社会救助服务:欧盟经验与中国选择

田 蓉，周晓虹

(南京大学 社会学院，南京210023)

一、社会救助服务的重要意义

目前，我国社会救助主要方式仍以现金与实物为主，救助方式较为单一，对于救助对象的复杂问题与差异化需求无法有效回应。随着低保替代率下降与低保领取条件收紧，救助对象在物质利益和社会关系方面的需求不能得到满足，使得这些经受排斥的贫困群体日趋边缘化[1]。社会救助服务的发展如工作援助、教育救助、家庭照顾、健康照顾等，不仅有助于我国社会救助制度转型与升级，亦可增强贫困家庭发展能力[2]。随着人口老龄化、家庭结构变化及经济产业结构的调整，社会服务快速发展。“社会服务国家”正逐渐替代“社会保险＋社会服务”的社会保障给付结构，成为发达国家发展趋向。当前，我国社会保障给付方式仍存在“重社会保险，轻社会服务”的问题，如何回应社会发展需求并降低此种结构带来的保险给付压力?有鉴于此，我们亟须探索以构建“社会服务国家”为导向、以社会服务为重点、适合我国的“社会服务＋社会保险”的给付结构[3]。

实际上，普遍型社会福利体系包括了货币福利、实物福利与服务福利[4]。社会服务在英国称为“个人社会服务”(personal social service)，在美国被称为人群服务(human service)，我国台湾与香港地区则称之为“福利服务”。个人社会服务是针对那些因个人或社会环境影响而导致有特殊需求的人群所提供的服务，如老人、身心障碍者、儿童等。自19世纪以来，社会服务大多由政府、私人与志愿团体合力提供[5]。社会服务依其服务内涵包括以下三类:个人与家庭的社会化与发展相关服务，治疗、协助、康复与社会保护服务以及咨询与指导性服务[6]，这些服务多由社会工作者承担。1972年以前，美国的社会服务与现金救助是合并在一起的，社工员也参与现金救助资格审查工作。1972年社会安全法案修正案将社会服务与救助分开，社会救助对象会被告知可要求相关社会服务，他们也有权要求这些服务，但财务救助资格审查相关工作已不再由社工员担任[5]。1948年英国颁布的《国民救助法》将收入维持与个人社会服务分离，所有收入维持相关工作纳入一个国家机构，社会服务则交由地方政府提供，社会服务开始面向所有民众而非贫穷人士提供[3]。但尽管如此，接受个人社会服务的案主最明显的共同特征仍为贫穷与被剥夺[5]。

如何建立一个既能为民众提供现金给付保障其基本收入安全，又能提供各类“个人导向”具体社会服务(如教育、医疗、住房及个人社会服务)的社会保护体系，被视为我国社会管理机制创新的重要落脚点[7]。在欧盟国家，尽管各国间存在社会服务策略路径及实施方式差异，总体而言，社会服务在预防并对抗贫困、社会排斥风险与改善弱势群体生活质量方面发挥了重要作用。欧盟社会救助服务实践经验如何，对于发展中的中国社会救助服务领域的借鉴意义为何，这是本文致力回应的问题。本文首先探析社会服务与社会救助服务概念意涵，在分析欧盟国家社会救助服务理念与实践经验以及我国社会救助服务现状问题基础上，反思欧盟经验对于我国未来社会救助服务发展路径的启示。

二、积极包容:欧盟国家社会救助服务的理念与经验

欧盟国家对社会救助服务的界定，并未将与社会救助相关的行政管理性服务纳入其中，而是明确救助服务即为与现金实物给付相对应的福利类型。社会救助领域现金实物给付与社会服务既可以分开也可以混合运用，主要视服务对象处境而论。如果服务对象需要，符合条件的受益人既可以得到基于家计调查的现金给付以维持收入安全，日常生活面临困难者亦可以获得相应社会服务支持，如提供工作、住房、医疗以及卫生、餐饮、购物等日常家务支持。一般而言，政府会首先为这些救助服务对象提供社会服务，服务尚不足以解决其问题时再辅以现金给付[8]。各国因为福利体制不同，社会救助服务发展程度亦有区别。北欧国家因其社会保险项目发展成熟，社会救助项目较少，配套社会工作服务也欠发达。相反，有着广泛社会救助项目的自由福利体制国家，如英国，则有大量社会工作服务支持其社会救助受益人。

