如何认识有为政府的经济功能：理论基础和实践成效的检视*

朱富强

一、引言

现代各国政府在经济发展和产业升级过程中扮演着越来越积极而重要的作用，但对此情形，新古典自由主义经济学却对此提出强烈的批判，认为政府介入经济将会产生大量的代理成本和扭曲效应，因为政府及其代理人本身是利己的，从而根本上会损害社会的利益来谋取个人利益。在新古典自由主义学者看来，政府的潜在功能不是体现在对社会成员利益的协调方面，而是集中在对社会成员的控制方面，并依靠强制力量来获取来自社会大众的转移收益，从而实现自身收益的最大化。同时，按照“恶棍”假设和主权理论，那些处于非主权者地位的社会成员同样要使用其可能利用的力量以及壮大自身的力量来对抗主权者的掠夺和剥削行为，以保护自身的利益不受侵害，从而就会造成社会对抗的升级和加剧，乃至造成社会的动荡。因此，为了避免这种对抗造成的危害，在冲突理论的指导下，西方社会中那些关注社会长期发展的学者往往就把注意力放在构设宪政制度以限制政府的掠夺行为方面；这样，如何降低“主权者危害非主权者的效率”而不是如何提高“协调者服务社会成员的效率”就成为这些宪政主义者关注的根本课题，相应地也就形成了最小国家理论。

确实，在人类史上，我们可以看到这些事实：（1）早期国家呈现强烈的主权性，主要执行的是统治功能，并集中体现为对社会秩序的维护和对违反秩序的制约；（2）在社会权力分配很不均等以及存在主权者和非主权者之分的国家中，政府及其代理人的行为主要表现在监督和掠夺方面；（3）即使在最接近于协作系统这一本质的人民主权国家中，由于还不存在有效解决成员间利益冲突的市场机制和其他社会中介机制，社会监督和制约仍然是政府非常重要的一项职能。不过，我们同样可以看到另一些事实：（1）任何时期的政府也都必然会承担一定的协调功能，究其原因，尽管任何社会事物在发展过程中往往都会出现某种程度的异化，但一般并不会完全背离其本质。例如，即使在君王主权的国家中，那些主权者对产权的界定也体现了一定的协调职能；（2）随着市场经济的崛起，政府的经济功能得到认识和重视，政府在维护市场运行和经济秩序上的重要作用日益凸显。例如，古典经济学家如斯密、穆勒、西斯蒙第等大多关注政府在建设交通、教育、救济等方面的作用；（3）在体现协作系统的国家中，政府机构的功能远不止限于监督一面，而是广泛体现在对经济、社会、政治以及人类利益方面的协调方面，并成为政府的主要功能。随着社会制度的逐渐成熟，政府对经济行为的协调职能也将日益凸显和重要。那么，究竟该如何理解现代政府的经济功能呢？本文尝试从理论和实践两方面做一较为系统的阐述。

二、政府何以承担经济功能：理论的分析

对政府经济功能的探讨至少追溯到18世纪出现的政治学与经济学之间的学科交叉，这充分体现在洛克、卢梭、斯密、边沁、穆勒、李斯特以及马克思等人的著作中。例如，斯密就强调，在一个自由社会中，作为统治者的政府所承担的责任或义务主要表现在如下三个方面：（1）保护社会而使之不受其他独立社会的侵犯；（2）保护社会上的各个人而使之不受任何其他人的侵害或压迫；（3）建设并维持某些公共事业及某些公共设施以弥补市场在这方面的不足。①斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆，1974年，第253页。然而，到了20世纪50年代，随着新古典经济学的理性选择思维逐渐渗透进政治学和法学之中，出现了一系列影响广泛的著作，包括排斥政府经济职能的公共选择理论。该理论在对国家性质和政府功能的认知上基本上承袭了西方传统的主权观，并基于理性选择假说而把主权者视为不择手段地最大化私利而不顾社会成员利益的恶棍。

穆勒很早就指出，有关政治制度一直就有两种互相冲突的学说并呈现互相排斥的特征。其中，一些学者将政府视为人类发明创造的为达到特定目的的手段或形式，人有权选择是否制作以及怎样制作或按照什么模式去制作。相应地，有关政府的问题就涉及这样两大内容：明确政府所必须促进的目的；研究什么样的政府形式最适合于实现这些目的。另一些学者则把政府视为一种自然产物，把政治科学看成自然史的一部分。相应地，政府的形式就不是一个选择问题，而是必须按照它们的现实情况加以接受，我们所能做的仅仅是熟悉它们的自然特性并使我们自己适应它们。穆勒认为，这两种学说都不完全正确，也不完全错误：（1）就选择说而言，人们对现实世界中的政治制度的选择往往并不是因为它们本身是最好的，这涉及使用该政治现实所必须具有的知识和技能等一系列的条件；（2）就演化说而言，几乎没有多少人是完全的政治宿命论者，不会妄称人类对于他们将生活在它下面的政府绝无选择的余地。尤其是，穆勒强调，政治制度是人的劳作，它们的根源和全部存在均有赖于人的意志，它们存在的每一阶段都是人的意志力作用的结果。②穆勒（即密尔）：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，1982年，第5-7页。这显然反映出，穆勒更倾向于选择说：政府是人们为实现其特定目的所创造的形式。那么，人们创制政府的原初目的又何在呢？这显然就涉及对政府功能及其作用的分析。

