重要条款单独表决的操作机制析论——基于修正后《立法法》第41条的考察

汪 全 胜

(山东大学 威海法学院，山东威海264209)

2014年10月党的十八届四中全会报告中提出，要完善法案表决程序，建议对重要条款进行单独表决。2015年3月15日第十二届全国人大五次会议对实施十五年之久的《立法法》进行了全面修改，在其第41条中增加了两款规定，对全国人大常委会立法中的法律表决程序进行了完善，增加了“重要条款可以单独表决”的内容，这是我国立法程序尤其是立法表决程序的精细化发展，是实现科学立法的基本保证。但在实践操作中，对如何理解《立法法》修正案中第41条中规定的“重要条款单独表决”、如何实施“重要条款单独表决”、它的适用范围有多大等问题存在一些认识与实践操作困境，有必要进行更加深入的探讨。

一、法案表决方式精细化转换的理据

通常狭义的立法程序是指从法案到法的过程，包括法案的提出、审议、表决通过以及公布四个环节。法案表决程序是其中重要的环节。法案表决是指享有立法权的主体通过行使表决权，决定法案是否获得通过的专门活动，它决定着法案的命运，即决定着法案能否成为法。法案表决方式是立法权主体行使表决权的方式、方法。法案表决方式依不同的标准有不同的类型，如以是否明确表决者的态度为标准，可将法案表决方式分为公开表决与秘密表决两种；①秘密表决即表决者按大会确定的方式对法案表示赞成、反对或弃权的态度，但自己究竟是赞成、反对或弃权，不让别人知道。其最主要的方式是实行无记名投票和使用电子仪器表决。这种表决的优点是表决者对法案的真实态度可以不为人知，便于使表决的结果臻于真实，比公开表决更民主。公开表决即在表决法案的过程中，不掩盖表决者所采取的态度，其方式通常有举手表决、起立表决、口头表决、行进表决、点名表决、记名投票表决、计牌表决等。以是否一次性表明对法案的态度为标准，可将法案表决方式分为整体表决与逐步表决。这里的法案表决方式就是从这个角度而言的。

整体表决是立法机关有表决权的主体对审议后的法案整体地、一次性地表达赞成、弃权、反对的态度；根据表达票数明确法案是否通过、是否能够完成从法案到法的转变。逐步表决，又分为逐章、逐节、逐条表决的类型，但通常用的是逐条表决，是表决权主体对法案的部分内容表明赞成、弃权或反对的态度，最后还需要就整个法案进行表决，也就是说实行逐步表决时，它不能决定整个法案的结果，原则上逐步表决在先、整体表决在后，整体表决才能决定法案的最终结果。

我国现行法律制度对法案表决方式有规定吗？现行宪法第64条①《宪法》第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”没有明确法案的表决方式，只是明确了法案通过的法定人数；《全国人民代表大会议事规则》第52条、第53条同样规定了法案通过的法定人数以及表决法案的投票方式，并没有明确实施整体表决；《全国人民代表大会常务委员会议事规则》有一个突破规定：“将付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。”因为议案的范围比法案广，涉及法律修正案的，当然也是先行表决法律修正案。法律修正案也是法律案的一部分，法律修正案的表决相对于整个法律案的表决，自然是部分的也就是逐步表决，但这个逐步表决采用的是否是逐条表决，还有法律修正案表决之后，是否需要对整个法律案进行表决，该规则并没有明确。2000年的《立法法》第22条和第40条②2000年的《立法法》第22条规定：“法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。”第40条规定：法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”虽然没有明确规定“整体表决”的方式，但从这两个条文的实际操作方式来看，实际明确了全国人大及其常委会的法案整体表决方式。2015年我国《立法法》修正，在其第41条增加了两款内容，即该条的第2款、第3款，③现行《立法法》第41条第2款规定：“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。”第3款规定：“单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”规定了在整体表决之前，可以先就“个别意见分歧较大的”重要条款单独表决。

