集体所有制视域下农地“三权分置”改革研究

吴 秋 菊

(华南理工大学公共管理学院，广州510640)

一、问题的提出

2013年7月，习近平总书记在湖北调研期间指出：“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。”[1]此后，中央农村工作会议及相关会议开始关注和讨论农村土地的“三权分置”改革问题。2014年中央一号文件明确提出了农村土地“三权分置”改革的基本要求，即“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资。”同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“三权分置”是土地流转应当遵循的基本原则。2015年12月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次强调农地“三权分置”改革的重要性。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确提出了农地“三权分置”改革的实施方案。伴随着农地“三权分置”改革的探索与推进，它成为我国土地问题研究领域最为重要的课题之一。

已有的研究在改革的必要性、“三权分置”的内涵、各权属间的相互关系等方面已经展开了诸多讨论。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》发布以后，使得“三权分置”是针对狭义的农村土地还是广义的农村土地，土地经营权派生自承包权还是所有权等问题已经明朗，改革的重点落在如何协调发展“三权”，并逐步推动法律制度的调整与完善。目前，关于“三权”的协调发展已经形成了基本共识：完整土地承包经营权和确立土地经营权的物权属性是相辅相成的。

与学术研究偏重对土地承包权(承包经营权)和土地经营权的讨论不同，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》强调，“坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系”是“三权分置”改革的政策底线，不能损害农村土地集体所有制。事实上，在我国农业农村发展、经济社会转型的当下，我们需要正视农地集体所有制的积极意义，相关土地制度改革需要特别注重其与土地集体所有制之间的关系。本文由此确立在农地集体所有制视域下分析农地“三权分置”改革问题，具体来说，就是在明晰农地集体所有制制度内涵的基础上推进农地“三权分置”改革问题的研究，在坚持集体所有制框架下探索农地“三权分置”改革的推进路径。

二、农地集体所有制的制度解释

中华人民共和国成立以后，经过土地革命和社会主义改造，我国逐步确立了农村土地集体所有的制度体制，改革开放以来，这一体制得到延续并发展出丰富多元的表现形式。本文将从理论渊源、制度渊源及制度内核三个方面理解农地集体所有制的制度内涵。

1.农地集体所有制的理论渊源

我国公有制性质的土地制度设计，其基础理论依据是马克思的地租理论。马克思首先认为地租是土地所有权的实现形式。区别于古典经济学家将地租的产生归因于不同土地生产商品产量的差异，马克思认为，“地租来自社会，而不是来自土壤”[2]，资本主义地租就是农业资本家为获取土地的使用权而交给土地所有者的超过平均利润的那部分价值。具体来说，绝对地租和级差地租是资本主义地租的普遍形式，其实质和来源是农业工人创造的剩余价值；垄断地租是资本主义地租的特殊形式，它来自于社会其他部门工人创造的剩余价值。基于以上判断，马克思认为“个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的”[3]，而“社会运动将作出决定：土地只能是国家的财产”[4]。

早在100多年前，孙中山先生即提出“平均地权”思想，并用以指导中国社会革命，中华人民共和国成立后实施的土地制度设计也是对孙中山“平均地权”理论的继承和发展。孙中山以中国人民生活现状为分析基础，借鉴欧美各国的经验教训，提出了通过“平均地权”解决民生问题的思路。具体而言，平均地权的主旨是实现全体国民共享土地收益，求“地利共享”；同时强调土地使用效益的增加，求“地尽其利”[5]。在农村土地问题上，“耕者有其田”是平均地权理论的具体要求和体现，即在土地国有化的基础上确保农民永久的耕作权或使用权，孙中山认为“耕者有其田”是解决农民问题的根本[6]。

2.农地集体所有制的制度渊源

中华人民共和国成立以后，通过进一步的土地革命，平均地权的工作在全国范围内完成，“耕者有其田”在真正意义上获得实现，农民的土地所有权获得宪法的确认。①1954年《中华人民共和国宪法》第八条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。不过，这种私有性质的农地所有权存续的时间并不长，随着农业社会主义改造的推进和完成，我国农地集体所有制才得以确立。总体来说，可以分三个时期来看待我国农地集体所有制的制度发展，即农地集体经营时期、农地“双层”经营初期以及土地承包经营权物权化时期。②土地承包经营权物权化是农地集体所有制制度调整的重要内容，本文主张将农村改革以后农地“双层”经营时期区分为“双层”经营初期和土地承包经营权物权化时期。