对政府经济功能及其作用方式的理解，大致可以参考一下有效劳动价值说所提供的分析框架。按照有效劳动价值说，一切社会发展都根源于有效劳动创造的价值，而其发展的潜力则主要来源于劳动有效性的提高。③朱富强：《有效劳动价值论：以协调洞悉劳动配置》，北京：经济科学出版社，2004年，第2章。从根本上说，人类社会的一切合作性组织都是为增进分立劳动间的协调、从而深化分工而演化生成的，国家组织及其相应的政府机构也不例外。米歇尔•鲍曼就写道：“作为有目的可协调的合作意义上的组织是人类各种文明的最伟大最不可或缺的原动力之一。恰恰是在对个人利益的不懈追求中，经常会产生建立组织的强大激励，以便通过集体的手段更好地实现个体的目标。”①米歇尔•鲍曼：《道德的市场》，肖君、黄承业译，北京：中国社会科学出版社，2003年，第366页。

既然人类社会的发展依赖于财富的创造，而财富创造的效率又取决于社会劳动之间的协调程度。因此，在一个协作系统中，政府的根本作用也应围绕促进劳动有效性提高和增进合作收益这一目的而展开。一般认为，政府的协调作用表现在两个方面：直接的和间接的。其中，直接的协调作用主要是指政府以产权代理者或控制者的身份对经济直接进行计划、管理和经营等活动；间接的协调作用则主要是指以裁判者的身份通过间接的方式——如设定游戏规则、提高国民整体认知水平、培育社会的合作精神等——为市场经济活动提供辅助性支持以提高社会协调性的活动。两者的区别主要在于，是否存在经济活动的直接承担责任者。也就是说，进行直接协调的政府官员站在前台，其作用是可见的；间接协调则是隐性的，隐藏在市场自主活动的背后。相应地，我们可以把政府进行直接协调的活动称为显性协调，而将间接协调的活动称为隐性协调。显然，这一划分也与企业组织中的协调方式及其功能相对应。

从演化史看，国家组织本身就是家族、氏族、部落、城邦等社会组织演化和扩展而来的。相应地，这些组织对经济活动的作用及其机理往往也就具有相通性，典型地可以看成是企业组织治理的范围扩大和延伸。这表现为两个方面：（1）如同企业组织中存在大量隐性协调的内容和设施一样，国家组织中也有大量的隐性协调需要政府来施行，集中表现为社会伦理的培育和法律制度的建设；（2）如同企业组织中引入了与市场机制很不一样的由管理者主导的计划机制一样，国家组织中也需要政府及其代理人对经济活动进行引导，集中体现在产业政策的制定和规划。事实上，相对于早期的契约型组织，②王成利：《变革型领导与知识型团队绩效关系研究：心理资本及组织公平感的中介作用》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第6期。企业组织的管理协调具有这样两方面的优势：（1）它通过专人负责的形式在一定程度抑制了个体交易之间的机会主义行为，并提高协作生产者之间的协调性，这是显性协调的典型表现；（2）在团队生产中往往会滋生相互认同的文化和伦理，提供其他人劳动形成、技能等信息，有助于将个体知识转化为共同知识，从而又培养和壮大了隐性协调。③朱富强：《协作系统观的企业理论》，北京：社会科学文献出版社，2015年。

同时，政府显性协调的极端形式就是经济计划。因此，要真正探讨政府显性功能，厘清计划机制在经济活动中的角色和作用，也需要从企业组织以及企业计划机制的扩展着手。一般地，随着企业规模的壮大，生产等级链就会越来越长，这就为显性协调的存在提供了技术和管理基础；此时，企业内部产生了命令和服从关系，谈判型交易演变成了“管理型交易”，生产也就越来越具有计划性。事实上，随着企业规模的增大，计划的范围和强度都会相应增加，甚至演变成地区性、全国性，甚至是全球性的，最终就产生了政府组织的显性协调。因此，在某种程度上，我们可以把企业经济看成一个小的统制经济，或计划经济，它成为政府显性协调或经济计划的缩影和基础。当然，政府计划与企业计划毕竟还是存在差异：一方面，国家组织的规模要比企业组织大得多，因而就遭到更为严重的信息不完全所带来的损害；另一方面，政府管理者不像企业管理者（往往）是直接的收益享有主体，因而就会遭到更为严重的激励不相容所带来的损害。正是从这个角度上说，政府的经济功能往往甚至不是主要局限于生产、销售等计划上，而在于对未来产业发展方面的引导以及基础设施的建设等方面，这就是产业政策。

