中国深度老龄化社会成因及应对策略

胡晓宇，张从青

(北京大学 a.政府管理学院;b.软件与微电子学院，北京 100871)

20世纪50年代，人口老龄化现象在欧美发达国家率先出现，到70年代末覆盖大多数的发达国家，到21世纪初，中国等发展中国家人口老龄化现象逐渐显现。人口老龄化已然成为当今全球最重要的人口和社会现象。根据世界银行发布，截止到2016年，全球人口老龄化率为8.48%，超过国际标准的7%，预示世界已经进入老龄化社会。中国在改革开放40年中，经济在迅速崛起的同时，逐步迈入“深度老龄化社会”，人口老龄化问题备受瞩目。

一、中国人口老龄化的现状

2001年，联合国发布了一份关于全球人口老龄化的报告，引起了学术界和政策层对人口老龄化问题的关注。目前中国的人口老龄化现象十分严重，65岁以上老年人口数量从1982年的4991万增长到2016年的1.5亿，成为世界老龄人口数量最多的国家。[1]由于中国相比全球老龄化，具有以下三个特点：

1.中国人口老龄化起步晚，增速快[2]

中国的人口老龄化起步于20世纪80年代。[3]1953年人口老龄化率仅为4.4%，经历了缓慢的增长。改革开放40年间才开始加速增长，从1982年的4.9%到2014年末首次突破10%。根据世界银行统计，中国1960年老龄化率排在第75位，2016年跃升到62位。老龄化最严重的日本，人口老龄化率从5%到10%历时35年；排名第二的意大利至少用了100年；而中国只用了33年。从这个角度来看，中国是世界上老龄化增速最快的国家。[4]

2.中国已全面进入“深度老龄化社会”

本文根据国际通用的指标，以人口老龄化的程度与速度为主要依据，可以分为以下5个阶段，具体参见表1：

注：x为平均人口老龄化率(%)，vx为老龄人口年均增长率(%)。

按照联合国标准：一个国家(地区)超过60岁(含)人口所占的比例大于10%，或者超过65岁(含)人口所占的比例大于7%，作为进入到老龄化社会的评判标准。中国老龄化率在2000年超过了7%，正式步入“老龄化社会”；在2014年超过10%，标志着中国进入“深度老龄化社会”。如果继续延续过去10年的平均速度，预计在2027年进入“老龄社会”，到2047年达到“超老龄社会”。如果不加以控制进一步恶化，在此时间上还会提前。

3. 人口老龄化程度区域不平衡

根据老龄化的程度和速度分为未老老龄化(1)、轻度老龄化(2)、深度老龄化(3)、老龄社会(4)和超老龄社会(5)，中国主要省市的老龄化率分布在1、2和3等级。中国进入“深度老龄化”省市有12个，其中辽宁老龄化率最高，山东和江苏分别次之。区域中的颜色越深表示常住人口老龄化率越严重。除了北京、江苏之外，广东、上海等一线城市的颜色较浅，而人口大量外流迁出的东北、西部、西南部颜色较深，其常住人口的老龄化现象严重。中国2016年各省市老龄化率的分布图，参见图1。

图1 中国2016年各省老龄化分布图

二、特定历史条件下中国人口老龄化成因分析

人口老龄化是人口政策、人均寿命延长等多因素共同作用的后果，但是主要受人口政策的影响。众多专家学者(王献芝，1998；姚静和李爽，2000；李兰永和刘媛，2013；武赫，2017)已经对计划生育导致的低出生率和人均寿命延长导致的低死亡率的视角进行了深入的研究。人口老龄化的形成是人口出生率、死亡率和预期寿命导致人口年龄结构逐渐演变的结果。本文通过比较改革开放前后的人口生育政策导致的婴儿潮变化，解释中国人口老龄化社会的形成。

(一)中国人口年龄结构的演变

新中国成立以来，中国的人口出生率、死亡率和老龄化率，按照不同时期的变化趋势，大致分为以下四个时期：(1)1949—1958年新中国成立初期，中国的出生率处在30‰—40‰较高的水平，死亡率也位于10‰—15‰较高水平，未有老龄化迹象；(2)1959—1961年三年困难时期，出生率急剧下跌到1961年18.13‰，死亡率最高攀升到25.43‰，仍未有老龄化迹象；(3)1962—1977年粮食产量恢复期，出生率又开始回升，1963年到达巅峰之后，开始出现一定程度的下跌，但始终保持在20‰以上的高水平。死亡率最早开始下跌，1977年下降到6.91‰；(4)1978年以来改革开放40年期，在严格控制生育的政策下，人口出生率从1982年的22.28‰，下降到2000年的14‰；死亡率始终维持在低于7‰的程度；老龄化率逐步上升，开始进入老龄化社会。