在我国全国人大及其常委会的立法实践中都是采取的“整体表决”方式，这也是世界上绝大多数国家法案通过的最常用方式。为什么都实行整体表决呢？有学者认为，“在立法实践中，交付表决的法律案都是在审议过程中各方面的意见分歧基本得到协调的法律案。如果各方意见分歧大，则该法律案不被交付表决。”[1]整体表决省事、高效，节省时间，但是整体表决可能会出现这样两种情况：一是对法案的部分条文有意见、有分歧，但表决权主体认为整个法案总体是好的，还是表决通过。这种情形最为常见，我国全国人大及其常委会通过的法律案多是如此。二是对法案的部分条文有意见、有分歧，从而影响对法案的整体判断，导致整个法案表决未能通过。对于第一种情形，因为有个别内容与条文有分歧，也会导致法律在实施过程中留下隐患，一些重要条文不具有可操作性、不具有合理性，就会造成法律的实施困境；同时因为重要条款的争议与分歧，在法律适用过程中就难以把握立法意图，从而会对整个法律的实施产生重要影响，就会导致法律的实施效果不理想。对于第二种情形，因为个别条款的争议与分歧，可能会延误重要法律法规的出台，耽误法律法规发挥作用的时机。据有关资料记载，1989年10月31日七届全国人大常委会在审议《中华人民共和国居民委员会组织法》后拟交付表决前，有常委会组成人员对该法案的一个条款提出了不同意见，在实行整体表决时，因很多人大常委会组成人员投了反对票或弃权票，从而导致该法案未过多半数而没能通过[2]。还有如2009年10月全国人大常委会在审议《国家赔偿法修正案(草案)》时，因对该修正案的刑事赔偿范围的个别条款存在争议，而使得该法推迟半年以后才修改通过[3]。

现代社会利益多元，人民代表代表不同阶层、不同群体的利益，法案能取得“一致意见”，从而实现整体表决的“全票通过”的情形较少。以上整体表决的两种情形，不论是“顾全大局”的赞成而通过法案，还是因“一叶障目”而对法案投反对票或弃权票，都没能充分反映投票人的真实意愿，民主立法还应该进一步推动。2015年《立法法》修正案对个别意见分歧较大的重要条款实行单独表决的制度，虽然是一种细节上修改，但反映了我国立法的精细化水平，也具有重大的创新意义，“不仅实现了立法程序上的公平正义，也实现了实体上的公平正义。”[4]

二、重要条款的认定

前文说过，相对于法案整体表决的是逐步表决，依逐步表决内容之不同，有逐章表决、逐节表决和逐条表决。但逐章表决或逐节表决比较少，逐条表决是常见方式。我国《立法法》修正案采用的两种模式：一是整体表决；二是逐条表决在先，再进行整体表决。修正后《立法法》第41条实际上确立了我国全国人大常委会立法表决采取的原则是“整体表决为原则，逐条表决为例外”，实践中还多是采用整体表决方式。

《立法法》规定的“单独表决”针对的对象是“个别意见分歧较大的重要条款”。那么，什么是“重要条款”？法律文本从形式上看是由总则、分则、附则构成，这三大部分又是由许多不同的条款构成，如现行宪法由138个条文构成，《立法法》修改后从原来的94条增加到105条。那么法的总则、分则、附则各由哪些条款构成呢？有学者作过详细考察[5]。根据我国现行法律文本的一般性的结构，法的总则一般是由立法根据条款、立法目的条款、法的原则条款、法的效力条款、法的主管部门条款以及法的定义条款构成，法的分则一般由权利性条款、义务性条款、奖励性条款、行政许可条款、行政强制条款、法律责任条款、救济条款、授权立法条款、准用性条款构成，法的附则一般由法的解释条款、法的过渡条款、法的生效日条款以及法的废止条款构成。当然，不同的法律规范性文件，因其规范与调整对象不同，需要规制的内容不同，条款构成有一些差异。那么如何判断法律文本的哪些条款为“重要条款”呢？有学者认为重要条款应从内容与形式上来认定或判断。“在内容上，是指对该部法律所调整的社会关系会产生很大影响，对权利义务安排意义重大的法律规定；在形式上，意味着它是对一部法律文件的整体构成不可缺少的条款，即立法文本的构成要素。”[6]这个界定还是比较模糊，在实践中，前文所讲的构成法律文本的条款都对其所调整的社会关系产生很大影响，对权利义务的安排意义也都很重大。至于这个条款是否是法律文本不可或缺的条款，要看这个条款从逻辑上或内容上是否与其他条款构成一个完整的整体，缺少它，无法理解或实施某些条款。以上的法律文本条款都可以构成“重要条款”。

