城市规划调整中的行政裁量控制及制度安排

衣霄翔，苏万庆

(哈尔滨工业大学 建筑学院，哈尔滨 150001)

控制性详细规划(简称“控规”)是我国城市规划体系中直接干预城市土地开发建设的核心工具之一，其基本原理是通过规划预先设定的开发控制指标(包括土地用途、容积率上限、建筑密度上限、建筑限高、绿地率下限、配建要求等)对开发建设活动起到直接的约束作用，从而在整体上实现资源的合理分配，并在局部上保证每个地块开发的基本合理性。然而，由于控规的“刚性”管控手段过于严格，在其实施的过程中需要一定的“弹性”机制去弥补当前控规不足或使其更好地适应城市发展需要，这便是与控规实施一直相伴的重要管理事务——控规调整。由于涉及多方利益的协调，为保证程序正义，控规调整的实施通常包括必要性论证、专家论证、征求规划地段利害关系人意见、征求相关部门意见、审查、审批等一系列管理环节。从其作用来看，控规调整本应是一种修正、适应和优化机制，但在近十几年的管理实践中却一直饱受非议，主要表现为控规调整过程中和结果上所表现出的一些消极影响。[注]李浩将这些消极问题概括为：一是以“增容”为主导的调整可能引发城市人口、环境、公共设施和基础设施建设等方面的一系列问题，表现为环境容量、交通压力、基础设施承载力、公共设施服务水平，等等；二是调整可能业主、周边群众或整个城市形象造成“隐形伤害”，影响社会公平与公正；三是控规调整这一机制会导致建设单位“相互攀比”“不正当竞争”，造成恶劣的社会影响；四是在大面积的控规调整取代原有控规的趋势下，控规编制的“低质量”和控规调整的“高频率”可能形成恶性循环；五是频繁的控规调整工作会影响到规划管理工作的严肃性与稳定性。[1]在此前的一项案例研究中(详见《控规调整的评价研究——基于调整结果和决策过程的评价》[2]一文)，通过对调整结果和过程的评价发现，控规调整确实暴露出许多消极问题，比如，调整结果上出现的不合理与不合法情况，调整过程在论证、审查和决策等方面表现出的随意性、方法不当和盲目等问题；除此之外，通过对控规调整各参与者[注]通常来讲，需求者(申请单位、建设单位)、论证者(设计单位)、其他论证参与者(相关部门、专家)、公众、管理者(规划行政主管部门或控规调整主管委员会)是控规调整的主要参与者。的权责和实际行为的对比分析发现，造成这些消极问题的重要原因在于各参与者之间失衡的“权责关系”[注]表现为论证者和管理者的权力过大、其他论证参与者的权力过小、公众(除了规划地段内利害关系人)的权力几乎被虚化掉以及监督权力的缺失。，导致制度安排中各参与者的参与机制未能发挥积极有效的作用，尤其表现为对控规调整起到关键作用的规划行政主管部门(后称“管理者”)的权力过大，在缺少权责主体(公众、监督者)和实质内容(关于调整本身和调整管理)的情况下，控规调整过度受到管理者消极能动因素[注]比如，在管理者立场和态度有失偏颇的情况下，其“有意”的行为令调整内容上出现的消极问题得以开脱或放行；抑或在管理者能力和水平有限的情况下，其“无意”的行为令消极问题被忽视。的左右。

在行政法的视野下，管理者的这种基于能动因素的行为被称为“行政裁量”(也称“行政自由裁量”)，也即是不受制度所严格约束的行为；而控规调整管理中所暴露出的这些发挥消极作用的裁量行为，反映的恰恰是现代行政法中非常惹人注目的一个问题——行政裁量的滥用，其危害是严重的。管理者在控规调整中需承担维护公共利益和城市利益的核心责任，但由于这两方面利益的模糊性和复杂性，在管理实践中又不得不在很大程度上交由管理者的行政裁量来应对，如果行政裁量发挥了不恰当的作用，便极有可能造成公共利益和城市利益“失守”的局面。所以，本文借助行政法学中关于行政裁量控制的相关理论，针对控规调整的发展阶段、特殊性以及上述案例研究所反映的消极问题，系统地探讨适合于当下控规调整管理的行政裁量控制途径以及相应的制度安排。

