劳动力流动与就业结构性矛盾

孙 兆 阳

(中国社会科学院社会发展战略研究院，北京100732)

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。”当前，就业的结构性矛盾主要表现在高需求下的“就业难”与高供给下的“招工难”并存，农业劳动力转移困难与产业结构失衡，城镇中农业劳动力回流困难与区域失衡等方面。从劳动力流动的角度看，劳动力跨区域、跨产业、跨地域的流动为中国改革开放以来经济快速发展提供了强劲动力。就业结构性矛盾的产生主要是由一系列经济、社会制度障碍引起的，导致了企业和资本流动性高而劳动力流动性不足，造成了就业供需、产业、区域结构失衡，阻碍了经济健康快速发展。就业的结构性矛盾已经成为中国深化经济体制改革、推动经济社会发展、保证社会安定团结的阻力。解决好就业结构性矛盾是深化供给侧结构性改革、全面建成小康社会、建设中等发达国家的重要保障。

一、劳动力流动特征

改革开放的一个重要特征就是打破就业限制，鼓励劳动力从农村向城市流动、从农业向非农业流动、从中西部向东南部流动。劳动力流动带来了要素的重新配置，从低生产率部门向高生产率部门转移、从产业低端向高端转移，平均劳动生产率和配置效率得以提高[1]，经济发展得到强劲动力。

(一)从农村流向城市

改革开放之前，中国实行计划经济体制、城乡分割的二元社会体制，严格限制劳动人口乡城、城城流动，工业、服务业基础薄弱。家庭联产承包责任制释放了大量农村劳动力，形成劳动力剩余，开始了重新配置的过程。政府鼓励农民“离土不离乡，进厂不进城”的流动，使乡镇企业异军突起，成为早期就业增长最快的部门。随后国家加快在财税、外贸、外汇、住房、医疗等领域的改革，鼓励民营企业等非公有经济的发展，在以农村经济体制改革、乡镇企业推动城市化基础上，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力，全面推进城市化进程。面对全球化国际分工，中国承接亚洲“四小龙”产业转移，加入世界贸易组织(WTO)，鼓励发展外向型经济，利用外贸出口来刺激玩具、纺织、服装、皮革、家具等劳动密集型产业发展。这些都在城市地区创造了大量的就业岗位，对劳动力产生巨大需求，吸引着农村剩余劳动力。城镇就业人数从1978年的0.95亿增长到2016年的4.14亿，年均增长818.3万人。根据《农民工检测调查报告》，2017年中国农民工总量达2.87亿人，其中外出农民工1.72亿人，进城农民工1.37亿，占城镇就业人员(4.25亿)的32.3%。每年数以亿计的劳动力从农村流向城市，不仅为中国经济发展提供了源源不绝的动力，也通过工资支付、技术回流带动了农村的发展。

(二)从农业流向非农产业

改革开放以来，中国经济实现年均两位数的快速增长，产业升级向高级方向演变，产业结构和就业结构不断优化。1978年，中国总就业人口4.0152亿人，GDP为3678.7亿元，其中，第一产业和就业人口及GDP比重占70.5%和27.7%，劳动生产率极低，严重降低了经济效率。发达国家的经验告诉我们，只有大力发展工业、服务业才能实现由落后到强盛的转变，才能增强经济实力，提高人民生活水平。1978年以来，中国总就业人数平均每年增加986万，其中第一产业年均减少180万，第二、三产业年均增长 405万、760万。到2016年，三大产业就业人数分别是2.15亿、2.24亿、3.38亿，就业协调性提升。三大产业与就业的协调性可以用协调系数衡量。中国就业协调系数整体呈上升趋势，其中，1978—2003年之间，在0.69～0.81之间波动。虽然第一产业占总产值的比重由27.7%下降到12.3%，但农业就业人口比重一直在50%以上，出现产业结构和就业结构非同步变化。同时，由于20世纪90年代末期国有企业改革，工业企业大量员工下岗，工业部门就业人数大幅减少，加剧了就业产业结构不协调性。在国家一系列促进就业政策、鼓励非公有经济政策的刺激下，第三产业成为吸收第一、二产业转移劳动力和新增劳动力的主要途径，产业结构与就业结构协调系数稳步提升，中国的经济发展状态逐渐趋于健康和协调。2003年之后，随着城市劳动力市场改革基本完成，各地加快推动城镇化建设，劳动力流动的障碍进一步清除，劳动力随产业转移更加顺畅，协调系数迅速上升到2016年的0.93。