经由互助组到初级社，再到高级社，1956年底，参加高级社的农民已达10074万户，占入社农户总数的90%以上[7]，农业的社会主义改造基本完成，实现了土地私有制向公有制的转变。1958年，我国农村又发起了人民公社化运动，此后几年人民公社的相关制度经历了调整与完善，直至1962年《农村人民公社工作条例(修正草案)》(简称“农业六十条”)对人民公社的发展进行了系统性规范，农地集体所有制作为基础的制度构成也获得了完整表述。这一时期的农地集体所有制制度主要包括三个方面的内容：一是“三级所有，队为基础”的农地集体所有权制度；二是“集体经营、按劳分配”的农村土地经营管理与收益分配制度；三是“社员大会”“管理委员会”的生产队组织方式与机构设置。

1978年党的十一届三中全会拉开了我国农村改革的序幕，此后农业逐步由集体经营转向分户经营。农地集体所有、农户承包经营、统分结合、双层经营是在实践探索中形成的农地集体所有制新的实现形式，这一实现形式最终为我国宪法所确立。总体来说，农村改革以后，我国逐步探索出了农地集体所有制新的实现形式，并通过《中华人民共和国宪法》(1978年)、《土地管理法》及《农村土地承包法》构建了新的土地制度体系。首先，确立了集体所有的土地范围，明确了土地所有权的主体——农民集体。其次，关于统分结合的双层经营体制的规定，在1978年《宪法》第八条规定的基础上，《农村土地承包法》进一步明确了土地承包经营权的内容，以及作为发包方的农村集体经济组织与作为承包方的农户之间的权利义务关系。最后，规定了农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，农地集体所有权也可以由村委会代为行使。

农村改革以后，我国农地利用转为“集体所有，农户承包经营”的模式，统分结合、双层经营成为农地集体所有制的主要实现形式，通过立法可以确认，我国农地集体所有制总体上步入“双层”经营时期。而2007年《物权法》的颁行明确了土地承包经营权的用益物权属性，这是对集体土地所有权与承包经营权关系的重大调整，因而有必要将农村改革以后农地集体所有制所处的“双层”经营体制时期进行区分，本文将之区分为农地“双层”经营体制初期及土地承包经营权物权化时期。虽然《物权法》就土地承包经营权的制度表述与《土地承包法》基本一致，但是权利性质已经发生根本转变，物权化的土地承包经营权制度体系强调土地承包经营权用益权能的充分施展，特别要预防所有权对土地承包经营权的干预；债权化的土地承包经营权制度体系强调土地所有权及土地承包合同法律关系的保护。

3.农地集体所有制的制度内核

结合农地集体所有制的理论渊源和制度渊源，本文认为农地集体所有制的制度内核是集体土地所有权的公有属性，其根本要求是实现“耕者有其田”。

马克思主义是我国社会政治体制的基础依据之一，马克思关于地租理论的研究是我国土地制度设计的直接理论来源，我国的农村土地由此形成了集体所有这一“公有制”制度安排，并在《宪法》中被确立下来。《宪法》第六条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”由此，可以说集体土地所有权的公有属性是我国农地集体所有制的基础内核。集体土地所有权的公有属性，意指土地所有权并不作为分配要素参与社会分配，它既不参与农业剩余的分配，也不参与其他劳动剩余的分配。

在坚持土地公有的原则下，农地集体所有制的根本要求是实现“耕者有其田”。孙中山的“平均地权”思想是我国土地制度的理论渊源，其中就包括了“耕者有其田”的设想。中华人民共和国成立以后，通过土地革命农民获得了土地所有权，在真正意义上实现了“耕者有其田”。但是，为了避免农村地区再次出现土地兼并及农民“失地”的问题，我国设计并实践了农地集体所有制。当前，我国农地集体所有制正面临新的改革布局，但“耕者有其田”作为土地制度设置的根本要求并没有发生改变。

三、农地“三权分置”改革观点辨析

如上文所述，农地“三权分置”改革问题研究已经转向了改革如何推进，并且目前已经形成了完善土地承包经营权和确立土地经营权的物权属性的基本主张。本部分将基于对农地集体所有制制度内核的分析，对这两个观点展开辨析。

1.辨析观点I：完善土地承包权主张

刘守英指出，善待农户的土地承包权是推进农地“三权分置”改革的前提和关键。所谓善待农户的土地承包权，就是将农民土地承包权做得更完整，在原来已赋予农民土地使用权、收益权、流转权的基础上，赋予农民土地的继承权、抵押权和更充分的转让权，充分尊重农民在承包权与经营权分离中的选择权与自主权[8]。完整的土地承包权可以从两个方面推进农地“三权分置”改革，并由此推动我国农业现代化转型：一方面，完整的土地承包权可以带来稳定的土地流转；另一方面，完整的土地承包权方可派生土地经营权。