一、关于行政裁量控制领域的探讨

纵览行政法学中有关行政裁量的控制理论，宏观上的领域划分并无争议，无外乎“立法控制”、“司法控制”、“行政控制”和“社会控制”四大类，这样的四元结构几乎囊括了所有可行的控制技术，只是针对不同管理事务及其不同的发展阶段，控制领域及相应技术的效用有所不同，接下来依次从这四元控制领域分析控规调整管理的适用情况。

(一)立法控制

行政裁量源于立法的有限性，由于立法者认知能力的局限、不确定法律概念表述的必然存在，以及调和法律的普遍公正与现实个别不公正之间矛盾的需要，允许立法机关将一部分立法权授予行政机关，有人将这种方式形容为“批发权力”“传送带模式”。由于行政裁量的源头在立法上的缺陷，来自立法的控制一直被认为是一种“治根”的方法，比如从立法上缩小行政裁量范围、明确行政裁量标准、建立司法审查制度、确立明确的权利救济标准、加强立法解释，等等。[3]但换个角度来看，也正是由于立法存在不可避免的局限性，过多的法律和规章反而会损害行政机关在个案处理中适当平衡各方利益的能力，而且无法苛求立法者事先预料所有可能出现的问题并一一作出具体的、幅度适当的应对，[4]所以，立法对行政自由裁量的控制又被视为一种能力有限的控制途径。

对于控规调整而言，当前的立法是比较模糊的。在国家层面，《中华人民共和国城乡规划法》只规定了对控规进行调整的法定程序，在“程序正义”的实现上明确了基准，但尚不足以保障“实质正义”。在地方层面，大多城市的相关法律、法规也只是在国家法律的基础上作出了十分有限的延伸，以适用性规定为主。整体来看，目前控规调整的立法存在大量空白和一定不确定概念，立法机关将大部分的权力移交给行政机关，令管理者拥有很大的行政裁量权，这是导致控规调整管理中常常出现审查不到位和盲目决策等情况的根源之一。

所以，通过立法的深化去缩小管理者的行政裁量范围，削减其行政裁量权，将会是限制管理者随意发挥能动因素的重要途径之一。由于立法能力的有限，以及管理者所需维护的公共利益和城市利益难以被清晰界定的特点，通过立法所能实现的保护对象在很大程度上是公共利益和城市利益中能够获得普遍共识的“底线”内容，正如苏腾等人所言，“公共利益并不存在什么普适定义或固定标准……但我们至少可以明确城市规划应当关注的公共利益底线”，于是，“公共利益的实现路径基于这样一个逻辑：在‘依法治国’理念下，被法定化的公共利益(包括法本身)是可以被实施的”。[5]

但是，立法的控制途径仍是十分有限的。一方面从立法机关的意图来看，由于控规的实践仅有十几年时间，控规在实施过程中必然会面对各种难以预料的问题，调整在所难免，立法为调整赋予合法性，但在操作上留有很大余地，一是为行政机关在控规实施中预留足够的空间去协调城市发展中可能出现的各种问题，二是为了取得控规的进一步发展和完善，需要行政机关在地方的实践中不断尝试甚至是“试错”，如果立法进行过多的规制，这种取得进一步完善的可能性就会变得很小。另一方面从立法机关的能力来看，全国各地的控规编制情况、具体实施机制和实施中面临的问题均有所差异，那么，在国家层面通过立法在很大程度上实现控规调整的统一规制是不现实的，而地方层面也不可能在短时间内界定清晰控规调整中可能出现的所有情况和需要面对的所有问题，只有在这个基础上，进一步的立法控制才可能取得重大的突破。