(三)从中西部流向东南部

改革开放以来，中国东南沿海地区由于地理位置、人口聚集、历史传统等优势，在国家对外开放政策的支持下，积极参与国际产业分工，乡镇企业、合资企业、民营企业等迅速发展起来，对劳动力产生巨大需求。本地区内农业转移人口已经无法填补劳动力空缺，在远高于农业收入的吸引力下，中西部等相对落后地区的青年人口从城市和农村向东南省份转移。随着城市化进程加速，民营企业的高速发展，农业人口从中西部地区向东南沿海地区的“民工潮”发展迅速。2009年，全国外出农民工1.51亿人，东部、中部、西部地区外出农民工比重分别为29.6%、37.6%、32.8%，其中东部地区吸纳外出农民工占总数的66.7%。随着国家产业升级转型政策、一系列西部发展政策的出台，中西部地区对劳动力吸引力增强。截至2017年，中国东部地区吸纳农民工1.6亿人，占全部外出农民工的55.8%，低于历史最高水平，但仍然是农民工的主要聚集地。

二、深化改革与就业结构性矛盾

随着改革开放的深化，“人口红利”已经消失，农村剩余劳动力转移潜力几近枯竭，产业升级转型有待推进，中国劳动力流动产生了一些新的问题，结构性矛盾凸显。

(一)就业供需结构失衡

从改革开放到21世纪初期，中国就业总量矛盾是就业领域最主要的问题，第二、三产业发展需要大量劳动力，农村剩余劳动力急需转移。中国政府充分认识到就业总量问题的严峻性，坚持积极地就业政策，破除一系列阻碍劳动力转移的制度障碍，通过经济增长促进就业的增长。虽然中国总体就业弹性不高，且呈下降趋势，但能够看到农业拉动就业作用的变化和劳动力市场改革在一定程度上掩盖了经济增长和就业之间的真实关系，中国的经济增长一直在创造大量就业[2]。进入21世纪以来，中国就业总量的供求矛盾得到缓解，但就业结构性矛盾正在变得越来越突出[3]。主要表现在“高需求下的招工难，高供给下的就业难”的双重矛盾，前者主要指农民工短缺，后者指大学生就业困难。

学界一般用求人倍率来衡量劳动力市场供求平衡状况，即需求人数与求职人数的比值。中国求人倍率在2008年以前长期保持小于1的状态，这意味着劳动力供给大于需求，城乡“二元分割”形成的近乎无限的劳动力供给是其形成的主要原因。“金融危机”之后，由于大量农民工返乡，经济回暖加大了对劳动力需求，2011年求人倍率达到最高点1.39，之后虽然稍有下降，但2015年仍然达到1.29。我们需要看到，劳动力需求最大缺口是低技能、低成本、低工资的劳动密集型企业，同时，现代制造业和新兴产业对高技能劳动力需求巨大。目前，中国技术工人有1.65亿人，其中高技能人才仅有4700多万人，仅占整个就业人员的6%；近几年人才市场中，技术工人的求人倍率一直保持在1.5以上，高级技工的求人倍率甚至达到2以上的水平，供需矛盾非常突出[4]。此外，大量应庙毕业生由于专业设置不合理、劳动力市场制度性分割、产业升级转型、就业观念等原因，在市场上难以找到符合预期的工作，摩擦性失业成为高校毕业生面临主要问题。根据计算，中国16～25岁城镇失业人数499.3万，16～34岁失业人数1116.4万人，失业率分别为各自年龄段的16.9%和6.17%，均高于中国约5%的调查失业率。

(二)就业的产业结构失衡

产业的就业结构失衡可以用结构偏离度来测量。根据一般国际经验，第一产业偏离度为负值，第二、三产业偏离度为正，随着人均GDP的升高，三产结构偏离度趋向于零，说明劳动力逐渐从第一产业转移到第二、三产业，三产劳动力与产值趋于均衡[5][6]。中国第一产业结构偏离度一直是负值，且绝对值呈扩大趋势，这说明第一产业产值比重小于就业比重，仍然有大量的劳动力需要转移出去。截至2016年底，第一产业就业仍有2.15亿人，占总就业人数的27.7%，其中青壮劳动力比例较小。第一批农业转移人口因为缺乏技能，无法在城市生活，不得不回到农村从事农业劳动。青壮年的农业转移人口或者是在城市出生、生活、工作，或者是在农村出生但只想到城市中工作，不具备农业生产技能，且多数不愿意回到农村。