基于上述分析，我们可以对国家组织的经济功能作一整体认识。一方面，从起源学角度上说，国家根本上体现为人类为了特定目的而设计、选择的一种组织形态，政府则是一种相应的政治制度；政府机构以及相应制度安排的主要目标在于协调宏观经济以实现社会有序发展，它在宏观经济的治理中起到重要的协调功能，这种功能在很大程度上也可以看成是企业组织之协调机制的延伸和扩展。另一方面，政府显性协调主要表现为经济计划和产业规划等，而这些活动都起源于企业组织内部。根本上说，显性协调或行政机制也就是企业组织机制，政府计划或行政配置方式只不过是企业配置方式在国民经济上的拓延。如果说企业管理协调是在微观经济上对市场协调方式的替代，那么，政府的管理协调就可看成是在宏观经济中取代市场协调方式；而且，如同企业的管理协调引入了企业管理人员一样，国家的宏观协调则引入了政府官员。正因如此，显性协调或行政机制与市场协调或价格机制一样都是引导经济活动的两种基本配置方式。从这个意义上说，两种行为协调或资源配置机制就不可能先验地存在优劣之分，而只有与什么环境相适应的问题，以及实施中的“度”的问题，其中影响两者作用效率的最重要因素是信息结构和激励—约束机制。

新古典自由主义经济学认为，在国家这一协作系统中，不需要政府介入，每个人在自由市场中追求自身利益就可以促进其他人或整个社会的利益，这就是“私恶即公意”命题。为何新古典自由主义经济学有此信条呢？K•波兰尼做了分析：“市场经济是一个只受市场控制、调节及指导的经济体制；商品之生产及分配的秩序，完全委诸此以自律性机制。这种经济体制是从人类会以达到最大金钱利得而新的一个可能性推衍出来的”，“自律性意味着所有的产品都是在市场上售卖的，而且所有的所得都是从这些售卖中得到的。”但同时，K•波兰尼又强调指出，“自律性市场是闻所未闻的”，从历史看，“管制与市场是同时成长的。”例如，“市场在重商主义制度下高度发展的时期，它们是在中央集权管理——这在农民的家计经济和全国生活这两方面都主张独裁——的控制之下而发生滋长的……（因而）自律性概念的出现是完全违反当时发展之趋势的。根据这些事实可以更全面地了解构成市场经济之基础的一些不寻常假设”。①波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第145页。其实，新古典经济学也承认，“私恶即公意”命题（社会一般均衡）建立在一系列的假设之上，而且大多数人都公认，这些假设都是不现实的。但是，奥地利学派的罗斯巴德却固执地认为，“私恶即公意”，“这一事实是经济学分析的结论，而不是开展分析所依赖的假设……是在探究之后而非之前所做的判断。”②罗斯巴德：《人，经济与国家》下册，董子云、李松、杨震译，杭州：浙江大学出版社，2015年，第824页。

有鉴于此，针对新古典主义者对市场的坚信而对政府的摒绝，我们可以从两方面作一简要的审视。

首先，就新古典主义者基于互惠共利信条而对自由市场中的拥抱而言。很大程度上，互惠共利仅仅是一种理论抽象的市场理想，现实世界则要复杂得多，涉及市场交易剩余的分配，而分配状况又取决于力量对比。这也就是说，新古典主义者的这一信条是建立在不现实的假设之上。事实上，它仅仅关注市场主体在个人信息以及偏好等方面的差异，却根本没有考虑市场力量结构的不平衡。正因如此，罗斯巴德才将市场主体的一切行为都视为自愿的，进而只是将国家运用公权力的行为才视为是干预，却忽视了拥有更大资源和力量的市场主体往往也可以诱导其他人做出损害自身的行为，这种诱导本质上也就是一种“软”强制；尤其是，那些拥有更大市场力量的大企业和强势者，在利益驱动下具有更强烈的诱导以及误导他人行为的动机。同时，与自由市场相反，罗斯巴德还认定国家干预必然“为某一批人提供收益，而以损害另一批人为代价”：其中，“受到强迫的人，其效用总是因为干预而损失，因为他的行动被干预的影响强制性地改变了”；而从中获得利益的“显然是干预者；否则他就不会施行干预了。在二元干预的情况下，他本人牺牲其他受害者的利益，直接获得了可交易的财货或者服务。”③罗斯巴德：《人，经济与国家》下册，第826-827页。果真如此吗？试问：儿女在未成年之前往往会受到父母的“干涉”和“强制”，但儿女的利益就一定会因此受到损害吗？