欧盟早在2008年提出积极包容(Active Inclusion)策略，旨在支持就业市场适龄却遭遇社会排斥的群体重返职场、恢复自信、重新积极参与社区生活。积极包容策略包括三方面内容:首先，为服务对象提供足够的收入支持与就业保障，将失业与就业福利结合起来，帮助人们获得其被赋予的福利。其次，致力构建包容性的就业市场，降低就业市场进入难度，应对工作贫穷，避免贫困陷进。再次，为服务对象提供可及的优质服务，包括住房、教育、医疗、社会服务，帮助人们积极参与社会，重返就业市场[9]。在欧盟国家社会服务的主要含义是回应社会需求以及特殊化个人家庭或群体需要而开展的系列活动，旨在帮助服务对象克服困难处境，预防社会排斥，增强社会融入，提升生活质量[10]。社会服务包括两类:一类是法定及补充性社会保障，覆盖个体生命中与健康、老化、职业伤害、失业或残障等相关的主要风险。另一类是个别化的必要服务，涉及三个方面:帮助个体应对其所面临挑战与危机的救助如债务、失业、成瘾或家庭破碎等；帮助相关个体能完全重新融入社会的活动如康复、新移民语言培训等，尤其是重返劳动力市场的支持活动如职业训练；有慢性疾病或障碍群体的融入服务以及为有需要群体提供社会住宅[8]。

积极包容政策不只是欧盟实现2020年减贫目标的重要举措，更是其社会投资政策的关键内容，旨在通过投资实现民众社会与经济层面的参与。这项政策将保障民众获得足够收入视为其基本权利，充分的低收入保障计划作为积极包容政策三大支柱之一，是经济稳定与发展的基石，帮助低收入群体健康生活有助于缩减长期经济社会成本。体面的工作可以减贫，积极包容政策中优质服务的主张，是为了帮助民众获得资源与社会支持，保障其有尊严生活的基本权利，对低收入群体社会融入至关重要。此项政策致力于通过为弱势群体增能，改善其社会参与，有机会对影响到其生活的政策与实务发出自己的声音。这使处于社会排斥下的群体能够获得公平与有效的支持，了解相关信息，获求自身利益的政策保障。

2013年欧盟检视成员国积极包容政策的成效时发现，各国在推进积极包容方面的整合性策略进展甚微，三个主要支柱发展不均衡，各国对于劳动力市场关注较多，而对于足够收入支持以及优质服务方面重视不足。因此，欧盟于当年推出的社会投资计划中，再一次敦促各成员国全力推进此政策[9]。

1.给付方式:服务先行、现金补充

在社会救助领域，服务先行、现金实物给付补充是欧盟国家的一般做法。已有证据显示，较之现金给付，服务提供在成本效益与投资附加值方面以及帮助弱势群体更加积极融入社会方面更具成效。服务实施也给社区、村庄、区域及国家带来了间接的积极影响，使其民众更少依赖社会救助体系而成为自助与自发的公民。当然，重点发展社会服务，只在个体需求评估基础上将现金给付作为补充的策略也在许多欧盟国家遭遇困境。通过在这些国家的服务实践发现，弱势群体在他们没有意识到充分而优质的服务对其生活、健康与发展前景可能带来的积极影响时，往往更倾向于接受现金福利而非服务[4]。

社会服务在欧盟经济与社会发展方面扮演了重要角色，尤其是在促进社会融入、减少贫困与不公平方面至关重要，也创造了诸多就业机会。近年来欧盟国家经济与财政危机，一方面更需要社会服务来缓解危机带来的影响；另一方面，财政危机带来的预算削减也对社会服务资金方面影响深刻。现金给付福利在欧盟整体社会开支所占比重达到2/3，现金福利与实物及服务福利的比重在欧盟各国间各不相同。