此外，中国工业和服务业发展迅速，第二、三产业GDP增加值远远高于第一产业，但就业转移速度落后于产业结构调整速度，所以在农村剩余劳动力不断转移的情况下，第一产业偏离度仍然为负值且呈扩大趋势。第二产业结构偏离度为正值，且总体呈现下降趋势。偏离度从1978年的1.76下降到2003年的1.11。随着中国加入WTO，第二产业加速转型，劳动力素质提高，2016年结构偏离度迅速下降到0.38，中国产业结构调整快于就业结构不协调性已有明显改善。第三产业结构偏离度整体呈现下降趋势，从1978年的1.02下降到2016年的0.19，第三产业具有吸纳就业能力强、就业渠道多样化、就业进入壁垒较低等优点，所以产业与就业结构协调性较好。随着工业和服务业产业升级转型，对劳动力技能水平需求不断提高，劳动力技能短缺的问题成为产业迈向中高端的重要阻碍。

(三)就业区域失衡

改革开放以来，大量劳动力从中西部地区流向东部沿海地区，在缓解中西部地区就业压力、促进劳动力优化配置同时，大量青壮年劳动力的流失，东西失衡的趋势不容乐观。产业结构和就业结构协调性在空间上，东部沿海地区协调性最高，中部地区次之，西部地区较低，尤其是西南部、西北部地区产业结构与就业结构不协调问题突出，说明区域间经济发展不均衡的现象依然存在。随着东部地区经济结构调整的不断完善，中西部地区将成为产业结构与就业结构演变的主要区域[7]。

但2007年之后，受国际金融危机的影响，中国外贸出口行业受挫，国内能源、原材料价格上涨、劳动力成本上升、人民币升值等多种原因，东南沿海地区劳动密集型制造业遇到生存危机，大量企业破产倒闭，引发大规模“农民工返乡潮”。2008年中国农村外出就业的农民工已超过1.3亿人，其中约有60%的农民工在2009年春节返乡，较2008年春节增长了10%，返乡时间也大幅提前。①参见人力资源与社会保障部《金融危机对就业影响最新数据调查报告》，http：//www.mohrss.gov.cn/mohrss/Desktop.aspx？ path＝mohrss/mohrss/InfoView＆gid＝1797bb22－6a46－4fc9－a46f－b16dcbb83d0b＆tid＝Cms_Info。同时，国家推动劳动密集型产业由东南沿海向中西部地区转移的政策作用不显著，跨省就业仍占农业转移人口近60%。这主要有三个方面原因：一是各地区间产业结构趋同阻碍了产业区域转移；二是东南沿海从事劳动密集型产业具有低运输成本优势；三是农村富余劳动力转移压低农民工工资，这些产业缺乏成本压力[8]。

三、产生就业结构性矛盾的主要原因

人口结构转型、教育结构不合理、产业结构升级缓慢、城镇化率偏低、户籍制度的限制等是导致劳动力流动受限的主要原因。

(一)劳动适龄人口减少

中国目前人口结构转向“低生育率、低死亡率、低增长率”阶段，两个突出的特征是青年人口比例的下降和老龄化社会的到来。中国劳动年龄人口在2013年达到10.06亿人后开始下降，同时总抚养比开始上升，由2010年最低时34.2%上升到2016年的37.9%。城镇就业人口中，16～24岁人口比例从2002年的12.9%下降到2016年的9%，16～35岁人口比例也从46.4%下降到39.5%。同时，65岁以上老人比重达到10.8%，远超国际上7%的标准，中国在达到发达国家生活水平之前提早进入“老龄化社会”。青年人口的减少，老龄人口的增加，意味着劳动力流动性的减弱。