除了《立法法》修正案规定了“重要条款单独表决”制度外，一些地方也在《立法法》修正之前或之后通过了相关的制度规定，如2014年11月26日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《广东省人民代表大会常务委员会关于对法规案中个别重要条款单独表决的决定》，2015年6月25日宁波市第十四届人大常委会第二十三次会议表决通过的《市人大常委会法规草案重要条款单独表决办法》，2015年8月25日广州市人大常委会第四十二次会议审议通过的《广州市人大常委会地方性法规案重要条款单独表决规定》等；更多地方修正了其《立法程序条例》或《立法条例》等，增加了“重要条款单独表决”的制度规定，但这些法律规范性文件都没有对“重要条款”做出明确的界定。

那么立法实践中关于重要条款单独表决的操作如何实现呢？2006年5月26日湖北省人大常委会表决《湖北省城市市容和环境卫生管理条例(建议表决稿)》前，就其中争议条款第42条第3款中的有关占道经营违法行为实行“暂扣物品”的规定进行了单项表决。由于赞成人数未超过组成人员的半数，该条未能表决通过，从而将该条从法案中予以删除[7]。2006年12月，湖北省人大常委会在审议《关于确认省人民政府规章设定的七项行政许可事项继续实施的决定(草案)》后，对有争议的七项行政许可事项进行单独表决，其中涉及“家电维修范围技术核准证核发”的一项行政许可事项被否决，其他行政许可事项则顺利表决通过[8]。2015年1月13日广东省人大常委会在表决通过《广东省环保条例(修订草案)》时，先对该条例草案的第19条进行了单独表决，①《宪法》第64条规定：“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源审判机构，审理跨行政区划环境污染案件。”后以过半数通过了该条款[9]。2015年8月25日苏州市人大常委会第22次会议在表决通过《苏州市居家养老服务条例》之前，就对具体规定居家养老服务设施的规划配套标准这一条款进行了单独表决，②该草案规定：“新建住宅区按照每百户不少于三十平方米的标准，已经建成的住宅区按照每百户不少于二十平方米的标准，安排社区居家养老服务设施，并与社区其他公共服务设施统筹规划。”全体组成人员过半数通过了该条款[10]。

从前文列举的几个样本来看，“重要条款单独表决”是法律文本中有争议的、分歧意见较大的某一或某几个条款，除了湖北省人大常委会对七项行政许可事项逐一表决外，其他法规中仅涉及一项分歧意见比较大而实施单独表决的条款。单独表决的结果从上面的立法实践来看有两种：一是没有表决通过，将该条从法律文本中予以删除，不影响整体法律文本的表决通过；二是该重要条款表决通过，整个法律文本也表决通过，该重要条款成为法律文本的组成部分。这些重要条款具有这样的性质与特点：一是大家有争议、分歧比较大，在讨论或审议中未能取得一致意见，如果取得一致意见，就不用再单独表决了；二是上位法没有明确依据，是属于地方性法规的创新性规定。从上面地方性法规的规定来看，都没有明确的上位法作为依据，是地方性法规的制度创新，属于“创制性地方立法”；三是对社会主体的权利与利益影响较大，如“暂扣物品”“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”“设定行政许可”“居家养老服务设施的规划配套标准”等。