过去二十年间，许多欧盟成员国在实物与服务福利方面较之现金福利的开支有了相应增加，包括瑞典与欧洲大陆国家如德国、荷兰、比利时、奥地利。同时，现金福利比例在冰岛、希腊、葡萄牙等国家有所增加，主要用于老年年金开支。就欧盟整体而言，在儿童、家庭与障碍人士服务领域，略微呈现实物福利(主要是照顾服务)开支增加趋势。单就障碍人士领域而言，现金福利支出明显高于康复服务支出，但康复服务对于这些障碍人士融入就业市场重获就业机会至关重要。

2.实施路径:个别定制与整合提供

欧盟社会救助服务实践显示，一些为社会所排斥的个体往往最难接触。社会排斥的产生多是各种因素(如健康问题、低教育水平与社会参与、失业等)交织的结果，因此在面对这类个体时，需将其多元问题进行综合考虑，制定个别化方案，由社会工作者、医护人员、特教专家等人士组成的跨专业团队为其提供服务。有鉴于此，欧盟国家日益强调整合服务提供，如一站式服务或在社区服务中心提供综合服务，以期解决案主的复杂问题，预防贫困与社会排斥，提升干预以及服务支出的效率与效果。整合服务这一路径可以避免重复救助，统一信息资讯，有助于需求识别与精准回应，对于削减福利成本具有积极影响。

欧盟成员国在推进基层社会救助服务方面已有诸多探索。以罗马尼亚为例，当前罗马尼亚面临的一些棘手社会问题的解决亟须这种整合服务网络，如儿童脆弱的营养现状、儿童虐待与疏忽、辍学、早教缺乏问题、青年失业、不充足的基础与预防健康服务、欠发展的社会住宅以及对于一些更广泛的有需求群体支持性服务的欠缺。经济上的贫困正进一步恶化这些困境，而依赖单一现金转移支付又不足以解决既有问题。虽然现金给付形式的收入支持对于缓解严重的贫困率与物质匮乏仍十分必要，但能够满足弱势群体特殊需求包括现金与社会服务在内的套餐服务对其社会融入更具意义。

为确保本国政府公共财政资金与来自欧盟的资助可以落实，切实推动社会救助服务发展，罗马尼亚中央政府采取了系列措施增强社区层面社会救助。首先，明确每个地方政府都有法定责任提供一套基本干预方案，确保一名全职社工落地社区并承担社会工作外展任务，向社区弱势群体与家庭提供面对面服务。其次，通过资助基层(尤其是农村地区)一项全国性项目，帮助基层社区培训社会救助人才，起草基层个案管理方法、指引与工具。同时，发展社区层面社会救助监管评价机制；提供社会服务输送与拓展硬件基础设施建设资金(如日间照料中心、救助餐厅、居家照顾设施等)。发展社区整合服务团队在基层(尤其是贫穷与边缘地区)提供教育、就业、健康、社会保护等整合型社会服务，为社区工作者发掘清晰的方法、工具与工作步骤，建设多功能社区中心为社区特困群体提供整合服务[11]。

整合服务提供路径在欧盟多国皆有成功经验，如波兰巴卡基金会(Barka Foundation)设立社会整合中心促进民众互助，为一些长期失业、无家可归、贫穷或滥药、释囚等弱势群体提供职业、教育与社会技能训练，帮助其融入社会与就业市场。通过教育与社会企业家的支持，巴卡基金会将地方政府机关、社会组织、企业、住房机构、地方教育与就业政府部门汇集起来，在社区构建100多种伙伴合作关系，成为社区整合中心网络重要组成部分，实现其支持功能。英国于2012至2015年期间实施的“困境家庭计划”，整合了英格兰150个地方政府资源，成功支持了超过11.6万个具有复杂问题的家庭，帮助辍学儿童返校、青少年犯罪与反社会行为消失、成人重返就业市场。