(二)司法控制

现代行政法学中，通过司法审查(行政诉讼)来控制行政裁量权一直是比较受推崇的方法之一，有学者甚至认为，“对自由裁量权控制的动力不会来源于行政机关本身”，“对行政自由裁量权的最根本的控制，还应当来自于行政系统之外”。[6]从这个角度讲，司法控制的作用更加显得突出。但是，司法控制也存在明显的局限性，一方面，“在实际世界中，绝大多数的行政行为并没有受到司法审查，而且其中相当一部分行为的性质决定了他们不可能受到有效的司法控制”[7]，另一方面，司法控制在很大程度上属于“事后”控制，相比更为积极的“事前”和“事中”控制，这种事后行为对于某些行政事务而言并不具备充分的意义。

可见，司法审查的控权方法能否奏效，不仅取决于行政行为本身的特征，还受到控制阶段的限制，而这两条重要线索恰恰阻断了由司法途径控制控规调整中行政裁量的进路。具体而言，一方面，司法审查侧重对行政相对人的保护，避免行政违法、权力滥用等情况，但对于控规调整的行政行为而言，事实刚好相反，行政相对人(申请单位、建设单位)在控规调整中往往是获利的群体，而真正受到侵害的群体[注]这些利益可能“受损”的人群往往是被调整用地尚且未知的潜在使用者(比如居住区开发的未来居民)，或是被调整用地以外周边地区的群众。比如，过高的居住用地容积率可能导致居住区过于拥挤，造成居住空间不适，再比如，由于被调整用地居住人口增加，导致被调整用地及周边地区的中小学配建不足或是交通压力过大。一般都被排除在外，从这个角度讲，控规调整中对行政裁量进行控制并非要保护行政相对人，而是约束相对人，司法审查无从存在。另一方面，控规调整所产生消极影响的作用对象并非仅仅是可能利益受损的公众，更多的潜在危害直接落实在城市的建成环境上，所谓“建成”基本上是无法改变的事实，这一特性决定了“事后控制”对目前控规调整的控权来说意义不大，因为就结果而言，等到“米已成炊”再去补救“为时已晚”。当然，并不是说司法控制是毫无意义的，当控规调整发展到一定成熟阶段，权利纠葛与利益矛盾已转向其他方面时，司法审查的引入便可能起到积极成效。

(三)行政控制

一直以来，学界对行政裁量的控制动力是来源于外部还是内部，存在一定争议，外部控制的合理性在于，立法可以在根源上控权，司法能够在权力上实现制衡，但局限性在于立法能力始终是有限的，司法干预也仅限于事后；对于内部控制，尽管其难逃“自说自话”“自我包庇”的嫌疑，但内部控制具有“不可替代性”和“天然优越性”。一方面，由于行政活动具有专业性，行政主体与行政相对人之间以及与外部监督主体之间的信息往往是不对称的，行政机关及其公务人员具有不可比拟的信息优势，所以，从行政机关内部建立的控制机制，往往更加具有针对性，更加有效；而且，无论是来自立法、司法还是社会的控制，“都必须转化为行政机关自觉的内部控制行动，才能最终发挥出控制效果”[8]。另一方面，不论立法对行政机关的授权多么抽象，行政机关在行使权力时都能通过处理大量类似案件的“试错”过程形成较为稳定的运行机制和规则，行政机关有义务通过合法性评价将这些潜在的规则转化为正式的行政规则，从而建构行政裁量。概而言之，不论是来自立法还是司法的控制，如果没有以行政机关在实践中不断试错并通过规则建构的裁量为基础，立法和司法的控制方法都是难以落到实处的。

