特色的土地经济思想。他的土地经济思想对于今天的农村土地改革仍具有一定的启发意义。

万国鼎，字孟周，1897年出生于江苏省武进县。1915—1920年，就读于金陵大学农学院农业经济系。1924年1月，任金陵大学农业图书研究部主任。1932—1948年，担任南京中央政治学校地政学院教授。1954年4月，调回南京农学院(现南京农业大学)农业经济系任教授兼农业历史组主任，为中国农业遗产研究室首任主任。终生致力于农史资料汇集、整理和研究，主持辑成的中国农史资料共613册、4000余万字，代表作有《中国田制史》《氾胜之书辑释》《陈敷农书校注》等。

身为农学研究领域的先驱和中国农业历史学科的主要创始人，学术界有很多关于万国鼎的纪念文章，而且不乏学术论著。①叶依能:《著名农史学家万国鼎教授》，《中国科技史料》1990年第11卷第1期；王雅戈、侯汉清:《近代索引研究的先驱万国鼎——纪念万国鼎先生诞辰110周年》，《大学图书馆学报》2008年第4期；卢勇:《中华农业文明研究院拟创设“万国鼎奖学金”》，《中国农史》2010年第4期；王思明、陈明:《万国鼎先生:中国农史事业的开创者》，《自然科学史研究》2017年第2期；《万国鼎文集》中收录了《淡泊以明志，宁静以致远》及其学生后辈撰写的七篇纪念文章；王思明，陈少华主编:《万国鼎文集》，北京:中国农业科学技术出版社，2005年。其中有关其土地经济思想的研究仍比较少，但有逐渐深入的趋势。马盈盈整理了万国鼎在地政方面撰写的著作和文章，并以《论万国鼎在地政研究方面的贡献》作为硕士论文选题[2]；李学桃从经济思想史角度分析了万国鼎对近代农村问题的思考，总结了其对中国“人多地少”土地问题的认识，并梳理了万氏由“标准自耕农”到农业集体化的农业规划设想[3]；刘潇总结研究了万国鼎农村土地经济思想的内容和学术实践，并从土地问题的认识、平均地权的阐释、土改成败因素的分析以及发展前景的规划四个方面展开论述[4]。

综上，已有研究主要集中在对万国鼎土地问题论述的梳理和总结上，并未对其经济思想，尤其是民国时期土地经济思想进行系统性研究。本文力图从经济思想史角度出发，分土地财产制度思想、土地资产流转思想和土地资源利用思想三个维度，将万氏散在各篇文章中的论点进行系统的整合，完整再现万国鼎的土地经济思想。

一、土地财产制度思想

土地财产制度“由土地所有、使用、管理的土地经济制度及相应的法权制度构成”，其中土地所有制是“指人们在一定的社会制度下土地所有权归属的制度规定”，是社会生产关系的重要组成部分，是土地经济关系的基础；土地使用制是“对土地使用条件、形式和程序的制度规定”，即“依法对一定土地进行占有、使用并取得部分收益的权利”[5]。万国鼎的土地财产制度思想主要包括三方面内容:以“平均地权”为核心的土地所有制思想、以“耕者有其田”和“扶植自耕农”政策为主要内容的土地使用思想、强制合作和避免土地分割的土地国家管理思想。

万国鼎并未细致地区分土地所有权和土地使用权，更未提倡两权的统一。相对而言，万氏的“平均地权”理念更为偏重土地所有权的分散，强调如何将土地从地主所有转变为农民所有，同时提升土地未来的收益；“耕者有其田”和“扶植自耕农”政策更为偏重土地使用权的均分，强调耕种的农民都应该有足够大的土地，这也部分包含所有权的思想，但政策目的是使土地收入均归耕者所有，侧重点为使用和收益。

“平均地权”是万国鼎土地所有制思想的核心诉求。他继承了孙中山的平均地权思想，认为土地“使用收益之福利，应力求平均分配而禁止独占”[6]139，且此“平均”不是土地所有权层面的均分，而是“平均享受土地所获的权益”[7]89。他不支持破除封建地主所有制，认为应维持现有的土地所有制度，只需采用“地主报价，照价征税，照价收买和涨价归公”四种具体措施即可完成平均地权的土地改革[7]89。故而“平均地权既是要使人民大众享受土地所产生的利益，自然必须使土地多多产生利益，供人民大众的享受”[7]103。显然，万国鼎的土地所有权思想是对当时土地所有制的妥协，希望通过经济和法律的手段解决中国近代农村的土地问题，具有一定的乌托邦色彩。