经济学视角下完整土地承包权的主张认为其历史渊源是20世纪80年代初实施的农村改革，其认为农村改革的实质是“将集体所有土地回归集体成员”，土地“集体所有制”实际上已经转制为“成员共有”制，土地制度的完善当然也就是应当在“成员共有”制的框架下展开[9]。法学视角的土地问题研究多主张土地制度的私法调整改革。从土地制度的变迁历程来看，我国土地制度的诸多内容逐步纳入了私法的调整范围，但是相关权利的私法属性却又无法获得完整的实现，比如宅基地使用权、土地承包经营权的流转、抵押受到的限制，等等。这一方面被认为与私法传统不符，另一方面也被认为对经济社会发展不利，所以法学界多主张集体土地所有权私权品格的回归[10]。虽然在表述上存在差异，但总的来说，法学、经济学土地制度改革的主张主要包括三个内容：一是土地使用权的完整要求，包括对土地承包经营权的权能完善；二是明确农户之土地权利是集体所有权成立的基础；三是农村集体经济组织法人属性的改造。

本文认为，完整土地承包权或者完整土地使用权私法属性的主张，其本质都是对集体土地所有权的异化，因为在这些主张之下，土地集体所有权的性质就会发生根本的改变。在完整土地承包权的主张下，土地承包权(土地承包经营权)与集体土地所有权的关系已经不同于我国现行法律制度所确立的两者之间的法律关系。在我国现行的法律制度体系中，农地所有权为农民集体公有，由农民集体分配土地，农户基于其成员身份，获得土地承包经营权，集体土地所有权是土地承包经营权产生的基础。在完整土地承包权的主张下，农村改革已经使农户获得了完整的土地承包权(土地产权)，农户基于契约式的合作形成了集体共有所有权，土地承包经营权是集体土地所有权形成的基础。以“共有”替代“公有”，集体土地所有权的性质就发生了改变，作为集体共有的土地所有权成为一种完整的私有产权形态，就具有了成为分配要素的正当性与合法性，这样，集体土地所有权的公有性质就会发生异化。

2.辨析观点II：土地经营权物权化主张

关于土地经营权的物权属性，虽然表述方式各异，比如有的直接主张其为用益物权，有的认为土地经营权是一种次生性用益物权[11]，有的则认为土地经营权是用益物权中的权利用益物权[12]，但是总体上均认为土地经营权是用益物权。学界关于土地经营权成立用益物权的论证大体由三个层面构成：其一，从制度改革的诉求出发，应当确立土地经营权的物权属性。农地“三权分置”改革的重要内容即是要“放活经营权”，而“经营权放开搞活的核心问题是要解决抵押、担保的问题”，由此必须确立土地经营权的物权属性，因为债权属性不足以支撑其进行抵押、担保[13]。其二，将土地经营权确立为用益物权具有合法性。我国《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。孙宪忠认为，这是“在用益物权基础上再设置用益物权的可能性和合法性”，再通过《土地承包法》的修订来确立土地经营权的用益物权属性[14]。其三，将土地经营权确立为用益物权是在用益物权的基础上再设立用益物权，这种模式在其他国家的立法例中已经出现，可作为我国的借鉴。例如，德国《物权法》将地上权确立为用益物权，在地上权之上可设置“次地上权”(或称“下级地上权”)，后者亦是用益物权[15]。

不过，关于土地经营权的物权属性亦有诸多反对者。单平基认为，不论是由土地所有权派生用益物权属性的土地承包经营权和同样属性的土地经营权，还是由土地承包经营权派生相同属性的土地经营权，抑或者将土地经营权表述为“权利用益物权”，均不符合民法、物权法基础理论，因而物权性质的土地经营权在根本上不能成立[16]。他并不认同土地经营权之物权属性的研究，其论证逻辑基本上都是应用“权能分离”“一物一权”等民法、物权法基础原理展开的论证。

本文认为，土地经营权物权化操作不当会对集体土地所有权产生虚化作用，最终将损害农地集体所有制。事实上，农村改革以来的土地制度改革是一个土地承包经营不断被强化，而集体土地所有权不断被弱化的过程；是一个从农地承包的可调整到长久不变、从土地承包经营权的债权属性向物权属性转化的过程。因此，有研究总结认为，在近30年的改革过程中土地承包经营权实现了从生产经营自主权向用益物权乃至向“准所有权”的重大转变[17]。由土地承包经营权派生的土地经营权物权化，则意味着土地承包经营权的进一步强化及集体土地所有权的进一步弱化，甚至虚化。土地承包经营权处分权能的加强，土地所有权不仅难以干预物权属性的土地经营权，而且由于相关利益链条越来越长，土地经营权自身作为用益物权也拥有限定性的处分权能，这也会导致集体所有权在被侵害或者可能被侵害时难以做出及时的反应。