如果依这个标准，那么通常所说的法的总则的构成条款、法的附则的构成条款，不能说不重要，但一个方面它与社会主体的权利与利益不具有直接的关系；另一个方面它的争议不是太大，容易取得一致意见。如此，单独表决的“重要条款”就集中在法的分则的构成条款中。正如《立法法》明确的“个别意见分歧较大的重要条款”，“个别”表示的是“法律文本中的重要条款的数量”应该不是很多，一个或几个，如果太多的争议条款就不可能形成法案表决稿了，要么就是法律文本草案的质量太差，争议太大；要么是立法时机不成熟，对很多问题达不成一致意见。这样的文本在立法程序中还到不了“法案表决”的环节，进入表决环节的“法案”至少多数条款已形成一致意见，争议不是太大，争议的条款数量也极少。

前文说了，我国《立法法》确立的是“整体表决为原则、单独表决为例外”的模式，全国人大常委会立法经过了几十年，目前尚无一例实施“单独表决”前置于“整体表决”的；另外争议条款有些是极少数的分歧，多数代表或委员是赞成的、在法案审议环节争议不大的，立法机关可自主决定是否实施“单独表决”，至少在我国目前的立法实践中单独表决还不是一种普遍性的存在。

三、重要条款单独表决的方案选择

从前文可以看出，现行我国立法实践中实施的“重要条款单独表决”制度有这样几个特点：一是需要单独表决的重要条款的数量过少，一般只有一条；二是单独表决先于法律文本的整体表决，是对争议条款的解决措施，单独表决在先，整体表决在后；三是单独表决也采取“多数决”原则，如果表决通过的人数超过法定的半数，则该重要条款通过，保留在法律文本中，否则该条款没被通过则从整体法律文本中予以删除；四是对重要条款单独表决采取的方案形式是“直接表决”形式，即对重要条款的一种方案进行直接表决，而没有规定可以选择的多种方案，在多种方案中选择最具可行性的方案。

学界对重要条款单独表决的方案选择有两种：一是直接单独表决，即对法案表决稿中的个别争议条款直接进行表决；二是选择性单独表决，即对争议条款提供可供选择的修改方案，再根据表决结果确定选择何种方案[11]。修正后的《立法法》第41条第3款只明确了“个别争议较大的重要条款”可以先行单独表决，但对表决的方案选择没有规定，只是明确由全国人大常委会委员长会议根据单独表决的情况来决定是否再进行整体表决还是先交由专门委员会审议后再决定。据笔者在《中国法律法规信息库》查询，目前除了《立法法》规定了“重要条款单独表决”制度外，至2018年1月1日，已有178件地方性法规对此项制度作了规定，在这178件地方性法规中全部沿用《立法法》修正案的规定，即没有明确“重要条款单独表决的方案选择”。但2015年《立法法》修正之前，我国有地方规定了“选择性单独表决”的方案模式。2010年7月23日重庆市人大常委会修正的《重庆市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》第46条规定：“对法规草案表决稿中有重大争议的条款，法制委员会可以提出可供选择的修改方案，由主任会议决定提请常务委员会全体会议单独表决。”但2017年1月19日重庆市人民代表大会第四次会议修正了《重庆市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，将该内容作了修改，①《重庆市地方立法条例》第53条规定：“对法规草案表决稿中有重大争议的条款，主任会议根据市人大常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请市人大常委会全体会议单独表决。单独表决的条款经市人大常委会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决；也可以决定暂不交付表决，交法制委员会或者市人大有关专门委员会进一步审议。”与《立法法》修正的内容一致。

法律法规没有明确重要条款单独表决的方案选择，那么在实践中又是如何操作的？根据前文考察的立法实践的几个样本，都是选择了“直接单独表决”的方案，即将有争议的重要条款从法案文本中抽出来进行单独表决，如果表决通过，则构成法律文本的组成部分；如果表决不通过，则将该条款从法案表决稿中废除，再对整个法案文本进行表决。