进一步分析不难发现，对于目前的控规调整工作而言，当前控规调整的发展阶段、相关管理工作的特点以及产生消极问题的症结所在，都恰恰与“行政控制”的手段具有高度的内在统一性和契合度。一方面，目前全国各地的控规调整工作尚处在尝试和探索的初期发展阶段，由于过多的未知情况和不确定因素，相关立法不得不为行政机关在实践中留有很大的自由裁量余地，在这个过程中，行政机关需要承担重要任务，而且这个任务也只能由行政机关来完成，正是在实践中不断的试错与积累经验，逐渐形成一套相对稳定和确定的管理规则，在此基础上可以再通过立法加以巩固。另一方面，由于城乡规划管理工作具有较强的专业性，从理性的角度讲，控规调整中的行政裁量在很大程度上应依赖于专业判断，那么，由具有专业知识背景和实践管理经验的行政主体(控规调整管理者)对裁量的规则进行建构，无疑是首选。总而言之，在上文所探讨的立法控制基础上，即在立法所保护的“底线”问题以外，如何令管理者的行政裁量发挥更好的作用，在很大程度上需交由行政控制的手段去实现。

(四)社会控制

对行政裁量的社会控制一直是一个比较模糊的研究领域，也少有被提及，并不是说它不重要，相反，对于现代民主政治国家而言，这种理念是极为重要的，但由于时代和社会条件的局限，这种方式似乎暂时还无法成为一种主流。通常而言，社会控制包括两支力量，一是以“权利抗衡权力”，二是以“舆论监督权力”。[3]前者强调公民参与政治的权利及其对行政权力的制约，目前来看，控规调整中建立真正意义上的公众参与制度尚有许多难点和不明之处，这种控制力量似乎难以成为目前的有效途径；后者则是以新闻媒体、大众舆论监督行政裁量的行使情况，这种方式固然可以对行政机关形成一定的舆论压力和敦促作用，令行政机关加强内部的自我约束，甚至引导立法与司法的外部干预，但这种途径存在太多不确定因素，难以把控，作为一种辅助形式尚可，不大可能成为主流方式。

二、关于行政裁量控制技术的辨析

(一)总体控制进路

上述“四元控制领域”的诸多控制技术中暗含着两种处理行政裁量的不同进路。一是积极肯定行政裁量的存在价值，并致力于将行政裁量的行使引向“理性化”，从而减少“滥用”的情形；二是对行政裁量秉持一定保留态度，在肯定其存在价值时，既强调对裁量的控制和引导，也主张“消灭”一定的行政裁量空间，从而杜绝一些可以避免的“滥用”情形。对于第二种思路，可以回溯到有关行政自由裁量控制的早期思考中戴维斯所提供的两种方案，[9]一是更好地控制“必要的”裁量，二是删减“不必要的”裁量，前者所倡导的更多是行政和司法控制，后者则建议从立法的层面上精简裁量。这两种进路一个强调积极引导，一个重视严格控制，二者本质上并不是对立的，只是方向有所不同。从具体所采用的控制技术来说，都是多元的，也是相互交织的，只是有关两种进路的学说往往对一种控制方式存在一定争议，即是否以“规则”控制或建构裁量。

对于倾向于“积极引导”的学说，往往不太主张以“规则”去控制行政裁量，认为“过分”或“僵化”的规则会令裁量消失，这与裁量的作用是相悖的。而对于倾向于“严格控制”的学说，往往认为规则控制是实现其他控制途径的基础，尤其对我国而言(规则相对匮乏)具有深刻的现实意义。对于目前的控规调整管理而言，“严格控制”更具有现实意义，由于现阶段的管理工作仍处于“行政自由裁量权过大”和“规则极度匮乏”的状态，如果不以“严格控制”为基础，“积极引导”可能只会成为“空谈理想”，如果不以必要的规则为基础，不论是实际的裁量，还是裁量的监督和约束，都极有可能产生偏差。当然，这样的论调绝不是否认“积极引导”的意义，只是它无法解决眼下的问题，相反，应将其作为一种更有远见和理想的方式，置于控规调整的长远“治理”中来思考，但仍要强调的是，这种“长远”一定是以“严格控制”为前提和基础的。