其次，就新古典主义者基于政府“作恶”信条而对政府功能的反对而言。针对一些学者为支持政府行为所指出的这一理由：“尽管一般选民可能没有能力决定需要行动学推理链条的能力，但挑选专家——政客——他们是胜任的。政客们会决定这些事务，就如同个人会在众多领域中的任意一个选择他自己的私人专家顾问”，罗斯巴德提出了强烈批判。罗斯巴德认为，“关键的问题正是在于，对于政府的成功与失败，个人无法像在市场中那样，对他所雇佣的专家做直接的、亲自的检验。在市场上，人们倾向于雇佣那些建议最成功的专家。优秀的医生或者律师在只有市场上收获奖励，而差的只能歇业；私人雇佣的专家凭借自己的能力而发达。而在政府，对于专家的成功与否并没有市场化检验。既然政府中没有私人的交流或者关系，选民也就根本没有办法估计他所投的人真正专业能力如何”；而且，“政客和政府专家不是从市场化上自愿购买服务而获得收入。他们的收入是从居民那里强制征收的。因此，这些官员完全缺乏直接的金钱激励去关心如何恰当、称职地服务大众”。①罗斯巴德：《人，经济与国家》下册，第834-835页。相应地，尽管人的意向和意志在政府形式的选择和政府功能的承担上往往起到明显作用，但是，由于人类本身也存在有限理性和有限知识等问题，现实世界中的政府形式往往并不是最好的，它们所承担的协调功能往往也不一定就是合理的。进而，不恰当的经济干预往往会对社会发展带来负效应，当国家组织和政府机构在发展过程中出现变异乃至异化的情形下尤其如此，这也是新古典自由主义经济学重在提防政府“作恶”的原因。那么，如何避免这一点呢？就涉及政府官员的聘选机制，涉及社会监督体系，也涉及社会责任伦理和公共企业家精神。②朱富强：《如何保障政府的积极“有为”？——兼评林毅夫“有为政府论”的社会基础》，《财经研究》2017年第3期。

只要我们将国家当作一个协作系统来看待，就可以清楚认识到政府的经济功能，这与企业组织的管理部门具有相同的原理。关于这一点，我们也可以看一下赖纳特力推的发展型国家理论：“作为经济行为者，国家存在的原因从根本上来说是因为与企业相同的原因，今天以实物交换和原子论为核心的经济理论并没有很好地理解它们存在的原因。我们认为，导致现代经济理论缺乏一种企业理论的原因与缺乏国家理论的原因是相同的。企业和国家都是由于系统的协调效应而存在的制度，但新古典理论通过资源的完全可分性、完全信息、完全竞争和没有报酬的假设，排除了这种作用。”③赖纳特：《国家在经济增长中的作用》，霍奇逊主编：《制度与演化经济学的现代文选：关键性概念》，贾根良等译，北京：高等教育出版社，2005年，第239页。同时，赖纳特也指出，企业的规模和力量的大小很大程度上由规模经济和规模不经济这两种相互抵消的力量之和所决定，而这往往与产业和产品的特性有关；但国家的规模和力量却受到这两种相反力量的困扰，因为国家范围的规模经济来自于由人类活动的多样性所产生的协同效应，但这种多样性将为随国家干预程度的增加所带来的一致性而损害。此外，国家与企业还存在其他的差异：（1）企业规模（人员数量）可以根据不同产业以及不同情境而扩展和缩小，但国家规模缩小却不能体现为成员数量的变动，而只能体现为参与经济活动的范围上；（2）迄今为止的企业管理者的利益与企业经营状况之间存在紧密联系，政府代理人的利益与国家发展状况之间最多存在薄弱的联系，因而也就所需要的激励和惩罚机制是不同的。正是从这个意义上说，政府的经济功能可以从企业类比中找到理论依据，但活动范围和行动方式却存在很大的不同。

三、美国学派的产业政策：学说史的回顾

要理解政府在经济领域的积极作用，我们首先可以对经济学说史作一简单的梳理。事实上，尽管现代主流经济学迷信市场，进而否定政府的任何经济活动，但从学说史的角度看，经济学最初就是作为一种指导政府如果运用政策来促进经济增长和壮大国家实力以及提升人民福利的一门学科，这无论追溯到古希腊的色诺芬开创的经济学研究还是追溯到经济学从道德领域独立出来的重商主义都是如此。赖纳特写道：“国家与市场之间的对抗作为20世纪的突出特征只是一种相对新的现象。自文艺复兴以来，国家一个非常重要的任务就是创造运行良好的市场，国家通过提供法律框架、标准、信用、物质方面的基础设施——如果还有必要的话——最后还要履行企业家的指南来完成这一任务。”④赖纳特：《国家在经济增长中的作用》，霍奇逊主编：《制度与演化经济学的现代文选：关键性概念》，第220页。同时，无论是率先实现工业化荷兰和英国，还是后来实现工业化的第二代国家如法国、美国和德国，以及第三代工业化国家如意大利、俄罗斯和日本，甚至是实现赶超的东亚“四小龙”，它们的经济增长无一不可归功于政府广泛承担的经济功能。在学说史上，系统阐述政府积极的经济功能并被广泛应用实践进而促进社会经济快速起飞的经济学说是18—19世纪的美国学派，这里就此作一简单的回顾。

独立之后的美国思想呈现多样化，一些活跃的学者更是表现出不受欧洲传统思想束缚的特点。他们强调，政治经济学的目标并不是为了发现普遍真理，而是为了增进公共和私人财富，从而需要将从经验获得的知识应用到特定场合或既定制度中。相应地，经济政策的制定应该以每个国家的特定历史条件为转移，而不是必须遵从当时英国古典经济学的指引。正是由于强调政治经济学应该建立在各国的历史经验之上，美国学者就将“归纳分析”提升到与演绎分析同等地位。同时，当时美国呈现不同于英法的社会经济环境：（1）在社会环境上，美国社会没有欧洲社会那样残存的封建等级，同时又有充足的土地等自然资源，因而就衍生出较强的平等主义和自由主义倾向；（2）在经济环境上，美国社会城市化程度较低，资本和基础设施匮乏，同时人口稀少又使得劳动工资比西欧还高，因而产生了依靠保护来发展工业的取向。显然，地大物博使得美国可以不借助与他国贸易而得以源源繁荣下去，因此，美国学者提出了一种唯物主义的和现实的社会理论，对声称的具有普遍适用性的古典经济学体系发起了挑战，进而尝试建立一种新的“美国政治经济学”。