3.规划与监管

与社会救助服务整合的回顾相比，对于区域社会服务机构与有需要人群的情况进行梳理也同样主要。社会服务测绘(Mapping)是运用GIS地图技术测绘社会服务地理分布、服务区位、地址、联系方式、受益对象人数等信息的过程与行动。这一技术正为欧盟各国规划发展本国社会救助服务网络所运用。如罗马尼亚劳动与社会公正部和国家经济研究中心合作执行的社会融合项目，开发出关于罗马尼亚现有社会服务区域分布互动地图、社会需求以及贫穷地图。英国照顾质量委员会作为英国健康与社会照顾领域准政府机构，将英格兰社会服务机构进行排名，制作成地图供民众查询符合自己需求的服务，如医院、照顾之家、家庭医生等。为保证社会救助领域服务质量，欧洲委员会通过社会保护委员会发起欧洲社会服务质量框架，旨在规范欧盟国家社会服务标准。许多欧盟国家(如德国、西班牙、奥地利、法国等)不仅要求承接其服务的社会组织自身具备质量管理体系，也要求在欧盟标准基础上形成本国国家标准。

在过去二十年间，欧盟国家社会救助体系中最低收入保护呈现持续下降趋势。这一趋势并非国家合并的结果，各国间的差异仍然很明显，但多数国家都在向“较少再分配”的方向发展。这样的趋势部分受到了经济危机影响，GDP中有着较高公债的国家似乎社会救助收入的充分性更趋减少[10]。社会救助领域相关服务有些是基于家计调查给付，有些则是普惠性质。受到欧洲经济危机影响，福利开支削减，部分国家开始重新审视基于家计调查福利给付的作用。2014年欧盟各国家计调查福利占总社会开支11%。各成员国之间基于家计调查的福利给付差异较大，比重较低的如爱沙尼亚、拉脱维亚、瑞典与捷克少于3%，比重较高的如爱尔兰与丹麦超过30%。基于家计调查给付的福利开支比重在各服务领域之间也有区别，在健康照顾及老年遗属福利领域所占比重较小，而在社会排斥及社会住宅领域非常普遍，此领域支出基本面向低收入与低资产群体。学者在分析瑞典长期接受社会救助群体社会服务困境时指出，瑞典社会政策正发生转变，公共福利削减，申请资格条件收紧，家计调查的作用正逐渐被重视[12]。

三、中国社会救助服务的现状与不足

社会救助服务正日益受到中国政府与学界的重视，中央政府提出建设服务型政府的战略决策，同时加强社会服务体系建设以满足人民群众日益增长的社会服务需求。学界也提出“重社会保险、轻社会服务”的给付结构不能有效解决市场经济所引发的许多社会问题，应当发展以社会服务为重点的“社会服务国家”“服务型社会”[3]。对照欧盟经验，我们可以总结出中国社会救助服务发展取得的成绩与不足，以及未来的发展方向。

1.中国社会救助服务的推进:以政府购买社会工作专业服务为中心

为促进社会救助服务发展，国家已出台多项政策。根据2014年施行的《社会救助暂行办法》，县级以上地方人民政府可向社会力量通过委托、承包、采购等方式购买社会救助相关具体服务。2015年民政部、财政部颁发《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》(以下简称《加快社工发展的意见》)，进一步明确发展社会救助领域社会工作服务是构建现代社会救助体系的必然要求。社会救助对象心理行为引发的个体与社会问题，亟待社会工作服务机构与社会工作参与，建立物质资金帮扶与心理社会支持相结合、基本救助服务与专业化个性化服务互为补充、政府主导与社会参与相衔接的新型社会救助服务模式。这些服务具体包括社会融入服务、能力提升服务、资源链接服务与宣传倡导服务。根据《加快社工发展的意见》，到2020年我国将初步形成社会工作服务机构和社会工作者广泛参与的社会救助体系以及社会救助工作人员普遍运用社会工作专业理念、知识与方法的局面。2017年，民政部又发布了《关于积极推行政府购买服务，加强基层社会救助经办服务能力的意见》(以下简称《意见》)，进一步提出可以向社会力量采购事务性工作和服务性工作两类社会救助服务。在《意见》中，前者指基层经办最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等服务时对象排查、家计调查、业务培训、政策宣传、绩效评价等工作，后者则是指面向社会救助对象开展的照料护理、康复训练、送医陪护、社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接等服务。社会救助领域吸引社会力量参与，建立政府与社会合作机制，依托社会工作专业知识提升社会救助服务水平虽已列入政策推动，但实务领域救助服务仍处在起步发展阶段。