在新中国的前三个时期，无论出生率和死亡率怎么变动，老龄化率一直稳定在3‰—5‰的较低水平。但是，改革开放以后受计划生育政策影响，在低出生率和低死亡率两大因素的推波助澜下，中国人口老龄化率从1978年的4.46%上升到2016年的10.12%。统计局数据显示，中国1982—2016年老年人占比越来越大，劳动力人口比重也在增长，但是增长的速度不如老年人口增长得快；同时，青少年的比重相对下降速度也很快。老年人口和劳动力人口比例增长较快的原因就在于严格控制人口政策导致的青少年比例减少得较快。

(二)人口老龄化社会成因：婴儿潮视角

已有文献鲜有从新中国成立后三波“婴儿潮”相继进入老龄期以及研究人口外流和国内人口流动的角度对中国老龄化的成因进行解释。现在我们主要从“婴儿潮”视角解释中国人口老龄化社会的成因。

从1949年至今，中国出现了三次大的婴儿潮(见图2)。具体来说，1949—1958年，出现了一个波峰；1962—1973年，出现了一个主波峰；1986—1990年期间，出现了一个次波；1959—1961年和1976—1982年两次出现了低谷。

图2 中国1949—2016年出生率(‰)及趋势图

第一波是从1949—1958年的“战后婴儿潮”期。国内外战争结束，在“休养生息”和人民公社化运动“人多力量大”的政策下，出生率处在30‰—40‰高水平；这一期间出生的婴儿数量近2.08亿，但是由于新中国成立后中国的医疗卫生状况较差，紧接着遇上三年困难时期，出生婴儿的夭折死亡率较高，“战后婴儿潮”人口没能像二战后其他国家一样成为中国的主峰婴儿潮。第二波是从1962—1972年的“主峰婴儿潮”期。这一期间发生在国内三年困难时期之后，出生率超过30‰以上，1963年达到了波峰43.6‰，成为中国史上绝无仅有，出生婴儿数量最多、影响最深刻的人口现象。这主要是由于粮食产量迅速恢复，人民生活条件改善，此期间出生的婴儿近3.0亿，占目前总人口的21.7%。第三波是从1986—1990年的“回声婴儿潮”期。这是由于“战后婴儿潮”和“主峰婴儿潮”相继达到生育的年龄，产生的又第一次婴儿潮。1989年前后达到波峰。这一期间出生的人数近1.23亿，占目前总人口的9.0%；因为严酷的控制人口政策，这一期间出生人数不及前两波婴儿潮。

但是，目前“战后婴儿潮”处在60—70岁，正在进入老龄期；“主峰婴儿潮”处在45—56岁，也即将迈入老龄期，且比重巨大。正是前两波“婴儿潮”相互作用，成为当前中国老龄化加剧的重要原因。婴儿潮时期人口逐渐步入老龄阶段，是中国人口老龄化人数目快速提高，人口老龄化率陡升的主要原因。

三、目前中国深度老龄化社会存在的问题

“老有所依、老有所养”，养老事业是事关国计民生、社会保障与社会福利的大事。改革开放以来，我国经历了不同阶段供求失衡的不同情况和供求结构的相应变化。[6]当今深度老龄化社会中存在诸多的问题，如政府财政、家庭开支加大，社会福利供给侧压力加剧，传统养老模式滞后，生产力发展动力不足等供给侧要素方面问题，这些问题成为制约养老事业发展，影响国计民生、社会福利最大化的绊脚石。当前人口老龄化社会背景下供给侧因素的主要问题有以下几点：

(一)老年人抚养比升高，养老支出加大

截止到2015年，中国老年人抚养比达到19.6。老年人抚养比加重，给整个国民经济的增长和发展带来较大的上行压力。宏观上，过大的养老支出分流较大的政府财政支出，对高科技、生产、教育等其他的投资存在挤出效应，政府财政压力增大；微观上，过高的家庭养老支出，使得原本的家庭投资消费开支比例失衡，家庭中生活成本增高，生活质量受影响。随着祖父辈的年龄增长，家庭中的老年人数增多，家庭的年轻劳动力不得不直面老人的养老问题，同时还要考虑到自己今后的养老问题，甚至还要关注孩子未来的养老问题。