相应地，美国政治经济学的基本主张就是：在国内生产领域实行自由竞争，在对外贸易领域则实行贸易保护。在大多数美国学者看来，正统经济学通过选用那些恰好可以得出自由贸易结论的假定、概念和定义来掩盖商业利益的目的；相反，通过对美国社会经济现实的分析以及对自由贸易说及其政策的批判，他们提出了影响深远的贸易保护主义学说。例如，约翰•雷出版的《政治经济学学科的一些新原则的陈述》一书的副标题就是《揭露自由贸易体系和“国富论”主张的一些其他学说的谬误》，该书要求政府通过促进发明和技术进步为社会装备更充分的满足未来欲求的手段。很大程度上，李斯特的保护主义学说也是在美国以及与美国学者的交流中才得以发展和成熟的。在旅美期间，李斯特结识了一大批美国学者和政治领袖，深受丹尼尔•雷蒙德、亚历山大•汉密尔顿以及马修•凯里等美国第一代保护主义者的影响，从而开始将注意力转向以静态假设和普遍性为特征的自由放任的古典经济学说，并于1827年出版了反映美国第一代贸易保护主义思想的著作《美国政治经济学大纲》。

李斯特到美国后很快就与马修•凯里成为朋友，而马修•凯里的儿子亨利•凯里则受到李斯特的影响而进一步阐发了美国的保护主义思想，成为美国第二代保护主义者的领袖，达到了“政治经济学的美国学派”的顶峰。亨利•凯里把美国设想为一个独立的世界，而主张保护主义以及农工商各行业的调和。美国保护主义学说强调，工业需要国家采取“内部改善”的形式来加以支持，一方面，通过关税保护有助于推动民族工业的成长，另一方面关税收入也可以为工业发展提供融资。自此，这种保护主义很长时期内都是美国学派的主流，并且也深远地影响了今后上百年的美国社会经济政策。赫德森写道：“这些保护主义者成为19世纪最后几十年美国兴起的制度（历史）主义经济学家的先驱。这条脉络从以马修•凯里和丹尼尔•雷蒙德为中心的保护主义者开始，经过李斯特传到德国，再通过罗雪尔的圈子传承给诸如帕滕和伊利等在德国大学求学的美国学生。”①赫德森：《保护主义：美国经济崛起的秘诀（1815—1914）》，贾根良等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第80页。

保护主义思想不仅仅停留在舆论和理论上，而是体现在国家发展方针和产业政策上，其中，为之奠定基石的就是美国第一任财政部长汉密尔顿。汉密尔顿具有浓厚的重商主义倾向，主张国家干预经济生活，并认为国家政策应以商业利益为重，积极主张实行保护关税政策；同时，汉密尔顿注重保护工业，把它视为商业的基础。在1791年在美国国会提交的《关于制造业的报告》中，汉密尔顿就提出，落后的美国应该保护它的“幼稚产业”免受外来竞争，并提出了一系列促成工业发展和保护制度的纲领和措施，这包括保护性关税和进口禁令、补贴、主要原料的出口禁令、工业投入品的进口自由化和关税退让、发明奖励、生产标准的管制、发展金融和交通基础设施。同时，为把美国建成一个工商金融体系发达的国家，汉密尔顿还为美国构建了货币金融体系的五大支柱：统一的国债市场、中央银行主导的银行体系、统一的铸币体系（金、银复本位制）、以关税和消费税为主体的税收体系、鼓励制造业发展的金融贸易政策。其中，国债市场是国家整体信用优劣的最佳指示器，中央银行负责维持银行体系和货币供应量之稳定，统一的铸币体系(后来是美元纸币体系)极大降低金融贸易之交易成本，税收体系确保财政健全和国债市场之良性循环，制造业(真实财富创造能力)则是金融货币的最终基础。

当然，并非所有的美国经济学都是保护主义者，尤其是美国南方的学者往往倾向于支持李嘉图的自由贸易理论。事实上，美国建国初期的经济体系存在明显的二元结构：（1）本质上与家庭农场的农业相关联的北方幼稚工业；（2）实行奴隶制的南方种植园。相应地，北方致力于促进国内工农业之间城乡平衡，从而出现主张一个强有力国家政府的北方联邦主义；南方则注重为它的棉花、烟草等其他种植园产品寻找海外市场，从而出现推崇保护州主权的分权制的南方杰斐逊主义。显然，自由贸易说更加符合南部种植园主、农产品出口商、新英格兰船运利益集团以及纽约、费城的银行家们的利益，他们极力主张自由贸易政策，从而导致贸易保护主义被推迟几十年。同时，在政府政策上，第一任国务卿和第三任总统杰斐逊以及第七任总统杰克逊等人都深受斯密学说影响而主张实行自由贸易，汉密尔顿因注重发展工业而长期被杰斐逊以来的许多人攻击为是“平等和自由”的敌人，汉密尔顿鼓吹的城市和商业社会尤其是对他们所钟爱的以种植园经济为核心的美国乡村民主来时是一个威胁。

