新时代营商环境法治化建设研究:现状评估与优化路径

袁 莉

(湖北省社会科学院经济研究所，武汉430077)

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”的重要要求。2018年中央经济工作会议指出，当前，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。经历改革开放四十年高速增长后，我国经济正在发生阶段性变化和系统性调整，新时代我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在我国经济实现转型升级、迈向高质量发展的关键时期，营造优良的营商环境显得尤为重要，良好的营商环境是建设现代化经济体系的内在要求和重要基础，也是推动我国经济高质量发展，实现质量、效率、动力三大变革的重要保障。

营商环境是伴随市场主体从事生产经营活动整个过程的各种条件的总和，包括政务、社会、市场和法治等多个方面，营商环境的优劣已成为当前区域经济发展的一个重要影响因素。法治，是营商环境的核心和关键。国家经济发展战略的有效实施离不开法律制度的保障，打造法治化营商环境已成为我国经济发展的重点和难点问题。激发、释放市场活力与创造力，实现新时代经济高质量发展，需要法治营造公平正义的经济发展环境。在新一轮竞争全球化的大背景下，营商环境正受到越来越多经济体的重视，各国均在通过不断提升法治化程度以改善市场环境，吸引人才、资金、技术等各种发展要素的聚集，我国也应积极融入世界经济发展趋势中，运用法治思维和法治方式打造公平公正、透明高效、互利共赢的法治化营商环境，从而提升国家的经济实力与竞争力。

一、营商环境法治化建设的理论依据

法治，代表一种人们行为的高度规范性指引方式，而不是一种个别性指引方式。法治是以国家名义推进和实施的，因而这种指引方式又具有极大的权威性。这种具有极大权威性的指导方式是建立社会秩序必不可少的条件。法治的价值之一就在于能够实现社会的高效[1]47。由此，营商环境法治化建设的理论依据主要在于以下三个方面。

第一，市场经济法治化的必然性。实行依法治国，建立社会主义法治国家，是社会主义的本质和要求，也是人类文明进步的重要标志。社会主义市场经济本质上是法治经济，是依法治国战略的重要组成部分。邓小平同志曾指出法律制度是发展社会主义市场经济的根本，是治国安邦的根本，他在市场与法律制度的关系上明确强调法律制度是根本性的。“市场经济有好坏之分，好的市场经济必然是有序的、法治的市场经济。”[2]姜明安教授也提出，依据经济基础与上层建筑的关系原理，我国社会主义市场经济决定着法律的内容及与其相关的各种制度的性质，同时，也必然要求社会主义法治为它的建立、巩固和发展服务[1]47。社会主义市场经济主体的独立性、自主性、平等性以及竞争性等特性要求法律制度在经济运行过程中必须发挥引导、规范、调整、制约、保障等作用，这就决定了我国社会主义市场经济只能是法治经济。

第二，法治与经济发展的成效。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯非常强调制度对于提高国家竞争力的重要性。他认为对于一个国家而言，除非现存的经济组织是有效率的，否则经济增长不会简单地发生，即“有效率的经济组织”是经济增长的关键。要保持经济组织有效率，需要在制度上做出合理的安排，从而形成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动(正当的经济活动)。由此，社会发展和变革一定表明该社会的产权制度越来越能有效调动个人的积极性，从而把有限的资源和精力用到对社会最有益的活动中去，而不是相反[3]。关于经济增长与制度变迁，诺斯则指出，制度是一种博弈的规则，制度变迁就是游戏规则的变迁，组织是博弈的参与者，经济增长是制度的函数。制度对经济增长的影响主要来自交易成本的节约，制度随技术、人口增长等因素的变化而变化，制度必须有效地变化，并且经济绩效依赖于有效的制度变化。在高科技迅速发展和市场专业化程度更高的今天，制度对经济效率的影响愈发突显，新技术革命对制度环境提出了很多挑战，制约限制企业经营发展的制度必须改变[4]90－91。经济发展取决于制度的安排，尤其是法律制度的完备。当许多发达国家的经济一直徘徊不前时，一些发展中国家在经济增长方面却取得了惊人的成就。这种大相径庭的经济结果绝非是因为不同的国家拥有各异的资本或其他资源，经济上取得成功的国家往往拥有各种各样好的制度——不同的法律和组织安排以及经济政策。一个国家的制度的质量在根本上决定了其经济成效，即一国的竞争力归根结底与一国的制度安排有关[4]90－91。因此，维护法律和秩序是经济增长的首要条件。