农村可转移剩余劳动力也接近枯竭。虽然第一产业仍有大量就业人口，但由于农村人口结构中青壮年及新生人口比例不断下降，青壮年劳动力供给不足将成为长期趋势，农村剩余劳动力转移的潜力不大[9]。2016年中国农村人口是5.89亿人，其中0～19岁、20～39岁人口比重分别为25.19%、25.32%，比 2001年分别下降 8.44、8.63个百分点。0～19岁人口比例的下降将影响未来年轻劳动力的供给，20～39岁人口比例的下降说明当前青壮年劳动力的供给受到影响。而40～60岁、61岁以上的人口比例分别由 2001年的21.75%和10.67%上升到2016年的30.33%和19.15%。虽然40～60岁的男性从业人口比例和40～55岁女性从业人口比例都在上升，但处于40岁以上的农民向城市二、三产业转移的可能性已经不大。一方面，城市企业迫切需要40岁以下的青壮年劳动力，甚至有些企业招聘广告开出的条件是不超过35岁；另一方面，40岁以上的农民外出闯荡的意愿已经不大，他们更倾向于留在家乡，在一个相对稳定的环境中工作、生活。因此，从供求两个方面的动力和意愿来看，虽然中国农村剩余劳动力暂时还没有达到枯竭的程度，但青壮年人口比重持续下降的趋势日益严重，再加上老年人口的增长，未来中国继续从农村转移劳动力的潜力不大。

(二)教育结构不合理

中国自20世纪90年代开始普及九年制义务教育、扩大高等教育，全民受教育水平普遍提高，农村转移人口受教育水平也在提高。2006年，全部就业人口中有18.5%具有高中以上教育水平，2010年这一比例是24%，2016年是31.7%。“新生代”农民工受教育水平显著高于他们的父辈，他们中的一部分在城市出生长大或者来到城市后希望留在这里，像他们的城市同龄人那样工作生活。然而，他们在劳动力市场上向工作链上游流动的愿望却受到缺乏必要的技能培训的困扰以及来自高等教育人群就业的压力。中国高等教育改革在给更多人接受高等教育的同时，并没有创造出足够多市场需要的人才。这是因为市场已经在中国劳动力资源配置中起主导作用，但大学生教育体系与劳动力市场之间严重脱节，大学教育计划经济特征显著，课程内容设置不能反映市场多样化需求，高校毕业生同质性强、就业能力差，不同层次大学毕业生都在争抢同样的工作[2]。2015—2017年以来，中国高校毕业生分别是736万、761万、795万，年均增长率达到 3.37%、3.40%、4.47%，增长速度还在继续加快。高等教育扩张以及就业的压力促使更多的本科毕业生选择继续攻读研究生，但这只是延缓他们进入劳动力市场的时间，就业问题并没有得到根本解决。

农民工向劳动力市场高端流动形成“推力”，毕业大学生被迫向劳动力市场下游流动形成“压力”，两种作用力共同的结果是大量劳动力拥挤在市场的中端。低端的企业由于劳动生产率低、工资水平低而招不到工人，高端企业无法提供足够的工作岗位给大学生，企业所需的技能工人与社会教育培养的工人技能存在较大缺口，导致了就业结构性难题。由此可见，现行的教育体制、技能培训体制等与产业发展和企业需求还有较大差距。

(三)产业结构升级缓慢

产业结构和就业结构失衡主要有两方面原因。一是结构上的原因。随着产业转型升级、技术水平和装备水平的提高，资本对劳动替代逐渐显现，特别是第二产业吸纳就业能力明显下降。而且由于产业结构调整滞后，工业部门仍然以劳动密集型为主，虽然劳动者工资增长缓慢，但受到技术创新升级的限制，企业利润空间有限。二是政策上的原因。1992年以后，中国工业部门的产业集中步伐加快，大企业在兼并重组、资金来源、进出口优惠等方面得到政策上的支持，但是没有及时制定促进中小企业发展的政策，从而降低了工业部门对劳动力的吸收能力[10]。中小企业具有资本占用量低、就业吸纳力强的特点，在发达国家是容纳就业的主力军，但是中国中小企业的发展受到准入管制、融资困难、监管严格等歧视性政策的限制，其发展规模和吸纳劳动力的能力都受到较大影响。