四、农地“三权分置”改革推进

农地“三权分置”改革问题提出的主要原因，一是在实践中农地已经出现了所有、承包、经营分属不同主体的情形，即农地流转带来了所有权、承包经营权、经营权分离的普遍现状，这种现状有待进行深入的理论研究；二是现行农村土地制度，或者说农地集体所有制的实现形式，已经在若干方面表现出对经济社会发展的不适应性，农地集体所有制的实现形式有待调整。因此，农地“三权分置”改革的推进，应在坚持农地集体所有制制度内核的基础上，明晰新形势下农村土地制度改革的要领，积极探索农地集体所有制适宜的实现形式。

1.城镇化、农业现代化进程中土地制度改革的主旨

城镇化、农业现代化是当前我国土地制度改革的基础背景，如何通过合理的土地制度促进城镇化、农业现代化有序推进，是我国土地制度改革需要回应的基础命题。依据上文对农地集体所有制制度渊源的梳理，可将现行农村土地制度的主要内容概括为五个方面：(1)集体公有性质的农地所有权；(2)农民依据其成员身份获取土地承包经营权，该权利为用益物权属性，但是其成立暂时不以登记为要件；(3)土地承包经营权人既可以自主经营其土地，亦可以流转土地给他人经营，土地承包经营权的转让主要受身份限制；(4)农民集体的组织形式是农村集体经济组织，集体土地所有权由农村集体经济组织代表(农民集体)行使，也可以由村委会代表行使；(5)农地实行“统分结合”的双层经营体制。

现行的农村土地制度创建了农民与农地之间的合理关联，这一关联成为推进城镇化的积极要素，因此需要继续保留并进一步优化。在我国现行土地制度中，农民基于其成员身份即享有分配获取承包地的权利，这一权利具有稳定性，只有当农民真正转为城市人口时，承包经营权才需要退出。①详见《农村土地承包法》第二十六条。虽然有的研究认为现行的农村土地制度是对农民进城的束缚[18]，但从实践来看，农民并没有被束缚住，相反，由于与农地之间的身份关联，农民在城乡之间“可进可退”，农村成了“中国现代化的稳定器与蓄水池”[19]。

现行土地制度与农业现代化之间存在一定的张力关系，当前最为突出的问题表现在两个方面：一是农地细碎化的问题，二是农业(农村)公共品供给的问题。农村改革以后，我国农地的细碎化问题便逐步凸显，主要原因是农地初始配置强调公平原则，其分配是按照人口，根据土地的肥瘦、远近、地力、产出、水利、交通等多种因素的考虑下细分的。而此后农村集体内部的“小调整”继续贯彻这一基本原则，从而导致农地进一步细碎化[20]。2002年《农村土地承包法》的出台使农地细碎化的形态被固化下来，并切断了基于集体土地所有权进行细碎化产权整合的可能。因此，我国农村土地制度改革需要直面土地细碎化问题。

农村改革以后，农业的公共品供给很大程度上是通过统分结合的双层经营体制来实施的。双层经营中“分”的层面是指“集体土地承包到户实行家庭经营”；“统”的层面是指一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情，通过多种形式的统一经营去解决[21]。然而，双层经营体制入宪以后，随着农村税费制度、土地承包经营权物权化等改革的相继实施，双层经营中“统”的层面几乎不再实施，原先的统一经营转化成为农业生产中公共品供给的困境。因此，农村土地制度改革有必要继续探索农业生产中公共事务的治理之道。

2.农地“三权分置”改革推进路径

基于以上分析，本文主张农地“三权分置”改革沿着以下路径推进。

第一，健全土地承包经营权退出制度。从优化农民与土地之间的关系来说，需要健全土地承包经营权退出制度。《农村土地承包法》第二十六条规定，“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”，应当向集体经济组织交回其承包地，发包方也有权要求收回；依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。而对于承包方全家迁入小城镇落户的，并不参照“迁入设区的市，转为非农业户口”的情形解决，承包方可以继续保留其承包经营权。从“耕者有其田”的根本要求出发，现行农地不仅保障农民的耕种权，而且要求农民转为城市人口以后，向农民集体退回其耕地。《农村土地承包法》施行已有十多年的历史，关于土地承包经营权的退出制度，有必要结合经济社会发展的现状，进行必要的制度调整及完善。