(二)人口老龄化基数大，社会福利供给压力加剧

根据福利经济学“公平”和“效率”原则，社会福利和社会保障将挤压一部分社会生产经济。一方面，随着老年人口的数量和比重的增大，一些老年疾病将逐渐出现，政府和家庭在医疗健康领域的支出费用增多。另一方面，近来人们将社会资本投入到养老保险业的比例也在不断增加。城镇基本医疗保险基金支出、城镇职工医疗保险基金支出、城镇居民医疗保险基金支出占GDP比重均呈现上升趋势。

(三)传统养老模式滞后经济发展，新常态经济发展受阻

针对“依靠谁来养老”的问题，传统的养老模式最先是由北京大学社会学院费孝通先生提出的“养老反馈模式”，也就是“生儿以防老”：年轻的父母抚养儿女，等老了以后让儿女们照顾和供养他们。这种模式主要基于家庭依靠道德和舆论压力的方式保障顺利实施，像这样旧式的养老供给侧方式已跟不上时代的发展。随着智慧城市、“互联网+”的广泛普遍应用，要求我们在养老模式上与时俱进、开拓创新。当前我国养老事业服务体系还不够健全成熟，主要模式仍然以家庭为主要基础，依托社区、机构和医养相结合尚处在起步阶段，相对西方福利国家“智慧养老模式”至少滞后20年。随着中国老年人口数量增加及老年群体性消费能力的增强，老年服务业作为一种为老龄人提供服务的第三新兴产业发展起来。

(四)人口比例结构失衡，社会生产力发展动力不足

目前人口结构比例失衡状态下，中国的“4-2-1”家庭结构[注]“4-2-1”家庭结构：指夫妻两人需要共同赡养4个老人加1个孩子的家庭模式。日益普遍，大部分家庭已经进入“未富先老”的困境，年轻人面临家庭支出比例攀升的压力越来越大。发达国家进入老龄化社会时，人均GDP一般超过5 000美元，而中国在人口老龄化的开始的时候，人均GDP刚超过1000美元。面对当前有效劳动力供给短缺的结构性失衡以及养老成本的下行压力，经济发展对发展高技术、高效率、高技术产业，取代传统落后产能和企业提出了迫切需求，完成养老行业的供给侧结构性升级迫在眉睫。

四、深度老龄化社会的公共治理路径

中国老龄化的急剧加速使养老需求呈爆炸式的增长，传统落后的供给已经不能充分满足当前老年人群体多元化的需求，有效购买力不能很好地转变为良性消费。养老服务的“需求—供给”属性是不断动态变化的，随着深度老龄化时代的来临，这种动态变化的轨迹有了新常态。养老的需求与供给不再是一个家庭必须面临的棘手问题，而是存在于整个社会中必须面对的公共服务问题。本文从社会医疗、社会福利、劳动力、经济金融等方面，提出以下政策建议：

(一)推进智慧养老，提供高质量医养结合的供给服务体系

养老主要指以互联网、物联网、社交网为载体，结合运用大数据和人工智能等高新技术和产品，为老人提供精准、安全的医疗与养护结合、线上与线下结合的养老体系。传统落后、单一的养老方式中存在着大量安全隐患：残疾人、失能、失智、留守、孤寡老人缺乏监控保护措施，老年人丢失事件频发；留守老人无法获得子女的贴身陪伴与照护，子女不能随时了解父母的健康和活动状态，紧急情况下更不能立即获得子女以及外界的有效援救等一系列问题。智能陪伴、智能检测、智能医疗机器人等，可以很好地满足传统养老模式在老年人安全、照护与情感沟通中供需不匹配的问题——通过智能化真人模拟，老年人可以在基本生活照料、医疗服务、精神慰藉、健康预防、康复保健服务等多种需求方面获得自助式养老体验。对于大力推动养老服务产业人工智能的创新创业，政府应充分调动市场的引导，给予他们更多奖励机制和政策优惠，让智慧养老普惠到所需的老人。