尽管如此，汉密尔顿的政治遗产在后世却逐渐显现出其高瞻远瞩的视野，包括“工业建国之路”和建立一个强有力的中央政府等等主张在此后的美国历史中起着越来越显著的作用。不过，从历史上看，美国保护主义的确立也是源于特定的历史条件：首先，1812—1815年的英美战争爆发导致了对英贸易往来的中断，美国的北方资本得以从航运业转向生产原本依赖从英国进口的制成品，从而建立起颇具规模的工业；其次，战争结束后对英贸易正常化的恢复马上又抑制了工业的繁荣，这进一步促使北方联邦主义者转变为保护主义者，而南方在经济上则更加亲英，由此最终爆发了内战；最后，北方在内战中的获胜使得亚伯拉罕•林肯、格兰特以及西奥多•罗斯福等政府可以彻底继承汉密尔顿的遗产而在保护主义之下建立一整套产业发展政策，自此保护主义得以成为主导美国时代精神的成熟学说。①赫德森：《保护主义：美国经济崛起的秘诀（1815—1914）》，第28-29页。

最后，需要指出，美国政府对经济活动的介入不仅体现在经济起飞和迅速发展的历史阶段，而且还体现在它对经济霸权的维持和巩固。正是通过对美国经济功能的深刻剖析，英国经济学教授马祖卡托在《企业家型国家》一书中就强调，美国政府并非只是一个有限政府，而是在生产和创新中发挥出了积极的企业家作用。贾根良对该书评论：“马祖卡托的研究却说明，美国政府的干预并没有局限在‘竞争前阶段’对基础科学研究支持的界限，而是深入到了应用研究和技术创新成果商业化的阶段：当美国通过国家科学基金（NSF）支持基础研究的同时，却又通过美国国防高级研究计划局（DARPA）、能源部高级研究计划和国家卫生研究院（NIN）从事应用研究，并通过注入小企业创新研究计划（SBIR）这样的机构履行风险资本投资的职能”。②贾根良：《开创大变革时代国家经济作用大讨论的新纲领——评马祖卡托的〈企业家型国家：破除公共与私人部门的神话〉》，《政治经济学报》第8卷，北京：经济科学出版社，2017年。

四、日本和德国的实践：经济史的考察

事实上，自工业革命以来，政府对宏观经济的指导和规划就从来没有停止过。特别是，在“二战”后的很长一段时间之内，世界主要国家或地区都曾掀起大规模的国民经济计划和产业规划运动。③博恩斯坦：《东西方的经济计划》，朱泱等译，北京：商务印书馆，1980年。对那些后发国家或地区尤其如此，很大程度上，正是依靠政府强有力的产业政策和资源协调，它们才取得高速的经济发展。斯蒂格利茨曾指出，“假如共产主义在苏联和东欧的失败，证明市场的优越性胜过社会主义，那么东亚的成就就充分证明，一个政府的积极参与介入的经济体，绝对优于自律性市场。”④斯蒂格利茨：《序言》，波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第13页。为了更好地认识政府在经济发展过程中所起到的积极协调作用，这里以日本、德国为例作一说明，因为这两国的政府在经济增长中所扮演的积极角色非常鲜明，从而提供了极好的观察坐标。

首先，日本的实践有力地证实了政府协调作用的高效性，这主要体现了政府在产业规划方面的显性协调作用。事实上，明治政府建立之初就将“富国强兵”、“殖产兴业”作为“商工立国”的国策来贯彻，其目的就是要建立近代资本主义产业和经济结构；为此，政府建立“模范工厂”，带动私人企业学习和引进西方先进技术和设备。当官营工厂效益下降而维持不下去之时，政府就把原来官办的工厂以非常低廉的价格出售给三菱、三井、住友、安田等家族或私人公司。所以，本尼迪克特指出，“日本所走的是一条与任何西方国家都不可能比拟的道路。这里也是由‘阁下’们安排步骤，制定准则。他们不仅制定计划，而且由政府创办并以财政补助他们认为需要的企业。这些企业由政府官僚组织、管理。他们聘请了外国技术专家，并派人出国学习。而当这些企业，如他们所说，‘已经组织完备、业务发达’之时，政府就把他们卖给那些私人公司。这些官办企业逐渐以‘低廉得荒谬的价格’卖给那些经过挑选的金融巨子，即以三井、三菱两家为中心的著名财阀。”①本尼迪克特：《菊与刀》，吕万和等译，北京：商务印书馆，1990年，第64页。即使在市场已经高度发达、经济实力已经急速提高的现代，日本政府依旧对经济的发展提供积极的资助和协调。都留重人在分析日本政府对企业的引导和协调时说，“认为行政指导仅仅是挥舞胡萝卜和大棒两手，都是不正确的。倒不如说，个人接受政府领导的日本传统和普遍承认政府官员拥有优于一般企业所能得到的知识、经验和信息，再加上政府官员和企业领导人有着共同的价值观念、信念和政治偏好”；“一个负责任的政府机构或者官员在不具有明确的合法权力情况下，能够而且确实可以指导或诱使私营企业或个人采取或不采取某些行动，这就是日本行政指导的本质。在一定程度上，其他资本主义国家也可以进行这类实践”。②都留重人：《日本的资本主义：以战败为契机的战后经济发展》，复旦大学日本研究中心译，上海：复旦大学出版社，1995年，第117页。