第三，产权制度与经济增长。产权制度能够帮助降低交易成本、促进共同合作，使得个人或组织可以从贸易中获利。产权得到保障，个人就有更强烈的动机寻求利润、签订合同和解决争议。另外，拥有产权的人会更可能在物质资本和人力资本上进行投资。有效的产权保护制度是一个国家经济社会可持续向好发展的保障。相关调查显示，国家经济发展水平与产权保障力度之间有着明显的正相关性，比起贫穷落后的国家，经济发达的国家能为产权所有者提供更多的安全保障[5]。

经济学家安德森主张企业家精神是国家经济改革发展的重要动力，企业家精神和产权之间的关系在经济发展过程中必须处理好。而成熟稳定的产权制度环境是企业家投资的信心来源，也是企业经营发展的基础。所以，产权制度可以保证获胜的企业家和大型成熟企业有持续不断创新和发展的动力，产权保护不到位，必将影响经济的增长[6]。

二、我国营商环境法治化建设现状评估

从西方发达国家的法治历程可以看出，市场经济为法治发展奠定了必要的经济基础，是全社会法治化的推动力之一，而营商环境法治化程度的提高又能进一步促进经济发展，两者相辅相成，关系密切[7]。改革开放四十年来，我国经济能够取得富有成效的发展，很重要的一个原因就在于经济发展与市场主体所处的法律与制度环境的不断完善和发展。近年来，我国非常重视营商环境的改善，尤其是在完善相关营商环境法律法规方面做出了不少努力。但从客观实际来看，我国目前营商环境的法治化建设仍有很多突出问题，世界银行(World Bank)发布的历年《全球营商环境报告》显示，我国作为全球主要经济体，营商环境排名不仅落后于发达经济体，也落后于一些发展中国家，特别是与营商环境相关的制度与规范，在完善度、科学性以及执行落实等方面比发达经济体还落后很多。

其一，营商法律体系不健全。市场经济本质上是法治经济，政府通过法律制度规范市场秩序、保障市场主体权益是现代市场经济运行的基础条件和显著特点。自1804年《法国民法典》颁布实施之后，世界上的主要国家都相继制定了民法典和商法典，建立了较为完备的市场经济法律体系。作为调整社会经济活动和经济关系的基本法，民法典和商法典保障了经济的有效运行和不断发展。改革开放后，我们也逐步建立起社会主义市场经济，而社会主义市场经济法律体系就是关乎我国经济社会发展效率和质量的重要制度规范体系。经过多年的建章立制，我国已经初步建立起社会主义市场经济法律体系，但到目前，需要不断完善之处还有很多。一是法律体系的整体规划还不够科学，法律体系层次较多，立法体系不完善，缺乏科学合理的长期立法规划。二是一些领域的立法滞后于经济社会发展和改革创新实践需要，又或是与实际发展需要存在脱节，无法达到优化营商环境的目的[8]。三是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度具有不同层面的法律需要，要求国家相关法律制度也要有不同的表达，这在一定程度上为我国立法体系的快速完备带来了难题。四是由于立法过程考量不全面，不同法律之间互相冲突，从而导致一些问题没能尽快协调解决。

其二，法律法规对政府权力的约束力不够。现代法治要求把国家权力纳入法律的轨道之中，权力能够受到法律规则的有效制约[9]。不确定性是市场经济的特征，而我国市场环境的不确定性还有一部分来自政府的经济政策。由于某些政策具有模糊和不稳定性，一方面降低了市场博弈重复的可能性，促使企业追求短期利益，影响了企业信誉的建立；另一方面也使企业家和投资者对未来缺乏稳定预期，投资信心不足[4]42。市场的有效运行需要健全的法治体系，具有稳定性、连续性和长期性的市场法律制度能够确保营商环境在相当长一段时期内具有稳定性和可预期性。在市场机制下，竞争是促进资源优化配置的有效方式，可达到优胜劣汰的目的，进而促进经济结构的转变和调整。但在某些领域我国还存在以行政手段干预经济发展的现象，市场主体除了要面对经济发展自然形成的垄断外，还要面对行政垄断，地方政府和部门为保护地方和部门利益而抑制、限制相关企业竞争，这不仅不利于市场经济的健康发展，影响经济发展效益，同时也容易滋生腐败等社会问题[10]14。