关于健全土地承包经营权退出制度，本文主张从三个方面推进。一是农业人口真正转为城市人口以后，对其承包经营土地的收回是我国农村土地制度的基本要求。二是土地承包经营权退出与土地承包期“长久不变”不应当被视为相互冲突的制度，在土地承包期“长久不变”的政策环境下，土地承包经营权退出制度依然需要依法实施。三是土地承包经营权的退出应当作为城镇化的结果来实施，而不应当作为推进城镇化的要素来实施。我国农村土地制度对于推进城镇化进程而言，具有兜底制度的特征，它的主要作用在于为城镇化创造稳定的社会环境。由此，人口城镇化之后应当要求土地承包经营权退出，人口尚未城镇化则不宜鼓励土地承包经营权的退出。

第二，协调土地所有权与土地承包经营权的发展。农村土地制度30多年的发展历程，是一个土地承包经营权不断被强化，而土地所有权不断被弱化的过程，农地集体所有制呈现不均衡的发展形态。农村改革之初集体土地所有权的调整权能是导致土地细碎化的重要原因，而随着农地集体所有制的不均衡发展，集体土地所有权的调整权能日益受限，而这又使得在实践中探索出来的借助土地所有权进行土地重新整合、连片分配的经验难以有效推广[22]3－45。从这个意义上讲，当前农地集体所有制不均衡的发展阻断了一条治理农地细碎化的有效路径。

关于协调土地所有权与土地承包经营权的发展，一是强调集体土地所有权整体产权的意义。农地细碎化的实质是“农地产权的细碎化”[22]5－10，如果将细碎产权的整合视为一个公共治理问题，奥斯特罗姆则提供了社会组织自主治理的路径。而我国的农地细碎化问题，其产生本身就是对整体产权的分割，因此对集体土地所有权整体产权的适度强调有利于问题的解决。例如，赋予其合理的调整权能，细碎产权可以复归整体形态，并以恰当的方式重新分配，进而成立基于集体产权的农地细碎化治理路径。二是加强集体土地所有权主体制度与能力建设。一方面从制度上明确农村集体经济组织的法律属性，另一方面通过制度引导等方式提升这一具有经营性、社区性等综合特征的组织的治理能力。

第三，明确土地经营权的债权属性并明晰其权能。基于上文的分析，土地经营权物权属性有违农地集体所有制的基本要求，因此本文主张确立土地经营权的债权属性。具体来说，就是将土地经营权定位为土地承包经营权人基于流转合同设立的土地租赁权，土地经营权人基于合同约定租赁土地开展土地经营、利用。这样，土地经营权具有占用、使用、收益的基础权能，土地经营权能否进一步流转则依合同约定进行。

值得注意的是，债权性质的土地经营权亦具有一定的融资功能。在我国的担保法体系中，除了不动产抵押，尚有动产质押、权利质押的担保融资形态。也就是说，通过流转合同获得的土地经营权可以通过权利质押的形式成立农地融资的路径。不过，土地经营权质押最终可能带来土地流转的结果，因此，具体的土地经营权能否质押融资，需要以土地经营权人与土地承包经营权人之间的约定为据。

结 语

农地“三权分置”改革问题是自农业经济学领域提出，并在经济学、社会学、法学等学科的研究中发酵的土地制度改革命题，本文则是在农地集体所有制视角下展开的分析。当前农地“三权分置”改革的主流观点虽然表达了完善农地集体所有制的目标追求，但是也可能虚化、异化农地集体所有权，因而需要引起警惕。

坚持集体所有制是我国农村土地制度改革的基本前提，本文认为坚持农地集体所有制就是要把握其基本内核，即土地集体所有权的公有属性，以及“耕者有其田”的制度设计的根本要求。目前，现行农村土地制度确立的人地关系对于我国城镇化的稳步推进具有的积极意义不可否认，但它在若干方面也表现出对于当前经济社会发展的不适应性，特别是在农业现代化转型的当下，现行的土地制度难以应对土地细碎化、农业(农村)公共品供给等问题。

农地“三权分置”改革实际上是要探索新形势下农地集体所有制新的实现形式。基于对现行农村土地制度所面临的困境，本文主张从健全土地承包经营权退出制度、协调土地所有权与土地承包经营权的发展，以及明确土地经营权的债权属性并明晰其权能三个方面推进农地“三权分置”改革。