“扶植自耕农是国民政府抗战时期和抗战后施行的一项重要土地改革政策，旨在以政治或经济力量帮助无地农民获得土地，使其成为自耕农。”[8]112从效率的角度分析，万国鼎认为“田归耕者所有，收益尽属于己，则必爱护其土地，努力于经营，以致土壤加肥，生产加多，农人及全社会均受其益。故自耕农制之优于地主佃农制，尤优于封建采地制”[6]140。同时，他认为中国自耕农的数量并不少，只是每户农民占有的土地面积过少，不具有规模效益。所以，他“不仅希望耕者有其田，且希望自耕农均能合于一定标准，其耕地至少须达某种最低限度面积，便于经营，水旱鲜虑，每年生产有相当剩余，足以维持一家之小康生活”[6]144。

万国鼎的土地财产制度思想还包含了土地国家管理思想，他认为土地改革的成果需要国家制定政策维护，并提出了国家如何进行管理的具体政策建议。经济层面，他建议:建立良好产销组织，“使增加之生产，可得善价，利归于农”；控制农民负债率，最高负债额不得超过地价的1/3；“完善金融制度”，降低税率，防止农民贱售农产；制定法律，“凡在最低限度面积以内之土地，除因耕地重划交换外，禁止买卖或以任何形式分割”，即使遗产继承也不准分割，防止土地逐渐趋于细碎[6]147；“提高关税以保护”，以国家层面组织粮食、丝茶等重要农产品的产销，抵制国外产品低价排挤[9]1611。关于继承问题，万氏也给出了具体的解决建议，“由一子继承，余由继承土地者，按照登记地价，七折作价补偿之”[10]。文化层面，他建议“建立农村中心”，这一中心负责教育、指导和组织农民，教授农业相关知识以促进土地利用；开展土地规划工作以推行农业机械化；设置借贷项目以帮扶农村的资金流通[9]1611。

二、土地资产流转思想

万国鼎并不重视土地市场，他的土地资产流转思想是为“平均地权”服务的。具体包括“地主报价”的地价思想、“照价征税”和“涨价归公”的土地税收思想、服务于“照价收买”的土地金融思想。他继承了孙中山提出的四项改革措施，力图通过土地流转来实现土地的合理分配和地尽其利。

在万氏的土地经济思想中，地价并不是根据土地市场的供求关系或者土地的使用价值设定的，而是由地主将自己制定的土地价格报告给政府。其土地税收思想中，“照价征税”是指政府按照地主所报的地价来抽税；“涨价归公”是指“定价那年以后，那块地皮的价格，再行涨高……所加之价完全归为公有”[7]93。万国鼎认为“照价征税，则价高税亦高，既合于公平原则，并可相助节制地价之增涨。且于地价税率采用累进制，地愈多者税愈重，终至税额等于地租，于地主无益而有损，自动放弃其土地”[6]146。

万国鼎的土地金融思想主要集中在“照价收买”地主土地的资金来源问题。“照价收买”是指“若修道路，若辟市场，其所必经之田园庐墓，或所必须之地亩，即按照业户税契时之价格，国家给价而收用之”[7]96。他认为可由政府设立土地银行或委托相关银行发行土地债券，以土地为担保或者以国家信用为担保。土地债券可在强制征收地主土地时抵扣现金。筹集的资金，一方面用于设立促使农民增加耕地的贷款，另一方面可以用于向无地农民提供“开垦费及保险费”[8]118。同时，他提出“土地银行之贷款，或须稍低于所购地价总额，且耕者除土地外，尚有农具家畜及其他设备等需用资金”[6]146。此建议，主要是希望维护扶植自耕农，力求土地分给农民后可以切实提高农业产量，不会因为生产工具的缺失而被荒废。