除了人口因素导致结构性和摩擦性失业问题之外，政府发展策略和企业经营策略也是主要原因。长期以来，政府的工作思路是大力发展劳动密集型产业，以创造更多的就业机会，解决就业问题。在这种思路的路径依赖下，中西部地区在承接产业转移的过程中，大力发展劳动密集型产业，形成新的开发区建设热潮，导致劳动密集型产业从东南部到中西部、从大城市到小城市的转移，对初级劳动力的需求居高不下。同时，地方政府和企业对提高劳动生产率的愿望不强，导致产业转型升级长期停留在口号上。对于地方政府来说，GDP增长和就业稳定是首要考虑目标，而增加资本密集程度、提高劳动生产率会相应减少就业机会，所以政府对产业升级的积极性不高。对于企业来说，如果订单充足、劳动力廉价，就能有足够的利润，丧失了加快技术创新的动力。低端劳动力密集型企业过低的工资无法吸引到足够的工人，经过普通高等教育的高校毕业生又找不到与其专业相适应、符合心理预期的工作，导致就业结构的错配。

(四)城镇化率仍然偏低

中国城市化率与发达国家相比还有差距，这在一定程度上制约了产业结构的调整。虽然改革开放以来，中国政府坚定不移地推进城市化进程，但整体城市化率仍然偏低，2016年达到57.35%，远低于发达国家80%以上的水平。虽然乡村就业比例从1978年的76.3%逐渐下降到2016年的46.6%，但仍然有3.62亿农村劳动力，其中从事农业劳动的比例是59.42%。所以农业劳动力绝对过剩、土地资源稀缺、农村土地规模经营程度低导致就业结构偏差[11]。同时，城市化滞后与就业结构偏差制约了劳动力在三次产业之间的调整与转换，也制约了城市化推进速度[12]。所以，党的十八大以来，中国更加重视新型城镇化建设，2012—2016年，中国城镇化率分别为52.57%、53.73%、54.77%、56.10%和57.35%，年均增长1.2个百分点。随着城镇化进程进一步加快，城镇就业人员继续保持高速增长态势。

农业剩余人口从农村流向城市，为中国经济发展提供了大量劳动力，为劳动密集型产业发展提供了有利条件，促进了经济迅速发展。随着经济的不断扩张，经济发展的动力已经由资本驱动转向全要素驱动，竞争的优势由低价格低成本转向提高边际劳动生产率，农业转移人口由于长期以来的市场歧视，技能水平并没有显著提高，只能从事低技能的劳动密集型产业。一方面，随着政府加快产业转型升级步伐，以及国际市场竞争压力，低端产业逐渐转移或消失，而大量的农民工因无法升级其技能水平以适应新的产业要求而处于失业的边缘，同时因为不具备农业生产技能，也无法回到农村务农。这些滞留在城市的工人不具有城市户口，无法享受到城市的公共福利，生活在城市的边缘，处于社会的底层，难以真正融入城市，在就业机会、技能构成、工作选择等方面受到市场歧视，无法与城市居民在劳动力市场上自由竞争，大部分人处于城市低端就业，导致新的城市内部的二元分割。另一方面，新产业的发展受到技能工人短缺的困扰。中国劳动力成本的增加会导致逐步丧失劳动密集型产业优势，劳动力市场的变革要求经济和产业结构加快升级，转变生产方式和经济增长方式，由要素投入驱动转到依靠劳动生产率驱动。因此，应努力提高劳动者素质，挖掘人口潜在贡献，推动中国由人口大国向人力资源强国转变。

(五)制度改革仍需深化

改革开放以来，政府为了促进劳动力流动，逐渐拆除限制劳动力转移的障碍，废止票证制度、商品粮制度、就业分配制度等。在户籍制度上，政府也做了许多尝试。一是以小城镇为突破口，城市政府自主决策进行户籍制度改革的尝试；二是城市就业、社会保障和福利制度的改革为农村劳动力向城市流动创造了制度环境[13]。但是从实际情况看，户籍制度已经成为限制劳动力进一步充分自由流动最大的制度性障碍。劳动力流动通常是向劳动生产率更高的部门转移，但是中国劳动生产率最高的第二产业没有成为接受劳动力最多的部门。户籍制度对劳动力自由流动的限制，计划经济时代造成的行业准入门槛扭曲没有完全解除等体制性原因是主要方面[14]。作为计划经济体制下户籍制度的延伸，进城农业转移人口在教育、医疗、社保、就业等方面仍然存在城乡分割，两亿多农民工市民化进程缓慢，导致城市化滞后于工业化的问题难以解决。