其三，行政执法不公、趋利现象仍大量存在。相关调研数据显示，政府依法行政水平与区域经济发展水平密切相关。政府依法行政水平高，法治环境好，则企业投资信心足，区域经济发展较快；反之，则经济发展水平较低。多数市场主体认为政府依法行政水平与市场主体发展之间有着直接而紧密的关系，将其列为影响市场主体生存发展的重要影响因素。在当前我国营商环境法治化建设进程中，依法行政方面存在的问题主要包括:一是行政执法不公正、程序不规范。企业在经营发展过程中要接受不同行政部门的监督与管理，执法部门理应公正执法，维护市场秩序。但现实中一些行政执法机关在为非公有制企业提供服务过程中，不同程度存在承诺多、兑现少，重检查、轻服务，重处罚、轻规范的问题，甚至少数行政机关工作人员故意拖延审批时间、不及时废除明令取消的审批环节，不认真履行职责，以权谋私，滥收费、滥罚款、滥检查现象还大量存在。二是选择性执法侵害企业合法权益。因相关法律体系不够成熟健全，不同部门不同位阶的法律法规之间存在相互冲突的情况，执法主体在实际操作中有较大的选择空间，有的执法主体把法律当成自己手中的牟利工具，对不同的管辖客体刻意区别对待，存在有违执法公正的选择性执法或选择性适法的情况。

其四，不同所有制经济主体市场待遇存在不平等的情况。虽然我国早在2005年就出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》[国发〔2005〕3号]，并反复强调非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，与公有制经济具有相同的国民经济地位，可以公平地参与市场竞争和要素分配，但实际上非公有制经济在市场中遭遇不公平待遇的情况仍然存在。例如，近两年来我国出台了各种打破市场准入的政策文件，但在政策落地的过程中，非公有制企业在市场准入方面仍然受到较多限制，一些行业和领域在准入政策上虽无明文限制，但实际上设置了进入门槛或附带进入条件[11]。非公有制企业在关键资源获取、贷款融资获取、各种政策的享受、财产安全保障等方面都或多或少会受到不平等待遇。此外，我国政府对企业竞争的不合理限制还很多，如竞争性行业内实施价格管制，针对企业开办、经营的过多的行政审批，不恰当地给予国有企业补贴等。对竞争秩序最致命的损害正是源于政府自身法律制度安排的失当，因而我国市场环境实现法治化亟待解决的问题之一就是清除不合理阻碍竞争的制度壁垒，形成公平竞争的环境[10]135。

其五，产权保护制度不完善。有效而稳定的产权制度环境是非公有制企业发展的基础。近年来我国在产权制度保护方面取得很大进步，但与现代市场经济发展要求相比，还存在一定差距。主要体现在:现有立法对不同所有制企业产权保护情况各有不同，公有制经济产权以国家信用为后盾能够得到比较充分的保障，而非公有制经济产权保护仍有不确定性。在实体经济发展乏力、多地民间资本投资活力不足甚至下滑的趋势下，如何提振投资信心，民营企业家非常关注的便是私有财产权的保护问题。另外，我国知识产权保护工作起步较晚，还存在很多不足，如相关政府部门与企业知识产权保护意识不强，对知识产权保护工作缺乏系统、长远规划，知识产权保护制度不健全，知识产权管理机构有待完善，政府和企业应对知识产权纠纷的能力还不强等等，也导致了对产权保护的不足。