当然，正如贝拉中指出的，日本政府之所以能够高效地协调企业行动和规划宏观经济发展，关键在于日本的官僚们受到了良好的训练，并表现出具有奉献的精神且讲求效率，特别是在通产省的官僚们能够精确地调整经济以便对不断变化的国际市场迅速做出反应。而且，由于日本社会实行的是自由经济体制，因此，通产省不是通过指令来完成这一任务，而是通过掌握确保信息和信贷，通过依赖私人工业相互间的合作，使政府官僚能够把政府计划一定程度地纳入经济生活。③贝拉：《德川宗教：现代日本的文化渊源》，王晓山等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，平装版前言。实际上，关于政府作用形式和范围的界定，我们也可以从哈耶克的洞见中获得启示，他说：“由于各种不同的原因，有些服务是自发秩序无法提供的或无法充分提供的，因此让政府来支配一部分范围明确的资源，使其可以向一般公民提供这些服务，是一种可取的做法。”④哈耶克：《经济、科学与政治：哈耶克思想精粹》，冯克利译，南京：江苏人民出版社，2000年，第396页。

其次，“二战”后的联邦德国政府也通过法律制度的建设和市场秩序的整顿而引领宏观经济的隐性协调作用。实际上，进入20世纪后，德国的经济发展不断地出现一些严重的问题：第一次世界大战结束到20世纪30年代，战败的德国由于承担深重的战争赔款和财政赤字而爆发了严重的恶性通货膨胀，而当时的历史学派学者和官员因采用错误的政策而加剧了经济问题；20世纪30年代到“二战”期间，当时的纳粹政权对经济采取了严格的管制政策，不但造成了工业发展的极度失调，更是造成了更为恶性的通货膨胀；“二战”后，德国经济满目疮痍，艾哈德开始实行自由主义的经济政策，但由于伴随而来的涨价也招致了民众的骚乱。在这种情况下，德国的经济学家既反对古典传统的自由放任，也反对各种形式的中央计划经济。

德国经济学家大多认为，自由放任的市场经济和高度集中的计划经济都存在缺点：在中央计划经济方面，计划机关无力掌握全部经济活动过程的协调关系而做出合理安排，政府官吏任意驱使人民而使个人失去经济自由决策权；在自由放任市场型经济方面，经济自由主义被垄断组织等利用而形成了供给垄断或需求垄断，破坏了自由价格而导致市场机制失灵。由此，德国经济学家致力于将理论和历史结合起来而奠定了基本的研究方法，并根据当时德国的情况比较系统地提出了一套理论观点和政策主张以解决战后德国经济的复兴问题，这就是社会市场经济理论。在他们看来，社会市场经济是第三条道路，是一条发展经济的“经济人道主义”的道路，社会市场经济类型也是最好的经济类型。他们认为，不能让市场过程参与者随意决定经济活动的形式，国家应该担负起影响整个框架和经济活动秩序的重任，国家有责任形成一种人人可以充分发挥作用的经济竞争秩序。

社会市场经济理论又强调，国家不应深入干预各种经济过程，而是应制定法律确保市场经济的“构成原则”的实现以建立起经济秩序，这些“构成原则”包括：货币稳定、开放的市场、私人产权、立约自由、承担义务、经济政策前后一致和稳定。在此基础上，国家才实行一些辅助性的市场经济“调节原则”：保护自由市场的垄断调节、收入与财产再分配的社会政策、稳定经济过程的过程稳定政策、萧条时期的最低工资政策以及保护环境的个人与社会成本均等化政策等。这也就是社会市场经济理论的经济秩序政策主张，它强调国家应该为竞争秩序确立一个框架并不断保护这个框架，在保证自由进入市场和防止垄断行为的条件下，市场过程的参与者自由做出决策，而市场则把各个市场参与者的计划协调成一个国民经济的整体过程。正是在这种自由与秩序相结合的条件下，自由竞争才能获得充分的保证，私有财产才不会受到侵犯，个人首创精神也才可尽情发挥，经济资源才能达到有效利用。①冯兴元：《译者的话》，何梦笔主编：《秩序自由主义》，董靖等译，北京：中国社会科学出版社，2002年。