(二)具体控制技术

王锡锌把自由裁量权的控制技术分为四种模式：第一，通过规则的命令控制模式；第二，通过原则的指导控制模式；第三，通过程序的竞争控制模式；第四，通过监督的审查控制模式。[10]具体而言，他认为“命令控制”的目的是消灭或削减自由裁量空间，阶段是事先控制，主体为规则制定者，本质上是一种立法控制；“指导控制”是通过对自由裁量的指引，促进裁量的合法和合理，也是事先控制，主体为执法者，强调行政主体的素质和品性；“竞争控制”是通过程序过程中的当事人竞争实现裁量权行使的理性化，是过程中的控制，强调当事人是控制的核心角色；“审查控制”的目标是通过更权威主体的判断评价，促使执法者更准确地利用法律的原则和规则进行裁量，并且为裁量的受害者提供救济，是一种事后的控制，强调外部的监督主体的角色。对于“指导控制”，他补充到，由于原则过于抽象存在不确定性，需要通过其他辅助机制来实现，具体表现为“通过判例制度，行政官员和法官可以对法律原则进行不断阐明和解释，同时结合具体案例，还能够为行政主体的具体行为提供指导”。

戴维斯在谈到如何更好地控制必要的裁量时提供了两种核心方法：一是“构建裁量”(structuring)，二是“监控裁量”(checking)。[9]前者指通过公开事实、规则和先例来具体建立裁量的结构，后者指对裁量进行司法与行政的监控。与上述的四种控制技术相比较，戴维斯的“构建裁量”似乎包括了“命令控制”与“指导控制”双重含义，“监控裁量”明显地与“审查控制”技术相对应。只是戴维斯眼中的“规则”更多是行政导控层面的，而王锡锌倾向于将“规则控制”局限在立法导控层面，这是他不看好规则式的命令控制的重要原因之一，认为立法对规则的细化在一定程度上是对自由裁量的否定。其实，我们只要将探讨“规则”的视线从立法层面转向行政层面，便会发现，“规则之治”本是不需要太多争议的，规则与裁量并不是对立的，规则的建构本身存在裁量，更需要来源于裁量的实践，反之，以裁量为基础所建构的规则可以进一步反哺裁量，引导裁量的自觉理性。

进一步依据这四种控制技术探讨控规调整中的问题。首先，王锡锌所倡导的“通过程序的竞争性”模式强调当事人的作用，无疑与公众参与存在较强的内在联系，一方面对于控规调整目前的发展阶段而言，公众参与不仅难以实现，而且难以发挥恰当的作用；另一方面目前的管理工作不乏“程序性”的控制机制，引入专家、地段内利害关系人、相关部门共同参与，并涉及多重审查和审议程序，但从本文之初所援引的案例分析来看，这些程序未能起到很好的效果，行政裁量的滥用仍比较广泛地存在。其次，对于事后的“审查控制”模式，也如前文在司法控制中所分析的，“事后”存在很大的局限性，但跳出司法层面，行政机关的内部监督机制似乎可以提供一个重要的思路——能否将“监控”延伸至整个控规调整的过程中，一方面监督违法、违规的滥用行为，另一方面避免“不计后果”的控规调整以及因此长期累积的潜在恶果，实时和定期地对调整的技术内容进行监控和评估，及时地作出整顿、补救措施以及进一步建构规则。最后，对于事前的“规则控制”和“原则控制”手段，本文倾向于根据戴维斯的理论将两者归结为“建构裁量”，结合前文多次的分析，都将解决目前控规调整行政裁量滥用的途径指向行政机关的内部控制，尤其是内部的规则建构；同时，结合原则控制模式，给予我们重要的启发是，在一些由规则无法精确控制的情形下，引入“判例技术”来引导裁量不失为一个有效的办法。“这种通过法院判例形成的确定性模式，也完全可以援用到行政行为过程中，在行政机关内部通过遴选和编辑以往行政执法的相关案例，主动赋予其类似于法院判例的拘束效果与规范功能，要求执法人员阅读、学习与实践”[4]，北京的控规调整中便采取了这种模式作为裁量的依据，通过“案例汇编”来指导论证和审查工作，而且事实证明这种方法取得了一定成效。[11]