其六，契约精神仍然缺乏。在市场经济中，契约可以提高交易效率、降低交易成本。在我国市场经济关系契约化过程中，虽然交易双方会签订合同，但对合同的遵守与执行仍然存在很多问题，违反合同的行为还大量存在，经常给人以“缺乏契约精神”的印象。我国是注重人情关系的国家，关系合约普遍存在。合约的形式受市场范围的限制:市场范围越小，关系型合约越重要，正式合约越不重要；反之则不同[12]。在成熟的市场经济体中，交易以契约为基础，形成的是契约经济、合同经济；而在我国，市场交易很多以关系为基础，形成的是关系经济，契约的作用被弱化，人情、关系、利益、权力对交易都会产生影响。这是市场环境法治化程度较低的体现，既不利于高效公平的市场体系的形成，也会影响现代经济体系的建立。

三、我国营商环境法治化建设的优化路径

21世纪，经济全球化正在向纵深发展。在进一步扩大对外开放的大背景下，我国正在各领域参与全球化竞争，市场法治化程度是竞争中的极其重要的方面，也是取胜的关键。我国应积极主动适应全球化竞争的形势和要求，尊重国际社会通行的贸易规则，改善自身法治状况，提高法治化程度。在我国经济发展进入新时代的历史条件下，营商环境法治化程度较低将增加社会经济活动中的交易成本，不利于经济的转型升级和高质量发展。契约的遵守、产权的保护等目前我国市场经济发展中的一些难题和深层次问题都需要通过法治化水平的提升、走营商环境的法治化之路来加以解决[13]。

第一，健全社会主义市场经济法律体系。要实现自主、平等、诚信、竞争的社会主义市场经济环境，除了依靠经济规律起作用，健全完备的法律制度规范体系亦是必不可少的，它能够充分发挥引导、规范、制约、保障和服务的作用。首先，在经济全球化的趋势下，我国应不断扩大对外开放，遵行市场经济运行规律，与世界贸易规则接轨，对现有的市场经济法律体系进行必要的修订，加快健全完善的步伐，以法律制度来有效规范市场主体行为、市场秩序以及政府的宏观调控等，积极适应新发展环境和新市场经济条件下的新要求。其次，在完善市场经济法律体系过程中，应坚持从我国实际出发，根据经济社会发展的客观要求，突出问题导向，严格依照程序，逐步制定具体、完善的法律法规，避免重数量、轻质量和形式主义的立法。同时，我国的立法必须与国际市场经济有关的一般通行规则相衔接，吸收、借鉴和移植好的适用于我国国情的制度和规范，以完善我国市场济法治体系。最后，在立法过程中，应加大民主立法工作进程，扩大立法论证范围，让市场主体及利益相关方广泛参与立法，听取各方立法意见及诉求表达。

第二，强化政府依法行政。政府依法行政是打造法治化营商环境的重要环节，对保障市场主体的权利具有关键作用。营商环境涉及内容较多、范围较宽，是政府与市场主体打交道最多的领域，行政权具有主动、灵活等特点，因而比较容易导致行政机关侵犯市场主体权利。因此，政府行政行为必须受到法律的约束和限制。一是要尊重法律规范的权威性。在经济执法过程中，执法部门应以法治维护市场经济秩序，以法治调整市场主体的行为方式，保障其权益；运用法律确认市场主体的资格，赋予市场主体相应的权利和义务，以法治作为保护其合法权益的手段；依据法律来判断市场主体行为的合法性，保护市场主体的正当竞争，打击市场上各种违法犯罪行为，使市场规范化、有序化，为社会主义市场经济健康、高质量发展提供制度保障[7]217。二是厘清政府与市场的关系，转变政府职能。在新时代的营商环境下，在政府与市场两者的关系中，市场是主要的、优先的，对资源配置起决定性作用的，政府行政行为是辅助的、补充的，对资源配置起非决定性作用。政府这只“看得见的手”对市场的干预是要解决一些市场本身解决不了的问题，以弥补市场缺陷，创造良好的发展环境，提供优质的公共服务，促进市场经济健康发展。政府应充分尊重市场经济运行规律，营造宽松环境，充分释放市场主体活力，应进一步放开石油、电力、金融等行政垄断和其他行业的准入限制。全面推进市场准入负面清单制度，各类市场主体皆可依法平等自由进入市场准入负面清单以外的行业、领域、业务，以此拓宽非公有制经济的发展空间，打造市场主体公平竞争的营商环境，通过市场机制将资源进行优化配置。三是加强对行政权力的制约和监督。构建科学有效的行政权力运行制约和监督体系，严厉惩治以言代法、以权压法、徇私枉法等执法违法行为，强化政府、社会等各方力量的法治化监督，使行政权、司法权在阳光下运行。