党的十九大报告提出，要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系；要全面实施全民参保计划，尽快实现养老保险全国统筹，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。养老保险和医疗保险的全覆盖、全统筹是消除城乡分割的重要措施。全面社保体系的建立可以在一定程度上弥补户籍制度改革滞后对劳动力流动的负面影响，为农业转移劳动者在拥有城市户籍之前提供就业保证。

四、结论和建议

虽然中国劳动力增长出现下降趋势，但在相当长时间内劳动力总量仍然保有较大基数，劳动力流动还将继续。需要注意的是，中国就业结构中一些深层次的矛盾逐渐显现，如果不重视劳动力流动性减弱的问题，中国的经济增长将失去重要的动力。笔者从以下五个方面提出建议。

第一，要深化户籍制度改革，彻底打破劳动力的市场分割，消除劳动力跨地区自由流动的制度性限制，加大农业劳动力转移的激励力度，让劳动力在城乡间、区域间和行业间合理流动，建立市场价格信号引导劳动力资源配置，推进劳动力资源在全国范围内更好配置。一是农业转移人口市民化。使进城农民工在就业、医疗卫生、子女教育、社会保障等方面享受与城镇居民同等待遇。二是推动城乡融合发展。建立健全城乡融合的就业政策体系，保障城乡劳动者平等就业机会，为城乡劳动者提供便捷的就业信息、培训信息、政策咨询、工作介绍等公共就业服务。

第二，重视实体经济发展，鼓励第二、三产业升级，提高经济增长的就业弹性，发展吸纳就业潜力大的领域。一是要继续大力发展第三产业。第三产业同时包括低技能要求的劳动密集型产业和高素质人才需求的资本密集型和技术密集型产业，对吸纳就业适应能力强。为了大学生就业难的问题，应该加快发展第三产业中的信息、计算机、软件、文化创意、金融业等高端产业，这些产业知识密集度高、耗能低、排放低、附加值高，能够吸纳更多大学生就业。二是要稳固并提高第二产业。虽然中国第二产业的工业产业和就业比重低于第三产业，但是第二产业在稳定总体就业水平，特别是处于国家经济安全考虑在国际竞争中的作用不可忽视。要重点发展资本密集型高端制造业，实现产业升级；同时要兼顾中低端制造业和建筑业，在不断提高劳动者素质的同时，为低技能劳动者提供更多就业渠道。

第三，实施乡村振兴战略。应推动农业现代化水平，提高第一产业劳动生产率，通过产权流转实现规模化经营。中国农业与非农产业之间仍然存在巨大的生产率差距，意味着农业劳动生产率具有很大的提高空间，也意味着资源重新配置会带来效益。在中西部地区发展第二、三产业，吸引转移农业劳动力回流，为新就业农业劳动力就近提供工作机会，降低跨省大规模流动。近年来，伴随着地区间产业梯度转移，中西部地区的后发优势显现，在创造就业方面已超过东部地区。2016年中西部地区城镇就业占全国比重比2012年提高0.7个百分点，而东部占比则下降0.3个百分点。

第四，推动教育适应市场。一是要继续高度重视高校毕业生就业工作，关注毕业生就业质量。二是要加强人才需求的统计和预测，引导和深化高等教育改革，提升高等院校人才培养与市场需求之间的匹配度。实行高层次筛选与低层次公平相结合原则，提高高等职业教育在高等教育中所占比重；尊重高校办学自主权，依据用人单位需求灵活调整专业和招生规模；政府要做好财政支持和人才供求等信息引导工作，做好高等教育机构校内结构和制度的调整；允许学生一定的自由度，比如在“双向选择”前提下的转专业或转学等[15]。三是要优化针对高校毕业生的创业服务，提供更丰富有效和灵活多样的服务。

第五，大力发展非国有经济。最主要的是加强对小微企业的支持，充分发挥小微企业资本占用比例低、技术水平不高、对劳动者技能要求弱的特点，通过制度和政策的完善，为中小企业、微型企业创造公平宽松的环境，放大其解决就业成本低的优势。要转变地方政府发展理念，要认识到中国“人口红利”的历史优势已经不复存在，遏制盲目扩张劳动密集型产业的趋势，调整地方政府部门考核指标，除考核招商引资额外，还应配套其他约束性指标。