这里有个追问：单独表决的“重要条款”重要到什么程度？是不是构成了法律文本中不可或缺的条款，是否缺失这个条款就会造成法律法规的不可操作性？从实践中“重要条款单独表决”制度实施来看，如《湖北省城市市容和环境卫生管理条例(建议表决稿)》第42条第3款中的有关占道经营违法行为实行“暂扣物品”的规定通过表决予以废除，但该条关于占道经营违法行为设定了“责令停止违法行为，处20元以上1000元以下罚款”的行政处罚责任。即是说，该法案只是针对占道经营违法行为相关法律责任的设置是全面的，只不过用“罚款”替代了“暂扣物品”，将原先的两种方式的行政处罚即“暂扣物品”与“罚款”替代为一种。从法理角度来看，这个条文是完全的，法律规范是完整的，能够保证这种法律规范在实践中得以实施。如果法律条文是法律规范的一个重要构成要素，缺失这样的条款，就无法形成完整的法律规范，使其很难具有操作性，这样的条款才能称之为法律文本不可或缺的条款，是“重要条款”。以我国《个人所得税法》关于应纳税所得额的规定为例，《个人所得税法》第6条规定了不同类型的应纳税所得额的计算方式问题，比如，对于“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用三千五百元后的余额，为应纳税所得额”。它就确定了个税起征点(免征额)的问题，这个问题就比较重要，属于“法律规范”构成中的“行为模式”，缺少了工资、薪金所得的起征点的规定，这个规范就不完整，实践中也不好操作。

实践中最常用的是“直接单独表决”。涉及法案中的个别重要条款，直接单独表决可能会出现两种情况：一是直接单独表决通过，重要条款拟保留在法案表决稿中，成为法律文本的重要组成部分。二是直接单独表决不通过，一种方式就是删除该重要条款，如果该重要条款不影响法律条文的整体性、法律规范的完整性，不会影响或损坏整个法律文本的可操作性，则将该重要条款予以删除，可在单独表决后对法律文本进行整体表决；另一种方式就是删除该重要条款，但该重要条款的删除会影响法律条文的整体性、法律规范的完整性以及影响或损坏整个法律文本的可操作性，那么在实施单独表决之后是否交由立法机关进行整体表决，就需要慎重考虑。因此，从这个角度来理解《立法法》第41条第3款就比较容易，“单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不交付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”如果出现上述第一种情况，委员长会议可以决定再进行整体表决；如果出现上述第二种情形，则不宜交付整体表决，委员长会议可决定暂不予以交付表决，交由法律委员会或有关的专门委员会进一步审议。

如果实施“选择性单独表决”，针对重要条款单独表决，提供两项及以上可供选择的方案，立法主体仅对重要条款的选择性方案进行表决，最后以半数通过最合适的方案。这个选择性单独表决有两种方案：一是提供两种可选性方案进行表决，二是提供两种以上的可选性方案进行表决。有学者认为不宜提供两种以上的可选性方案，因为“提供的方案过多，目标分散，难以形成过半数的表决结果，会降低立法的效率”[12]。笔者认为这个意见中恳，法律委员会或法制委员会应在充分讨论的基础上，提供两种可行性较大的重要条款设计方案供表决者进行表决，不仅能够缓解争议与表达民主意志，更重要的是能够提高立法效率。

我国个人所得税的起征点经过了一定的调整与变化，1980年开始征收个人所得税时，起征点或免征额为800元；2005年调整为1600元；2008年调整到2000元，2011年又调整至3500元。当然个人所得税起征点或免征额应当随着社会的发展变化而有所调整。在2011年对其调整时，6月27日全国人大常委会审议个人所得税法草案二审稿时，当时拟确立起征点为3000元，而这一方案遭到83%的反对；其后法律委员会逐条研究全国人大常委会委员提出的意见，最后法律委员会建议将个税起征点调整为3500元，这一方案获得全国人大常委会的通过[13]。那个时候全国人大常委会还没有采用过“重要条款单独表决制度”，也缺少法律的明确依据。如果实施“重要条款单独表决”，全国人大法律委员会提供两种方案选择，一是起征点为3000元，二是起征点为3500元，可能立法效率会大幅度提高，同时尊重了各位人大常委会委员的意见，实现了民主立法，提高了立法效率。