最后，从过去世界经济的特征中也可以看出政府的积极作用。事实上，一个多世纪以来，西方经济中最显著的变化就是公共部门的迅速增长，包括政府对私人部门的管制以及公共部门公共所有权的扩大，明显表现在政府税收和政府支出的绝对量和相对量都在急速增长。例如，“二战”之前，美国各级政府的税收还不足国民收入的10%，但现在却超过了35%。原因就在于德国经济学家瓦格纳所指出的几点：（1）随着经济的工业化，扩张的市场和这些市场主体之间关系的性质变得更加复杂，从而将产生对商法和合同的需要，这些都需要建立仲裁制度来管理；（2）城市化和高密度的生活将导致外在性和拥挤，因而也需要公共部门来干预和管制；（3）教育、文化、卫生和福利等公共品是具有高收入需求弹性的，在经济和收入增长的同时，这些方面的公共开支将以更大比率提高。黄有光则进一步指出，当人们的收入达到一定程度之后，生活品质的提高不仅取决于自己的收入水平，更取决于公共品的消费；究其原因，基于竞争性的攀比消费并不能提高整个社会的福利，而把私人消费转移成为公共开支就可以在没有减少私人的快乐的前提下通过把公共支出用在环保、基础研究、教育等方面而提高人们的快乐和生活品质。正因如此，随着社会的发展，政府的作用非但没有减少，反而有不断上升的趋势。

很大程度上，随着公共设施供给的增加，私人企业往往也会更有效率。其实，尽管现代主流经济学们标榜自己所信奉的新古典自由主义，但实质上却是非常虚伪的：一方面，希望并要求政府提供更多的津贴以保护它们的市场不为竞争对手所战略；另一方面，又要求政府不向他们征取税收或者要求政府不要过多地保护那些非商业阶层的利益，特别不要保护穷人和生产者的利益。显然，尽管现代主流经济学看似在客观地分析，新古典自由主义也宣称要自由、平等和民主，但实质上却是为少数富人服务的。因此，如何充分发挥政府的协调功能，把“市场上的自由原则与社会平衡结合起来”，把自由竞争和社会关怀结合起来，把市场的竞争秩序塑造成一种合乎人类尊严和有经济运作能力的社会秩序的真正手段，使得市场机制真正包含了丰富的市场伦理，就是当前学术界和政府官员的重要任务。

五、结语

无论是从理论上还是从实践上看，政府在经济领域都的协调作用都是必要的且可行的，它是作为社会宏观经济协作系统有序运行和扩展的内在要求。当然，随着市场经济的蓬勃发展以及市场竞争的日益激烈，现代社会的政府对经济活动的介入以及对经济功能的承担主要不再采用经济计划的形式，而日益体现在产业政策的制定上。赖纳特就指出，发展型国家的重要职能就在于由提供有“自然需求”的制度转变为对某种必要的但未被清除地表达出来的事物创造需求，这主要包括：（1）识别经济增长所具有的活动特定的性质，进而引导国家进入“恰当的产业”；（2）在“恰当的产业”中创造比较优势，进而为未来的自由贸易铺路；（3）夯实产业升级的基础设施，这包括制定规范的产业标准和法律规范，完善交通运输设施，培育有技能的劳动力和企业家，等。①赖纳特：《国家在经济增长中的作用》，霍奇逊主编：《制度与演化经济学的现代文选：关键性概念》，第236-237页。进而，在经济全球化的现代社会，政府的良好产业和经济政策就体现在对自由贸易好处的有效利用。赖纳特认为，经济一体化和自由贸易在生产领域上带来这样一些好处：（1）能够有效实现商品和服务生产的规模经济，因为市场越大，产量越多，生产用于消费的商品和服务就越便宜，从而也就越能增进所有人的福利；（2）能够有效地促进技术变迁和创新，因为创新和技术变迁的成本可以分摊到更多消费者身上，新发明和改良物也可以更快、更便宜地到达世界各地的人手中；（3）能够带来显著的协同效应和集群效应，因为自由贸易和经济一体化将多样化的企业和生产活动联系到一起，通过创造出更大的市场规模而促进更为深层次的劳动分工，进而产生更多的专业化和新增知识。②赖纳特：《富国为什么富 穷国为什么穷》，杨虎涛、陈国涛等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第79页。

同时，广泛的历史实践也表明，经济一体化和自由贸易的这三大好处并不会分摊给每一个国家，任何一个国家如果应对措施不当，那么就可能被边缘化，陷入更为贫穷的状态。显然，所有这一切都涉及产业政策的合理性。那么，政府究竟依据什么原则来制定产业政策呢？这在当前学术界又引起了激烈争论，争论主要在激进发展经济学以及演化发展经济学与新结构经济学之间展开：前者推行技术拉动的产业政策，强调加快技术自主创新；后者则主张资本推动的产业政策，强调提升要素禀赋结构。当然，产业政策争论的双方思维实际上反映出了两种不同的技术内生观，进而表现为技术进步的两种路径依赖：内部路径依赖与本国研发投入和学习机会等内部特征有关，外部路径依赖则与要素禀赋和经济系统等外部条件有关。同时，考虑到要素的异质性和技术的专用性以及技术对要素相对价格的影响，一国的技术革新就应该兼顾两类依赖路径。由此可见，看似对立的思维和范式之背后实质上存在很强的相通性，周全的产业和科技政策需要契合这两种视角的思维和认识。