三、土地资源利用思想

万国鼎认为，近代中国农村土地的根本问题在于“耕地少而农人多”[9]1603。中国虽然地域广阔，然适宜耕种之地占比约25%，“不足四十万万亩”。其中，已耕土地“至多不能出二十万万亩，实际或犹不达十五万万亩”。全国人口按四万万五千万估算，其中农民人口占四分之三，“单以农民分配耕地，每户可达二十亩”。如此，人均土地面积不及荷兰比利时的四分之一，不及美国四十分之一[11]。“可知农家耕地太少，而劳力过剩，各个人之生产额甚低。生产额甚低，则收入甚微，资本不易积聚，且因种种关系而日减。”[9]1605同时，由于民国时期工商业贫弱，无法吸纳多余的农村劳力，万国鼎认为，只有通过开垦荒地等措施提升土地资源利用的效率才可以有效解决土地问题。土地资源利用思想是万国鼎土地经济思想的核心部分，具有丰富的内容，主要包括土地集约利用思想、土地规模利用思想、土地可持续利用思想、土地规划思想。

(一)土地集约利用思想

土地集约利用是指“在单位土地面积上合理增加物资和劳动投入以提高土地收益的经营方式”[5]83。万国鼎提出，“农业本身之改良，如作物种类之选择，优良品种之培育，病虫害之防除，以及耕耘器械与栽培方法之改善，犹多可以为力之处，足以增加生产”[9]1609。而这些方面的改良均需要更多的财力、物力和人力。具体措施为，通过水利工程等基础设施建设改善耕种条件不够好的土地，如“可耕而未耕之地”和“徒有熟地之名，而多荒地之实”者。前者“或因交通不便，或因水利未修，或因土质较次，或因地方政治民情等特殊原因”，同时由于“农人见识有限，资本不足，工具不利，耕作需用人工太多”，使得这些土地无法被农民利用而荒废；后者“主要由于排水，灌溉，防洪，施肥等之未能讲求”，使得土地产量过低，土地利用严重不足。故而，万氏建议，政府应给予农人一定资金和技术的支持，使得这些“荒地”可以重新被利用或者使用效率有所提升，从而提升农地产量，提高农民的农业收入[6]144。

(二)土地规模利用思想

土地利用规模是指“经济活动中相对独立的经营实体所占有土地面积的大小”[5]107。近代中国的农村土地利用规模都偏小，万国鼎将其定义为“细碎的农田制度”[4]15。其中，“细碎是指每一家的耕地不但太少，这仅有的少量土地，还分成许多丘，可能相隔很远的散布着”[12]211。这种细碎农田制度依赖于中国精耕细作的农业传统、园艺式经营的小农经营模式、兄弟均分田产和分割买卖的自由[12]217。基于精耕细作传统，农民能够管理的土地面积有限，同时小农之间进行土地流转的面积单位也就越发窄小。在这种流转机制下，每户农民的所有土地渐渐趋向于细小，且越来越分散，进而加剧了农田的细碎化程度。同时，“分散的小农经营制度中没有保留牧地”，当役畜变为农具主要动力时，小农既没有饲养役畜的传统，又由于经济力量薄弱，无力使用畜力或使用很少，绝大部分的工作仍然依靠人力；“畜牧既然少，畜粪也就跟着少了”，故而中国传统农业只能向开辟多种多样肥源的方向发展[13]8。这两方面反而限制了精耕细作的继续发展，阻碍了土地利用规模的扩大。为此，万国鼎提出了一系列改革措施:创建“标准自耕农”概念和强制性组设“合作社”，力图扩大农业土地经营规模，提升农业土地利用效率。

万国鼎创建了“标准自耕农”概念，即拥有“标准自耕农场”并能够“自给自足”且“有一定剩余”的自耕农。他认为“标准自耕农场”必须满足三个条件:“一为田耕者所有，而非租佃；二为面积在最低限度以上，其生产足以维持五口至八口之家之小康生活；三为地成整片，水旱有备，而便于经营”[10]34。三个条件分别涉及土地所有权、面积大小和区位情况，其主要目的是改善过于细碎的土地制度。这一设想，“既考虑到充分调动个体的生产积极性，又兼及农业生产的规模经营”[3]58，尤其是最低面积的设定可以有效提升土地利用规模。