2.政府基础救助服务稳步推进，但投入不足且城乡失衡

在中国，由政府部门实施的社会救助服务，第一类服务涉及特困人员供养，满足其基本生活条件、生活照料、疾病治疗以及丧葬事宜。第二类服务针对因病致贫、因病返贫问题，保障医疗救助对象获得基本的医疗卫生服务。第三类则面向因突发事件而导致生活受困，而既有社会救助政策无法覆盖的群体或家庭提供的临时救助服务。第四类灾害救助服务，包括为受灾人员提供必要的应急救助、过渡性安置和恢复重建，保障受灾群众基本生活。就特困人员供养服务方面而言，供养服务稳步推进，相关制度正逐步完善。截至2017年底，全国救助供养农村特困人员467.1万人，比上年减少5.9%；全年各级财政共支出农村特困人员救助供养资金271.0亿元，比上年增长18.4%。①数据来源:民政部http://xxgk.mca.gov.cn:8081/new＿gips/contentSearch?id＝83969但这一制度也存在一些问题，从2007到2016年农村五保供养总人数基本稳定在500万左右，初步实现了应保尽保，但由于受传统观念和有限的财政经费投入等因素影响，农村五保集中供养比例一直不高，供养水平虽不断提高，但总体来看，资金投入仍明显不足。临时救助与医疗救助方面虽不断完善，但直接救助水平低，城乡财政投入失衡的问题仍然存在。

3.社会组织提供社会救助服务处于起步阶段，组织能力与专业水平欠缺

长期以来，我们一直处于“强政府、弱社会”的格局。近年来，社会发展的需要促使政府职能转变，从单一的政府管制方式走向多元主体共治成为发展趋势。那么，由社会力量提供的社会救助服务现状如何呢?目前，在社会救助领域，社会组织针对经济贫困群体的家庭与儿童福利服务、医务社会服务、康复服务、安老服务、障碍群体服务、青少年服务、违法者服务等正逐步发展。在社会救助领域，社会组织类型除了基金会、社会服务机构这些传统社会组织形式外，近年来社会企业、社区基金会也开始发挥作用。但由于社会救助领域社会服务机构数量与能力尚不足、社会工作发展基础仍比较薄弱，使得社会救助服务可及范围和受益人群仍然有限、服务成效难以保障。

从2016年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，到2017年国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，再到2018年民政部出台的《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，社会组织的培育成为一个明确的政策目标。这样的政策环境给社会组织的发展带来了契机，根据2018年《社会组织蓝皮书》数据，截至2017年底，全国社会组织已达80.3万个，与2016年度70.2万个相比，增长14.3%，增速创十年来最高[13]。然而，当社会组织的数量与政绩挂钩时，庞大的数字背后，亦存在许多堪忧的质量问题。同时，社会组织发展区域不平衡以及城乡不平衡特征明显，总体数量较之当前经济发展水平仍不足，专业化程度也有待提升。

当前，90%的社会组织资金源于自营收入，这样的财政状况势必对这些组织投入社会救助服务的动力产生影响。因为社会救助服务对象普遍经济困难，很难付费接受服务。因此，进入社会救助服务领域的社会组织多以承接政府购买服务或参加政府公益创投获取资源。许多社会组织对于政府具有严重的资源依赖，自主性较差，欠缺长远规划与服务所需专业能力。上述80.3万社会组织中，能够提供专业化优质公共服务的机构不多。社会救助服务作为托底性质的服务，深刻影响着受助者的生存状态和生活质量，和“锦上添花”的服务相比，其“雪中送炭”的属性对社会组织的服务质量提出了更高要求。