(二)依托“社区网络共享管理平台”，打造互助式养老生态圈

社区网络共享管理平台，主要是通过获取老年人的健康、就诊、家庭状况等综合数据信息，结合大数据统计预测技术，为每一位老人量身定制专门的养老服务方案。在这种模式下，社区服务可以实时观察跟踪老年人健康、生活动态，及时精准地为老年人提供医疗产品与养护服务，从而规避传统医疗体系中“过度治疗”和“有病乱投医”的医疗资源浪费与错配的供给现象发生。因此，政府应大力推行社区网络共享管理平台，首先以区域为着力点，在不同的区域嵌入 “智慧养老”试点，然后逐渐升级为覆盖全社会的网络共享管理平台。平台植入更多的面向老年人群体教育学习、休闲娱乐、社会交流等信息板块，为老年人提供互动交流、共享学习的机会，保证老年人拥有良好的社会交际圈，同时还可以推动社区老年人互帮互助养老模式的发展。另外，社区网络共享管理平台一方面不但可以促进当地医疗中介信息服务业的发展，另一方面也可以加强养老院之间，以及养老院和医疗机构的合作，从而形成精准化、高质量的养老医疗供给生态服务体系。

(三)推进政企民PPP项目，满足不断升级的养老需求

PPP政企民合作运营企业的主要优势是能通过结合公共部门的公益目标、市场化运作的高效率、民间价值取向的精准引流作用，最大程度规避传统养老服务业完全市场化的价值取向。面对深度老龄化社会不断升级的需求，供给侧改革的主要手段应在于重点推进PPP项目。具体措施有(1)对于养老民办非企业单位按照市场运作机制自收自支的同时，政府应给予充分的支持鼓励政策；(2)政府通过向企业养老服务中心购买的方式，把对于老年人群的现金福利补贴折合成养老服务项目和服务时间，直接精准地配给补贴给低于生活最低保障线等经济困难的老人，或作为老年劳模、老年优抚对象、高龄老人等特殊贡献者的奖励；(3)政府可以通过加强库存指导，淘汰落后公共设施和基础建设，更多地将之前废弃、闲置的训练中心、宾馆、医院和商业物业升级为养老服务中心。

(四)鼓励老年人再教育，提高老龄化社会人力资本

鼓励老年人信息技术和再就业的教育，让老年人继续在社会中“发光发热”。发展老年人信息技术教育是发展智慧养老模式的基础，就目前来说，智慧养老发展缓慢的一个重要原因是老年人对智能产品以及智能产品中的一些常用软件的功能不够熟悉或不懂如何具体操作。老年人对于科技的更新存在滞后，导致他们不愿接触，进而内心抗拒使用新的智能产品。政府应尽可能加强对老年人进行专门的信息技术培训，并建立相应的优惠政策鼓励，将尽可能多的社会教育资源投入到老年人信息技术培训计划当中。同时，老年人可以利用其积累一生的经验，为青年人提供职业规划与咨询服务，政府可以采取多种渠道促进老年人再就业，为再就业提供更多的政策保障，使老年人在生产生活中继续发挥余热、服务社会，获得更多的满足感。具体而言，政府可以设立更多老年人再就业的岗位。教育部门可以积极相互协调共同建设面向老年人学习的培训学校，开设老年人培训再教育研修班、建立网络信息管理平台并植入线上教育宣传公益视频，定期向老年人开课培训，进行宣传教育等。

(五)开拓老龄人金融的服务路径，升级老龄人金融的服务平台

目前国内传统的养老金融机构销售的金融产品单一且金融服务低效。大多养老金融产品都是在以“养老”为“噱头”而空喊口号，这种产品在门槛、风险、期限、收益上与普通的理财产品没有差别。从总体来看，目前国内的养老金融产品在银行储蓄、养老保险两方面已经相对成熟，但证券、基金、信托类产品还有待开发。绝大多数金融产品和服务也并没有充分考虑到养老群体在心理、生理及其经济上的实际需求，更不能满足人们长期养老模式的需要。2016年，中国人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会等五部门发布《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，强调了“加快养老服务业发展需要创新金融服务”[6]，这就对养老金融机构供给侧结构转型升级提供了政策依据。在养老金融产品设计上，我们可以借鉴其他一些西方发达国家的先进理念，从而开发适合老年人的金融产品，例如，日本在养老金融方面开发出面向年金相关的各种金融服务；美国以“需求为导向”，开发出针对老年人的共同基金；在金融服务提供上，我们可以借鉴英国巴克莱银行，为解决老龄人银行卡密码容易遗忘及计算机指令难以理解等问题，将指纹和人脸识别技术应用到支付领域。