为了充分发挥规模经营对发展农业经济的积极作用，万国鼎进而建议各“标准自耕农场”组设“合作社”，且强制入社，“无进退自由”。具体而言，“合一里之农场，组设合作社”，经营一段时间后，经验成熟，“则一乡组织一社，名之曰某县某乡农场合作社，而于各里设分社”[10]35。总社与分社之间相对独立，各分社有自己的事业和会计。合作社的主要职责有四个方面:购置大型农具供社员使用，社员按照使用工时给予使用费用；统一采买化肥等必需农业消费品，“分售于社员”；统制农产品之产销，“品种划一，收货交于社仓，合并运销”；进行“重要加工”[10]35。这一措施的优势比较明显，“可以极大提高生产效率”，可以促进机械化的推进，进而提高效率和节省人工成本，提高农民的单位土地净收入。收入增加至有盈余后，可由社里统一扩大再生产，加大农地的基础设施投入，提升土地收益，从而实现长足的良性发展[3]59。

(三)土地可持续利用思想

万国鼎基于对“人地矛盾”的深刻认识，十分注重土地的可持续利用[13]；其持续关注世界的农业技术发展状况，敏锐地认识到了三大具有“划时代进步”的技术变革对农业生产发展的意义。20世纪初期由于技术的突破性发展，产生了三项变革:育种的基因工程革命，“有计划用杂交法育成具有特殊性能的新品种”，并取得了一定成果；化学肥料的发明，取代原有的动植物肥料，“设法利用矿物质和空气来制造肥料”，产量可观而且效力更好；内燃机和电力的出现，使机械的动力来源从畜力变为燃料和电力，“机器不要吃种出来的农产品，而且机器的力量比畜力大”。这三项变革不仅提升了可管理的人均土地面积，也极大提高了农业土地的单位产出。

但是，万国鼎认为，人口数量是呈几何级数增长的，“虽然农产还可以大量增加，拿来和人口的增加相比，就不免相形见绌”。故而，他提出了用人造材料代替天然材料的设想。传统社会中，人的衣食住行都依赖并取用于土地。但是，用人造丝和尼龙替代丝、棉，就可以减少桑树和棉花的种植面积；用钢筋水泥建造的房屋替换木质房屋，就可以减少对木材的消耗；用电车取代牛车、马车，就可以减少牛马的饲养。如此，人类需要土地供养的就剩下“食”，土地的压力大大减弱了，人地矛盾也可有效缓解。他对农业未来的展望具有前瞻性，用人造材料代替天然材料，进而降低人类对于土地的依赖和索取，这一观点既符合世界趋势，也符合中国的国情。

(四)土地规划思想

土地规划利用是指“按照事先确定的土地利用规划对土地加以利用”[5]153。万国鼎明确提出，“不患国中无闲地，但患无人善为统筹耳”[14]。他认为，“今农家耕地，零星四散，不独往返费时，管理不便，且阻止较大农具之使用，最能削弱农人之耕作力”，故而他建议“耕地重划，使一家所耕之地，结合为一便于经营之整大片”[6]145。这样可以大量借助畜力和机械力，从而既可以降低人力成本并提升单位土地的利用效率，又可以充分开发之前未利用的“较贫瘠之地”，也便于建设基础水利工程，改善农业耕种环境[9]1608。万国鼎认为，如果政府重视土地规划，重新划分农民所持有的土地，利用规模和区位优势，国民农产品总产量可实现倍增。

四、对万国鼎土地经济思想的评价

万国鼎是南京国民政府“土地问题讨论会”十人小组成员之一。1932年，万氏就任南京政府资源委员会(原国防设计委员会)专员，多次参与江苏等地的土地调查[15]。其间加入中国地政学会，出任《地政月刊》总编辑，是“地政学派”代表人物之一[12]369。“《地政月刊》作为学会研究土地问题的阵地与喉舌，也是政府土地主管机关的施政之主要参考”[8]119。作为该学会喉舌的管理者和核心执笔人之一，万氏的观点具有一定代表性。对其土地经济思想的研究，既可以探讨土地委员会成员的基本观点，也可考察政府的施政意图。