4.社会救助服务的质量管理体系欠缺，严格的项目评估与监管制度尚不健全

就目前来看，政府购买服务或是公益创投支持项目均缺乏有效的监督评估体系，导致政社合作过程中出现诸多问题，如监管主体之间职权交叉、相互推诿、监管主体权责分工不明确、缺乏问责机制等。同时，作为社会监管力量来源，无论是我们的民众、媒体或是行业协会，监管能力与意识仍有待提升。当前，社会救助购买服务的监管仍存在流于程序与形式的问题，购买流程是否具有合法性、合规性，评估多关注服务产出而非服务成效，监管“卖方”是否按合约提供服务，轻视“卖方”所提供的服务质量层面等等。根据提高效率和满足服务需求目标，政府购买评估与监管的内容包括了经济性评估与监管及社会性评估与监管两大类。前者关注政府购买社会组织服务的经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)；后者关注公平(Equality)、便利(Convenience)和充足性(Sufficiency)[14]。社会服务因其产品数量与质量难以测量的特性，评估指标体系更加需要充分征求利益相关者和专业机构的意见。社会救助服务可能因其服务对象问题复杂多元，所需服务周期也会较长，相应评估与监管机制设计应当符合其领域属性。正如前文所述，当前具备服务能力的社会组织数量有限，虽然聊胜于无，但如果没有完善的标准评价体系，不具备专业能力的社会组织进入公共服务市场带来的长远负面影响不容小觑。政府与专业机构有责任将服务标准与准入门槛设定好，培育社会组织能力具备资质，这对于当前刚刚起步的我国社会服务领域非常关键。

四、共享发展:中国社会救助服务的未来政策选择

欧盟国家多年来社会救助服务领域经验显示，贫穷及社会排斥问题的有效回应，需要现金给付为服务对象提供收入支持，更需要符合服务对象需求的社会服务的跟进。通过服务，缓解其所面临的挑战与困境，激发其潜力与信心重回就业市场，是更有效的社会支持路径。因服务对象往往身处多重困境，救助方案需要有针对性个别化制定，并整合跨专业团队提供相关服务处遇。欧盟部分国家利用GIS技术对区域内社会服务信息进行测绘梳理，有效避免服务重复提供，方便受益人了解服务信息，也有助于政府进行救助服务规划。提升与保障社会救助服务整体成效，也有赖于政府与社会对服务的有力监管。

当然，积极包容也非消除贫穷与社会排斥的魔法棒，它只是为抵御贫穷与社会排斥提供了一种多元整合路径，前提是此政策能有效实施。总体而言，首先，积极包容政策在欧盟各成员国之间的实施仍不均衡，针对有能力工作者的进展优于没有能力工作者的。仅有比利时、丹麦、法国、马耳他、斯洛文尼亚、瑞典六个国家面向有工作能力的人群，以及卢森堡、马耳他、斯洛文尼亚三个国家面向没有工作能力群体，发展出了推行积极包容政策的有效实施体系。影响此现状的重要原因在于欧洲经济危机引发的各国福利领域的紧缩政策。其次，政策制定者似乎并未充分理解积极包容三大支柱整合之意义，仍视此“积极包容”为“活化”。对于整合本质的意义以及三大支柱彼此之间的互惠作用也缺乏认同，尤其对于充分的收入支持的重要性认识不足。此外，影响政策整合实施的现实障碍还包括各政府部门及机构间权责分隔、协调机制缺乏、地方层面不能贯彻实施顶层设计等。即使如此，积极包容政策如果可以有效实施其产生的成效仍为专家推崇。检视过往政策实施，下述建议有助于未来政策发展。三大支柱的协调机制与各方面安排到位以使整合策略得以可能，三大支柱间如何平衡，强化监管、评估与研究尤其是社会影响力评估，增加利益相关人参与以及先面向某些领域或群体推进[15]。

反思当下中国社会救助服务发展，政策层面已开始倡导服务发展，并提出个别化整合式服务理念；但在实践层面，因地方层面救助服务规划以及有专业能力的社会服务机构与社会工作者欠缺，当前我国的救助服务呈现出发展不持续、不均衡、欠专业等碎片化特征。过去多年中国社会保障制度的发展不仅事实上为全民共享国家发展成果提供了基本途径，也在客观上成为全民共享国家发展成果的基本制度保证[16]。在共享发展价值指引下，本文提出我国未来社会救助服务发展政策建议如下。