从上文分析来看，直接单独表决与选择性单独表决，在实施过程中都有各自的优势，如果涉及的“重要条款”不构成法律文本的重要条文，不是法律规范的构成要素，采用“直接单独表决”会提高效率；如果涉及的“重要条款”为法律文本不可或缺之条文，为法律规范构成之要素，则建议实施“选择性单独表决”，这样就能保障在单独表决之后可以就整个法律文本草案进行总体表决，这种情况也可以提高立法效率；不仅如此，更彰显了民主立法，尊重了立法主体中个体的意志表达。

四、重要条款单独表决的程序运作

《立法法》第41条第2款、第3款明确了重要条款单独表决的决定主体以及对表决结果的处理，对重要条款单独表决的程序运作机制规定并不全面，在实践中也不好操作。另外，在全国人大修改了《立法法》之后的这三年，全国人大常委会还没有实施“重要条款单独表决”的案例。一些地方虽然有“重要条款单独表决”的立法实践，但前面列举的四个案例，三个发生在《立法法》修正之前，只有《苏州市居家养老服务条例》表决通过时实施的“重要条款单独表决”发生在《立法法》修正之后，在实践中各个地方的做法也不相同，相关的制度规范也不健全。2014年11月26日，广东省人大常委会在《立法法》修订之前专门通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于对法规案中个别重要条款单独表决的决定》，对“重要条款单独表决”的提起主体、决定主体、表决主体、表决过程、表决结果作了规定，虽然比《立法法》修正案的规定要全面一些，但有些问题仍然有待进一步完善。《立法法》修正之后一些地方人大及其常委会修正了其《立法条例》或《立法程序规定》，但对该制度的规定仍然沿用《立法法》的规定，同时这方面的立法实践并没有迅速开展起来。在这里，本文将结合现有法律规定以及立法实践对“重要条款单独表决”的程序运作机制进行分析。

1.提议主体

我国《立法法》《全国人大议事规则》等法律法规规定了法律、法规的提案主体，也即立法提案主体是法律法规明确规定的享有立法提案权的主体。如向全国人大提案的主体有九大类，向全国人大常委会提案的主体有七大类，针对不同的立法主体，提案主体的范围有所不同。那么对于“重要条款单独表决”的提起主体是不是提案主体呢？有学者认为，提案是一种重要的权力，从中可以推导出立法提案主体可以享有单独条款表决的提议权[6]。但从已有的地方性法规如广东、重庆等的规定来看，这个提起主体与立法提案主体范围有所不同，如广东规定：“常务委员会组成人员五人以上联名、专门委员会或者常委会法制工作委员会可以提起。”这就将“重要条款单独表决”的提起主体限制为三类主体：常务委员会组成人员五人以上联名、专门委员会、常委会法制工作委员会。有学者认为，一些享有立法提案权的主体提起重要条款单独表决不合适，如主席团、常委会主任会议，它们通常是重要条款单独表决的决定主体，决定主体同时作为提起表决的主体不合适，会“丧失表决的博弈性”[14]。这个观点是正确的。在已有的制度实践中，地方人大的法制委员会是最为常见的提议主体，因为法制委员会是对法案进行具体审议、对法案存在的问题最为了解的专门部门。对于其他主体如地方人大常委会的法制工作委员会和专门工作机构、人大常委会的个别委员、人大代表等，可以向法制委员会提起建议，由法制委员会决定向主任会议提起单独表决的提议。如此，根据以上分析，全国人大常委会实施“重要条款单独表决”制度时，提议主体的范围限定于：常委会组成人员十人以上联名、法律委员会与其他专门委员会、常委会法制工作委员会。