三、控规调整的制度建设思考

(一)总体制度建设思路

根据前文对不同控制领域、控制进路和控制技术的分析，便可大致勾勒出一套适合当前控规调整的行政裁量控制方案。

概而言之，从“立法控制”和“行政控制”(控制领域)入手，以强调规则的“严格控制”(控制进路)为中心思路，一方面删减控规调整中“不必要”的裁量，另一方面更好地控制“必要”的裁量。从具体控制技术来看，针对“不必要”的裁量，需要通过立法和行政规则的建立将这部分裁量行为转变为羁束行为，减少管理者能够发挥能动因素的空间，也相应规避了被删减的裁量空间可能带来的消极问题；针对“必要”的裁量，一方面通过“命令控制”和“指导控制”两种手段去“构建裁量”，令管理者的能动因素在其行使行政裁量时发挥更为恰当和积极的作用，另一方面通过“审查控制”手段来“监控裁量”，减少甚至避免管理者突破制度约束的行政行为，并实现对控规调整结果的实时和持续监控，避免多个调整对城市整体利益造成的难以挽回的恶果。

(二)具体制度安排建议

1.删减裁量

第一，尽可能通过“立法”去界定和保护一些与控规调整相关的公共利益和城市利益的“底线”问题，或以立法的修订或以立法解释的补充去完善这些与控规调整有关的“实质内容”，比如环境问题、设施问题、居住问题、历史资源问题等，将一些当前需要基于合理性判断的裁量内容转变为基于合法性审查的羁束内容，从而令管理者在控规调整管理中面对与这些底线问题相冲突的调整情况时所拥有的裁量权力被削弱甚至被取缔，便可以在很大程度上保护好一些易于达成共识的和易于落实的公共利益和城市利益问题。对于一些受到认识限制或由于复杂性导致难以落实的公共利益和城市利益底线问题，也即是一些暂时无法或难以通过立法获得明确概念的实质内容，可以依托行政管理的实践积累，借助“行政规则”的建立和行政管理的尝试逐步落实这些内容，并有可能在条件成熟的情况下将一部分行政管控的内容反馈至立法，获得更为明确的法律概念。

第二，针对前文所引案例反映的随意、不到位的论证情况以及论证过分左右审查和决策的局面，管理者需要对论证者的论证进行“严格管理”，既有“严格审查”(即对调整项目的审查)的内涵，也有“严格要求”的需要。其中，“严格要求”的方法指向了“删减裁量”的制度安排，即通过“行政规则”的建立去严格要求论证者该如何论证，这不仅可以令当前管理者在审核论证报告的依据和深度上的裁量行为转变为羁束行为，而且可以令实际的论证对审查起到更好的基础性作用。

总而言之，应通过“规则”的建立(包括立法和行政两个层面)去削减管理者在审查调整项目和审核论证报告上的裁量空间，令控规调整所涉及的一些关于公共利益和城市利益的底线问题得到规则的直接保障，也令论证者的论证行为受到规则的直接限制。

2.构建裁量

在“删减裁量”的制度安排中，所关注的是一些比较容易获得确定概念的实质内容，而对于那些无法或难以在短时间内通过立法或行政规则所明确的实质内容，主要指管理者在审查调整项目时除了合法性以外所需考虑的其他几个方面重要因素，包括调整的适用性、必要性和合理性(可行性)等，由于对这些内容的判断与裁决不得不在很大程度上依赖于管理者的行政裁量，那么便需要通过“规则”和“原则”的安排对这些内容的行政裁量进行“构建”，否则的话，如果这些对控规调整起到决定作用的实质内容过于模糊，便会令管理者的审查失去抓手，导致控规调整结果的极大不确定性。与“删减裁量”所不同的是，“构建裁量”中“规则”的建立并不是要去直接界定公共利益和城市利益的概念，由于调整的适用性、必要性和合理性所反映的公共利益和城市利益问题存在太多模糊且复杂的概念，这里所要建立的“规则”不是问题本身，而是如何去判断和裁定这些问题，换言之，通过规则令管理者在审查中的行政裁量更有章法、更具合理性，从而令管理者的行政裁量发挥更积极的作用。