综合来看，万国鼎的土地经济思想主要有如下内容:(1)土地财产制度思想，包括以“平均地权”为核心的土地所有制思想、以“耕者有其田”和“扶植自耕农”政策为主要内容的土地使用制思想、强制合作和避免土地分割的土地国家管理思想；(2)土地资产流转思想，包括“地主报价”与“涨价归公”的地价和地税思想、建立土地银行或发行债券的土地金融思想；(3)土地资源利用思想，包括增加农业基础设施投入的土地集约利用思想、建立“标准自耕农场”和组建“合作社”的土地规模利用思想、用人造材料替代天然材料的土地可持续利用思想以及粗略的土地规划思想。

和民国时期其他有关土地问题的讨论相比，万国鼎土地经济思想有如下特点:其一，核心是“生产重心论”；其二，土地综合利用思想具有前瞻性；其三，缺少对租佃问题的讨论；其四，对民情的认知过于单一，对政府治理能力的认知过于乐观。

(一)“生产重心论”

万国鼎的核心主张是“生产重心论”。中国地政学会内部存在着土地问题重心的争论，张秋雷认为可分为四派:“分配论”派，代表人物为祝平；“生产论”派，代表人物为万国鼎；“没有重心论”派，代表人物为冯紫岗；“二者兼顾论”派，代表人物为王祺[16]。诚然，万国鼎十分重视土地生产，但是，祝平认为，地租问题是中国近代农村土地问题的重心，而地租属于分配问题；同时，发展生产的确是民生问题的根本，然而更需要先解决土地的分配问题。冯紫岗认为土地分配和土地利用是互相关联的，无法严格剥离。王祺认为土地分配与生产需要兼顾，才可以解决中国的土地问题。

对土地问题成因的分析也体现了万国鼎的“生产重心论”主张。万氏认为，近代中国的土地问题可分为五端:“(1)农多而耕地太少，经营细碎，而地利未尽辟；(2)地权虽不甚集中，而局部之兼并颇烈，佃制欠善；(3)旧邦求新，积极建设，而地价激增，豪右投机垄断；(4)地税失平，年久弊深，税短而民困；(5)地籍失实，纠纷多而稽核艰，施政与收税无适当之凭借。”[11]147可见，最核心的问题是土地少且利用不足，而与分配相关的问题，仅仅是“局部”问题。政策研究方面，万国鼎提出的政策具体而翔实，如重视基础设施建设的土地集约利用思想、强调合作的土地规模利用思想、利用技术提升土地承载力的土地可持续利用思想等，均围绕提升土地生产效率展开。此外，万氏的“平均地权”思想是着眼于土地收益的均分，从而“使土地多多产生利益”；“扶植自耕农”政策是为了提高农户生产积极性，进而提高生产效率，使得农户可以自给自足。可见，万国鼎是彻底的“生产重心论”者。

(二)土地综合利用思想的前瞻性

万国鼎的土地综合利用思想具有前瞻性。土地如何利用是中国近代农村土地问题的一个重要课题，土地和人口协调思想与生产合作思想是基于农村内部市场和土地利用基本问题而产生的经济思想[16]117。土地和人口协调方面，万氏认为，人地矛盾正是解决中国当前问题的机枢要处，应“励行内地及边疆殖民政策，振兴工商矿业”[9]1609；增加耕地面积，减少农人数量。生产合作方面，不同于华洋义赈会创办的信用合作社、乡村建设派人士推行的综合教育试验区和国民党推行的“地方自治”，万国鼎的土地合作思想与毛泽东的“劳动互助社和耕田队”更为相近，旨在设立一种消费合作和生产合作相结合的组织。万国鼎“合作社”的主要目的是促进生产合作，如为社员购置大型农具，进行共同“重要加工”；也为了促进消费的合作，如统一采买化肥等必需农业消费品[10]35。