第一，政策引导与资金支持。通过自上而下的政策及持续资金，引导帮助基层社区培养社会救助领域专业工作人员，构建立足社区层面的整合服务输送网络。可以在中央层面出台社会救助服务标准，设立社会救助服务专项资金资助地方社会救助相关服务项目。通过专项资金支持的项目帮助基层培养专业人才，同时引导基于社区层面的社会救助服务网络的构建以及社会救助服务专项基金的设立。中央政策亦可考虑引导各级政府增加其财政预算中对社会救助服务的投入，形成财政投入的长效稳定机制，同时强化政府的监管作用。当前，各级政府公益创投资金多由福彩公益金支持，应加大公益创投支持项目中社会救助类别项目数量与资助额度，优先资助“雪中送炭”类项目而非“锦上添花”型项目，优先回应社会脆弱群体的迫切需要。

第二，人才培养与质量监控。在基层社区，按照一定的户数和人口比例在社区设立社会救助服务工作员岗位，吸纳专业社工承担起社会救助相关行政性工作，如审核批复、需求评估或救助服务监察等。鉴于当前基层社区工作人员专业化水平不足，中央政府可依托相关行业部门出台系统化职业标准，并面向各级政府从事社会救助相关工作人员进行培训。政府可设相应岗位聘请接受过培训的专业人员从事基层社会救助服务，亦可以通过项目化方式购买专业化社会工作机构的相关服务。鉴于区域发展的差异与多样化，基层政府可引导与支持社会工作服务机构参与基层社会救助实践，探索适合本地情况的社会救助服务机制。

同时，由政府主导、社会组织及专家学者协同出台适合中国本土特点的社会服务标准，敦促基层政府服务购买制定以服务成效为导向的评估标准以利监管。形成社会救助服务购买、处遇、评估等系列标准，培训基层社会救助服务工作人员。可在中央层面出台社会救助服务基本服务质量标准框架，基层政府购买社会救助服务时可在基本服务质量标准框架基础上与社会服务提供机构签订具体服务指标合约，并对服务提供方进行监督评估。当前，中国社会救助领域的事务性工作与服务性工作可适当鼓励与培育社会服务机构多承接服务性工作。

第三，资源整合与机制协同。针对当前社会救助资源部门分散的现状，积极在基层探索资源整合机制，社会工作个案管理的方法可为资源整合所用。社会工作者发挥其个案管理者角色，针对服务对象问题及需求进行评估，形成方案并制定干预计划。个案管理者在充分了解基层社会救助政策与资源的基础上，为服务对象链接资源提供服务。推进社会救助相关政府部门之间的资源整合，明确部门间职责，建立合作机制，以便更有力地应对贫穷与社会排斥问题。目前，社会救助与社会服务领域资源分散，可在街道层面成立家庭综合服务中心，内设家庭支持、家庭辅导与家庭资源服务，对社会救助服务对象进行个性化需求评估，整合服务方案设计与提供。

第四，信息共享与精准供给。推进社会救助领域相关社会工作专业发展，可以借鉴测绘技术对各基层区域所需服务需求与服务供给信息进行梳理，有针对性地培育符合基层社区需要的社会组织与社会工作人才。探索当前已经存在的各类各层级救助信息数据库的对接工作，构建包含救助对象与救助资源供需双方信息的全国性的社会救助信息平台，在确保服务对象隐私及数据库安全前提基础上为社会救助政策制定者与服务提供者共享。依托共享信息平台，引导规划社会救助资源的分布，在社会工作服务机构与有需要的服务对象之间进行资源对接。

第五，社会救助服务与就业支持服务相结合。欧盟的社会救助项目与就业项目密切相关，其积极包容政策中收入支持、就业融入与服务提供三维设计项目支持，共同服务于贫穷与社会排斥问题的解决。香港面向社会救助受益人的社会服务也多聚焦于如何帮助其重返就业市场的相关服务。如何将有工作能力与没有工作能力的救助对象的救助服务进行分类设计，是中国未来社会救助服务发展需要考虑的议题。其中，为有工作能力的社会救助对象提供就业支持服务更是至关重要。当前，如何将民政部门的社会救助工作与人力资源保障部门的就业支持工作进行资源整合，为服务对象提供有效的服务与就业融入支持十分关键。