3.监控裁量

“删减裁量”和“构建裁量”是对裁量的“事前”干预和“事中”控制，“事后”的监控也是必不可少的。一方面，不论通过怎样的事前和事中干预，行政裁量带来的结果始终会存在很多不确定性，对于控规调整而言，调整最终会造成怎样的结果并不是可以通过对调整过程的建构从而得知的，尤其是在“积少成多”的情况下，长时间里大范围的调整对城市发展和规划实施到底起到了怎样的作用是十分有必要得到关注的，正如李浩等人所言，要警惕控规的“局部调整向整体调整的蜕变”、谨防局部调整以“化整为零”的方式肢解城市发展的整体性。[12]调整的过程固然重要，但结果更为重要，如果控规调整带来的消极问题未能得到有效地解决，抑或是控规调整所产生的消极影响远远超过了积极作用，那么，即便控规调整的制度建设再完善，也在一定程度上失去了意义。因此，在调整“事后”对调整产生的影响进行监控是十分有必要的。另一方面，制度机制不是一成不变的，需要通过实践的不断“试错”和管理经验的不断积累从而对制度机制的完善和创新产生反馈，因此，在调整“事后”对制度机制的实施效果进行监控也是十分必要的。

通过监督的审查控制模式是“一种事后监控和校正机制”[10]，监控本身不是目的，通过监控检验行政裁量的行使是否存在问题并及时纠正出现的问题，以及进一步采取相应的预防措施才是监控的意义，一言以蔽之，“事后监控”发挥作用的关键是“反馈机制”的建立。所以，对控规调整中的行政裁量进行事后监控，有两个目的。一是通过对“裁量结果”的监控，定期检查由多个局部调整形成的总体调整是否对城市的整体规划与发展产生了重大影响，是否需要在规划编制层面进行相应的整改从而适应这种变化，以及是否需要在控规调整管理中采取相应的防范措施从而避免某些消极影响；二是通过对“裁量结果”和“裁量过程”的监控，定期检查控规调整的相关制度机制对调整的实施起到了怎样的效果，是否达到了预期的成效，是否产生了反面的作用，并依此进一步调整和优化相关制度机制从而令其发挥更好的控制作用。

四、结语

本文基于此前一项案例研究的结论，针对控规调整中出现的诸多消极问题，并将造成问题的重要原因之一锁定在管理者对行政裁量的滥用问题上，由此援用行政法学中的行政裁量控制理论直接展开对控规调整管理中行政裁量控制途径的探讨，并提出相关的制度建设内容。一言以蔽之，目前的控规调整管理尚处于“规则十分匮乏”的阶段，这是导致行政裁量权过大和行政裁量发挥消极作用的根本原因，所以，控规调整的制度建设应进一步围绕“规则之治”展开深化，削减那些本没有存在必要的行政裁量，并令那些必要的行政裁量发挥更好的作用，从而在整体上令管理中的行政裁量发挥积极的作用。

最后需要强调一点，本文的论述始终着眼于行政裁量的控制途径，并非意指行政裁量的存在本身不对或多余，只是目前控规调整管理中的行政裁量发挥了“不对”的作用；相反，对于控规调整的管理而言，管理者对行政裁量权的行使恰恰是控规调整得以发挥作用的关键机制，因此，控规调整能否发挥“修正、适应和优化”的正确作用，更离不开行政裁量的积极作用。同理，本文对诸多有关行政裁量控制要素的分析，也不是以批判为目的，目前为控规调整管理选择的控制方案只是解决当下问题的首选或必经途径，从长远来看，这只是一个需要被夯实的重要基础，未来随着基础的巩固和控规调整的转型，除此以外的多重途径必将发挥适当甚至巨大的能量，继而不再是单一的“控制”思路，而是更为广阔的“治理”概念。