2.受理与决定主体

前文考察了单独表决的提议主体，那么提议主体向什么样的主体做出提议、由什么样的主体做出决定呢？根据《全国人大议事规则》第9条的规定，由人大主席团主持全国人民代表大会；根据《全国人大常委会议事规则》第5条的规定，委员长会议主持全国人大常委会会议议程；《地方组织法》对地方人大及其常委会的会议也做出如此的规定，由地方人大的主席团以及地方人大常委会的主任会议主持会议议程。那么在会议期间，由会议议程的主持主体受理单独表决的提起以及做出决定，是与现行法律法规规定相一致的。我国《立法法》第41条第2款规定了全国人大常委会关于单独表决的决定主体是委员长会议；广东省、重庆市等地方性法规也规定了受理与决定单独表决的主体是地方人大常委会的主任会议。在地方立法的实践中，也坚持了由主持会议的主体做出重要条款单独表决的受理与决定。主任会议根据法案的具体情况以及重要条款的内容争议等因素，决定是否提起单独表决。

3.表决的时间、主体及表决通过的法定人数

表决的时间，一般来说是由人大常委会的法律委员会或法制委员会经过审议后，提交法案表决稿。根据我国现行《立法法》的规定，一般实行“三审制”，全国人大常委会分组审议，经过三次审议后，法案总体上形成了较为一致的意见，但有一些条款可能还有一些分歧。法律委员会根据审议意见提出法案表决稿，提请全国人大常委会会议表决。我国省级人大及其常委会以及设区的市人大及其常委会相关的立法条款也做出如此规定，但有个别地方如山东省莱芜市只设立了“两审”制，没有规定“三审制”。但不管实施的是两审制还是三审制，法制委员会根据审议的意见提出地方性法规草案表决稿，提请地方人大常委会进行表决时如果要实施“重要条款单独表决”，由人大常委会主任会议决定，在整体表决前先行提交人大常委会进行单独表决。

表决的主体是享有表决权的个人或组织。在我国，全国人大及其常委会的会议一般是由人大代表或人大常委会委员行使表决权。单独表决的主体与整体表决的主体是否是一致的呢？在现有的制度规定中，是一致的，《立法法》第41条第2款的规定以及我国现有的178个地方性法规的规定也是如此。这种规定是符合逻辑的，对法案的意见，不管是个别条款还是整体法案，只有享有表决权的主体才有最后的决定权力，其他主体不能决定。同理，关于重要条款表决通过的法定人数，根据立法表决的法理，单项表决具有与整体表决一样的对内容确定的决定意义，在我国一般是应到会代表或委员的过半数表决通过即可。但也有学者认为，为体现单独条款表决的特殊性，“为了民意基础的扩大和更好的协调各方意见，在通过比例上宜采用三分之二多数。”[15]笔者认为这没有法律依据，也突破了现行法律的规定，我国除了宪法的修改、表决通过的人数采用三分之二以外，其他法律法规的表决通过都是采用“过半数”，即“多数决”原则。尽管重要条款比较特殊，但它是整体法律文本的组成部分，只是为了解决争议，防止因一个条款而阻碍整个法律文本的顺利通过才采取的策略，已经给予特殊的“对待”，在表决通过的比例上不宜作突破性的规定。

4.表决结果

对法案的重要条款进行表决，无非两种结果：一个是过半数即行通过；另一个是赞成人数未过半数，该重要条款表决未获通过。重要条款表决通过，则将重要条款纳入整体法律文本中进行整体表决，从而决定整个法律文本草案的命运。如若未能表决通过，怎么处理呢？本文前面考察了重要条款单独表决的两种方案，一是“直接单独表决”，即对重要条款的一个方案进行表决而没有通过；二是“选择性单独表决”，笔者建议最好采用“两方案选一的表决方式”。但是两方案选一也有可能两种方案都未能获得半数通过，那么以上两种情形如何处理呢？前文考察了重要条款的判断标准以及重要条款在整个法律文本中的地位，如果重要条款不影响整体法律文本，不构成完整法律规范的构成要素，该重要条款单独表决未获通过，则直接将重要条款从整个法律文本中进行删除，从而对整个法律文本进行整体表决；如果重要条款是法律文本条文不可或缺的部分，也是构成完整法律规范的要素，缺失这个重要条款的规定会损害法律法规的可操作性，如此，有关立法机关的决策主体则应将该法律文本暂停表决，交由专门委员会或法制委员会再行审议。我国《立法法》第41条第3款没有做出这样细致规定，而是将这个决定权交给全国人大常委会委员长会议，由委员长会议根据表决情况来决定是直接交付表决还是暂不交付表决交由法律委员会或其他专门委员会进一步审议。笔者认为这个条文应增强它的可操作性，明确何种情况下直接交付表决、何种情况下需再进一步审议。