第三，健全法律制度落实机制。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党的十八届四中全会对加强法律实施提出了明确要求并做出了具体部署，对我国建立健全高效的法治实施体系、全面推进依法治国，具有重要的现实意义。具体到营商环境法治化建设方面，要做到以下四点:一是要在充分调研、科学论证的基础上进行营商法律制度设计，充分考虑其可行性、可操作性及实施成本。二是要坚持有法必依、执法必严。根据相关数据显示，我国法律中有70%是通过行政主体的执法来实现的，这就要求执法者必须首先树立依法执法的法治观念，否则将直接影响法治营商环境的建立。三是要不断优化法律制度实施体制机制，尽可能减少法律制度灵活操作的空间，对干扰、抵制法律贯彻执行的情况严肃惩处，切实做到法律制度面前人人平等，任何人都没有凌驾于法律之上、超乎法律之外的特权，都必须受制于法，确保规则的权威性和严肃性。四是要进一步完善监督问责制度，营造良好的法律制度执行环境，使其真正发挥作用。

第四，完善法律救济途径。在法治化营商环境建设中，法律法规不仅应当保障市场主体及相关方的权利，而且还要创造透明、公平、高效的市场营商条件，使市场主体能在这样条件下实现正常合法的经营发展。市场运行中矛盾和纠纷的产生不可避免，法律制度应通过设定调解、仲裁、诉讼等途径，帮助当事人解决纠纷、化解矛盾，维护当事人合法权益和市场秩序。因此，需要健全我国社会主义市场经济体系的矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，以畅通市场主体及相关各方利益协调及权益保障的法律渠道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的解决[14]。

第五，营造营商法律文化。任何一种法律制度要在实际的社会经济生活中行之有效，实施后达到预期效果，就必须同公众的文化观念形成相互配合彼此协调的关系。营商环境法治化，必须重视营商法律文化建设，将营商环境的法治化建设同中国优秀传统文化相结合，让社会公众形成符合市场经济法治要求的价值观念、思维方式和法律行为模式[1]25。要更大力度、更广泛地开展法制宣传，弘扬社会主义法治精神，不断提升公民法律意识，使公众树立尊法守法、权利义务、公平竞争等观念，形成良好的社会心理环境，从而为建设法治化营商环境提供广泛的群众思想基础和较好的法律文化环境[1]12。要开展社会主义市场经济法治研究和教育，引导人们对法治化营商环境形成正确的认识，为法治实践打下良好的认知基础。要加快企业信用体系建设，强化企业自律诚信精神，促使其在市场交易活动中遵守契约、信守承诺，在市场经济中建立良好的企业信用，实现长久发展。

第六，加强对各种所有制经济产权的保护。各市场经济主体具有自主性和平等性，拥有各自物质利益和财产所有权，这是市场经济的基础。保护产权是国际贸易关系的基础，这些贸易关系将促进更高质量的经济发展。因此，产权明晰化是法治化营商环境建设的重要内容。完善产权保护，能够给投资者提供稳定的预期和激励，使企业家能够准确预期未来，从而激发其资本的长期投资热情，避免急功近利的短期行为，促进经济增长和可持续发展。因此，应尽快清理、修改和废止与上位法相抵触、不利于产权保护的各种法律法规文件，明确产权边界，依法平等保护各种所有制经济产权，加大企业自主经营权和合法财产所有权保护力度。充分发挥司法保护知识产权的主导作用，加大对知识产权侵权行为的惩治力度。消除地方保护主义，着力解决知识产权侵权成本低、维权成本高的问题，妥善处理由于历史原因形成的产权案件。通过依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，切实增强各类经济主体创业创新动力，提升公众和企业家的安全感。