关于提升土地利用率的具体措施，各家所言大同小异，主要集中在:限田，以减少地主持有土地；征税或减租，以提高农民收益；移民垦荒，以扩大耕地面积；改良农业技术或经营方式[17]。然而，万国鼎提出了使用人造材料这一具有前瞻性和创新性的观点。传统社会中，人的衣食住行都依赖于土地。他认为，用人造丝和尼龙替代丝、棉，用钢筋水泥建造的房屋替换木质房屋，用电车取代牛车、马车，人类需要土地供养的就剩下“食”，从而降低了人类对于土地的依赖和索取，人地矛盾就可有效缓解[13]2－12。

(三)租佃问题讨论的缺失

相较于民国时期研究农村问题的其他学者，万国鼎对一项重要内容的讨论过少，即租佃问题。对于孙中山的土地思想，李泽厚认为，“孙中山当时忧虑的是中国未来的资本主义制度下的绝对地租租量的增长危险，是西方资产阶级与无产阶级的变得简单明了的阶级对立和阶级斗争；反而看不见那些中国当前的现实的封建地租问题，看不见在落后的封建生产和等级制度掩盖下，中国社会的比较复杂和比较隐蔽的阶级对抗和阶级斗争”[18]。万国鼎部分继承了孙中山的土地思想，也存在同样的问题。他认为，中国的土地集中现象并不严重，最主要的问题是大多数业主所有的土地实在太少了[12]211。然而中国农村当时的租佃矛盾是相当激烈的。“中国农村派”的很多学者都对这一问题进行了充分的讨论。薛暮桥认为，“农村破产，与其说是由于‘人口过剩’和‘耕地不足’，宁可说是由于大批劳力和大批土地因受现存生产关系阻碍无法配合起来比较切实一点”[19]。钱俊瑞提出，“要弄清中国农村土地制的形态和性质，就必须要同时考察中国农村社会性质的问题”[1]389。“农多地少”或者说人均耕地过少，的确是中国近代农村重要的土地问题，但是中国半封建的生产关系也是农村问题的一个重要方面，而这一方面，万国鼎的讨论无疑是缺失的。

(四)对民情的认知过于单一和对政府治理能力的认知过于乐观

万国鼎土地经济思想的最大不足是对民情的认知过于单一和对政府治理能力的认知过于乐观。在万氏土地经济思想中有一个节点至关重要，即地主是否配合政府工作。不论“照价收税”“照价收买”还是“涨价归公”的实施都依赖于“地主报价”，而地主是否配合报价，一方面依赖于人民群众的监督，另一方面依赖于政府的治理能力。不得不说，这两方面的工作对政府都提出了高要求。

万国鼎对农民的认知过于单一，他对农民的评价是“散漫”[20]7“自私而不易团结”[21]7“无组织”[22]，显然缺乏辩证的认知。他认为，“农家命运常靠天时，而不靠人与人的斗争，因此养成农民靠天吃饭的心理和散漫无组织的性格”[23]3，同时由于细碎的经营，“使农民常是穷困”[20]7，形成“自私而不易团结的人心”[21]7。农民有软弱而不团结的习性，“没有参与政事的知识和能力”[20]7，极容易“被官僚知识分子统治”[23]3，被人剥削，又无法自知进而自救。然而，农民也拥有“诚实忠厚”“勤劳耐苦”“俭朴自养”的一面[24]。同时，中国农村还存在着“双轨政治”，除了政府向民间传达政令的自上而下的通道，由于乡绅的带头作用，还存在民间向统治阶级反馈的自下而上的机制[25]。也就是说，农民不是完全的无组织，还存在乡绅等组织力量。此外，农民也不是纯粹的理性人，农民之间、农民和地主之间还存在着亲缘、姻缘和地缘关系等，这些情感纽带也是影响农民行为的因素之一。

万国鼎高估了政府的执政能力。在其“扶持自耕农”的规划中，有很多强制规定的政策，比如强制收买执政地主土地、发行土地债券、移民宽边，这些政策的实施需要大量的财力、物力和人力的支撑，政府当时是不具备的。上述两点局限性，使得万国鼎土地经济思想的操作性和可行性下降，需要外部条件非常适宜的情况下才可以如期实施。

尽管万国鼎的土地经济思想具有上述局限性，但瑕不掩瑜，它是近代先进的中国人对土地问题及其解决方案的积极思考，对于当代土地问题的解决仍有宝贵的借鉴价值。