五、结语及展望

“重要条款单独表决”是2015年《立法法》修改的创新，是我国精细化立法的具体体现。虽然在《立法法》修订之前，我国地方已有这样的制度创新及实践，但可以想象，大规模的制度创新及实践将在《立法法》修订之后，特别是设区的市具有立法权后，我国立法主体的数量与规模急剧增加及扩大，设立“重要条款单独表决”将会拓展立法的民意基础，对提高立法效率与效益有着重要意义。

从前文考察以及现有的《立法法》及178个省级及设区的市的地方性法规的规定来看，我国“重要条款单独表决”制度仅适用于人大常委会的立法实践，包括全国人大常委会的立法实践以及省级人大常委会以及设区的市人大常委会的立法实践。其他立法主体可不可以采用这样的制度？有学者认为，我国人大人数多、会期短，不具备单独表决的条件，而人大常委会人数相对不多、会期相对灵活，可实行单独表决[14]。笔者认为，人大的立法也可实施“重要条款单独表决”，人数多与不多，会期长与不长，不是决定是否需要单独表决的理由，而是看这个“重要条款”是否具有个别性，它的争议是否激烈，是否会影响整体法案表决的结果等，如果一个法案中争议的“重要条款”数量相对较多，那么这个法案还不成熟，还需要进行审议。实施“重要条款单独表决”制度仅限于法律整体文本的个别条款，数量不宜太多，三个以下最为合适。如果争议的是非“重要条款”，只是法律文本的总则性规定、附则性规定，也不宜进行单独表决。人大的立法可以也能够实施“重要条款单独表决”制度。现在有一种倾向，特别是地方人大，将立法的任务完全转嫁到人大常委会身上，人大基本上不行使立法权。《宪法》《立法法》赋予地方人大及其常委会以一定的立法权力，在处理人大及其常委会权限时应合理分配，正如全国人大及其常委会的立法权限的划分，“基本法律”的制定权基本上由全国人大来行使、“基本法律以外的法律”的制定权由全国人大常委会来行使。在地方上，地方人大应行使“综合性、基础性、全面性的”地方性法规的制定权，不属于地方“综合性、基础性、全面性”的地方性法规的制定权可交由人大常委会来行使，合理分配立法权力，保障地方立法质量。

那么对于我国行政主体的立法，国务院、国务院各部委以及地方享有立法权的省、设区的市人民政府的立法，是否可适用“重要条款单独表决”制度呢？我国行政主体的立法权从属于他们的行政管理职能，依附于它们的行政管理职能，我国《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》都没有规定这样的制度。更重要的是，行政立法与其他行政机关的行政职能一样，实行“首长负责制”；就立法程序而言，行政法规、规章的制定程序与人大及其常委会立法程序有很大差异，有它的特殊性，可以不实施“重要条款单独表决制度”。在我国行政立法主体的立法实践中也没有出现“重要条款单独表决”的现象。

因此，从我国现行立法体制来看，“重要条款单独表决”制度适用于人大及其常委会的立法。当然，这样的制度还应进一步完善，增强它的可操作性，如应明确采用“直接单独表决”还是“选择性单独表决”，“选择性单独表决”的方案是两个还是两个以上，明确何种条件下单独表决的结果可继续进行整体表决，明确与统一“重要条款单独表决”的提议主体、决策主体等，从而使得这一制度更加完善，让制度本身走向精细化，具备可操作性。